我國商業銀行與政府融資平臺的研究綜述

趙彥嘉

（長安銀行股份有限公司，陜西 西安 710075）

自1994年以來國家開始實行分稅制改革，一方面改革將財政力量集中于中央，削弱了地方的財政實力，但是轉移支付制度的不完善又對地方政府的財政實力造成直接影響；另一方面地方政府承擔著較為沉重的公共事務支出并且負債機制轉換和體制改革的相對滯后以及地方可用財力不足產生的壓力，促使地方政府不斷盲目舉債，催生了“前人借錢、后人還債”的奇怪現象，這種現象激發了地方政府官員強烈的借債動力，同時滋生了一些需要關注的問題，主要包括舉債融資規模增長過快、運作不夠規范，地方政府違規或變相提供擔保，政府性債務負擔沉重等。究其原因，主要是這些地方脫離當地經濟社會發展的實際情況，盲目“超前消費”。加強對地方政府債務風險的控制和管理，要進一步對地方政府融資約束機制進行完善的同時，還需引導地方政府切實踐行“有多少錢，辦多大事”的城市建設理念，合理控制投資規模。

本文以政府融資平臺的界定、政府融資平臺的發展歷程及近年相關政策梳理、政府融資平臺貸款的風險分析及政府融資平臺貸款的風險防范等方面為切入點對學術界一些學者的觀點進行了闡述和說明，現將研究動態歸納如下：

一、政府融資平臺的界定

由于政府融資平臺是中國特有的經濟現象，國外并沒有專門文獻對其研究，國內專家學者對政府融資平臺均提出的見解主要如下：

肖迪（2013）根據銀監會關于政府融資平臺的定義，認為政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶責任的機關、事業、企業三類法人。具體特征：一是政府主導或絕對控股；二是主要業務是融入資金；三是其融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保；四是所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目[1]。顧海峰等（2013）界定地方政府融資平臺是由地方政府及其部門通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。融資平臺將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中，通常以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為其還款來源，以政府信用作為最終擔保[2]。付彤杰等（2011）界定政府融資平臺是各級政府組建的承擔城市基礎設施融資、建設和運營職能的國有公司。政府融資平臺一般由國資委出資成立，在政府信用和財政補助的支持下，通過向銀行和社會融資，承擔行業主管部門委托的項目建設和運營職能[3]。

綜上所述，從國內的實踐來看，雖然政府融資平臺的出現已有一段時間，但是對其定義并沒有統一，大致分為廣義和狹義兩種。

政府融資平臺的廣義解釋是各種不同類型的投融資公司，其組建主體是政府，如城市建設開發公司、城市建設投資公司以及城市建設資產經營公司等。政府融資平臺的狹義解釋是各級政府通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產（主要是通過劃撥土地）出資設立的地方國有企業或企業集團，這些地方國有企業或企業集團的資產和現金流均須達到融資標準，實際由政府控制，具體形式是國有資產管理公司、土地儲備類公司、城市建設投資類公司以及各類開發區（園區）投資類公司等。

根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

二、政府融資平臺的發展歷程及近年相關政策梳理

（一）政府融資平臺的發展歷程

20世紀90年代是我國城鎮化進程的關鍵時期，由于實行分稅制改革，地方政府財政收入減少，建設任務重，融資需求巨大。在地方政府受原《預算法》約束不得發行地方政府債券的背景下，加之《擔保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔保和直接向銀行貸款的能力，由于資金供給不能滿足地方政府的需求，促使地方政府需要設立政府融資平臺滿足自身對資金的需求。

1.初步發展階段。城投公司產生的大背景是20世紀80年代末至90年代初，當時我國政府開始著手對城市進行經營。當時，國務院通過將基礎設施建設投資的主體由地方政府變為公司的形式對政府融資體制進行了改革，在這種情況下城投公司便應運而生。在這一時期的城投公司主要由地方財政部門、建委共同組建，公司的資本金和項目資本金通過財政撥款方式籌集，其余資金來源是以財政擔保形式由公司向銀行申請貸款取得。

2.快速發展階段。2009年我國政府在應對全球經濟危機時，出臺了4萬億的投資刺激政策，由此國家重點項目和基礎設施建設項目成為各家銀行的追捧對象，各地政府成立融資平臺的勢頭增長迅速，大幅增加了銀行貸款和城投債對國家重點項目和基礎設施建設項目等的投入。2009年3月央行和銀監會聯合提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，從而促使政府融資平臺的發展進入快速發展階段。

3.轉型發展階段。根據審計署對于地方政府債務的審計結果，截止2013年6月末全國各級政府負債余額總計約20.7萬億元，或有負債余額（對外擔保余額）總計約2.9萬億元，具有救助責任債務余額約6.7萬億元。國務院2014年9月21日出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）規定：“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同，依法承擔相關責任。”至此城投公司進入了轉型發展的新階段。

（二）政府融資平臺近年相關政策梳理

我國政府對政府融資平臺出臺了一系列防止其過度依靠政府職能舉債的政策，具體包括：國務院2014年9月21日出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），要求地方政府剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同，依法承擔相關責任。國家發展和改革委員會2014年10月發布《關于全面加強企業債券風險防范的若干意見》要求提升發債企業準入標準，提高企業債發行門檻；財政部2015年3月要求置換3萬億的存量政府債務，緩解地方政府再融資周轉問題；國務院2015年5月轉發財政部、發改委、中國人民銀行《關于妥善解決地方政府融資平臺在建項目后續融資問題的意見》（國辦發〔2015〕40號）要求對在建項目的存量融資需求給予支持，對在建項目的增量融資需求給予規范，對保障性安居工程、城市軌道交通等重點領域的在建項目需要大力支持；同年12月財政部發布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號文），明確提出要依法妥善處理存量債務和或有債務。財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會等四部委2016年2月共同出臺《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號文），明確地方政府不可用土地進行銀行融資。2018年3月財政部出臺《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號文）要求國有金融企業嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，除購買地方政府債券途徑外，不得直接或間接為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。

綜上所述，通過簡述政府融資平臺產生的背景到逐漸繁榮發展再到對政府融資平臺舉債進行規范，自2014年“43號文”出臺以后，國家對于政府融資平臺、政府舉債及規范金融機構的放貸形式出臺了一系列政策，這些政策均是國家對政府融資平臺的融資形式、融資用途及還款來源等進行了嚴格控制，并針對金融機構對政府融資平臺發放貸款進行了嚴格規范。

三、政府融資平臺貸款的風險分析

通過分析近年國家關于政府融資平臺出臺的相關政策，我們發現中央的意圖基本是在限制政府融資平臺過度舉債，進而限制地方政府通過融資平臺過度舉債，而金融機構對政府融資平臺的貸款風險問題也逐漸凸顯，學術界基本圍繞以下幾個方面風險進行研究。

（一）信用風險

陸岷峰等（2010）認為由政府建立的融資平臺主要的經濟活動是以政府信用為基礎進行融資貸款，即還債責任實際是由政府承擔。由于此類融資平臺融資時不考慮財政的實際承受能力，導致政府隱性債務負擔過重，隨時可能出現資金鏈斷裂的問題，使得政府面臨巨大的信用風險[4]。

（二）償債能力風險

耿紅斌（2010）提出由于融資平臺主要是為政府融資，公司缺少突出的主營業務和充足的固定資產，在融資中的擔保方式主要依靠政府的財政，平臺貸款建設的項目大多不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益歸還銀行貸款，而要用當地政府未來的本級財政收入歸還。有些地方政府融資平臺債務占本級債務的比重已經高達70%～90%；有些地方已經出現到期不能歸還貸款本息的問題，形成了銀行貸款的逾期欠息；還有些地方靠采用拆東墻補西墻的辦法勉強支付銀行貸款利息，再通過延長貸款期限、延長還貸寬限期來緩解還貸壓力，從而導致銀行貸款期限越來越長。此外，平臺客戶有很深的政府背景，銀行相對處于弱勢地位，處置平臺客戶不良貸款的阻力和難度很大，銀行起訴收貸大多是“贏了官司贏不了錢”，平臺貸款償本付息風險凸現[5]。

（三）擔保風險

顧海峰等（2013）認為擔保風險主要包括大型國有集團公司承擔的一級擔保風險和地方政府承擔的二級擔保風險，其具體表現為地方政府或龍頭公司無法履行擔保時所做出的承諾。大型國有集團公司作為一級擔保方，往往利用其自身的信用為中小公司提供擔保，然而受制于其自身的綜合實力，當項目出現問題，地方政府融資平臺難以按期償還貸款時，它的擔保就不能發揮作用。這時就需要地方政府的二級擔保，然而地方政府的擔保通常以政府承諾、財政擔保等形式存在，并不具有法律效用，商業銀行在追償貸款時，處于不利的位置，其面臨的擔保風險也不可忽視[2]。

（四）流動性風險

吳依文等（2011）認為由于大部分基建項目大都存在著建設周期長、收益回收慢并分散的特點，而投資平臺貸款期限相對較短，從而給平臺公司帶來投融資期限不匹配的風險，同時由于這些基建項目存在變現能力差的特點也會給平臺公司帶來流動性風險[6]。

（五）操作風險

費玉娥等（2010）認為銀行和地方財政之間存在著信息不對稱，銀行依據財政提供的數據進行的地方財政還款能力測算難以準確，銀行在授信和貸款發放操作上存在潛在的風險；地方財政部門或項目建設主管單位同時運作的項目數量多，融資渠道多元化，銀行貸款發放后，存在由地方財政統一調配使用的現象，賬戶資金進出頻繁，且與政府下屬關聯公司資金往來密切。這種資金運作模式大大增加了銀行對貸后資金監控的操作難度[7]。

（六）法律風險

肖迪（2013）認為目前國內配套的政策和法律環境尚不完善，存在政策法律風險。我國《擔保法》規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸外，國家機關不得為保證人。”按照現有的融資平臺運作模式，若貸款出現無法償還的情況，商業銀行將無法根據法律要求地方政府代為償付，由此可見政府財政擔保形式并不具有法律效力，儲備土地和項目收費權等抵質押品兌現困難，收費權政策變化等都是潛在的政策法律風險[2]。

四、政府融資平臺貸款的風險防范

通過上述內容對政府融資平臺貸款風險的分析，專家學者針對上述風險提出了各自的風險防范措施，具體包括如下：

（一）強化法人治理，防范信用風險

王修華等（2011）提出地方政府融資平臺與政府有著千絲萬縷的聯系，強化融資平臺的公司信用，突出單個項目的經營信用，前提是強化法人制度和治理結構建設，要與政府建立明晰的產權管理，使其成為政企分開、權責明確、管理科學的市場主體，同時應遵循現代企業的運作方式，明確董事會、監事會、管理層的職責分工，規范辦事程序，提高辦事效率[8]。

（二）拓寬融資渠道，提高償債能力

劉寅（2016）提出在信用評價以及風險評價體系進一步完善的基礎上，可鼓勵符合條件的地方政府融資平臺通過銀行間市場發行短期或中期票據等方式進行市場化資金募集；大力發展非銀行金融機構和金融市場，創新投融資方式；加快發展產業投資基金、創業投資基金等。為提高地方政府的償債能力，可以建立地方政府償債基金，將全部地方政府債務投資項目的收益納入償債基金的管理范圍內，并且每年將一部分財政收入注入基金，此外，還可以將地方債務基金運作的增值部分進行滾存[9]。

（三）豐富擔保方式，強化擔保能力

耿宏斌（2010）提出除對極少數直接收益較高的政府融資平臺貸款可以采用信用放款外，其他的政府融資平臺貸款必須追加第三方擔保或采用出讓的、地理位置優越、增值潛力較大、宜于轉讓的商業旅游、娛樂等城市經營性用地的土地使用權、項目資產抵押；對采用第三方保證的，金融機構需關注保證人的持續擔保能力、關注保證人持續擔保的可能性以及科學評估保證人的保證能力，合理確定保證率；對采用土地使用權抵押的，要確保所取得的抵押土地使用權合法有效，且付清了土地出讓金，辦妥抵押登記等相關手續，抵押率原則上不高于銀行認可的資產評估公司出具的估價的50%；對單純以項目資產（不含土地使用權）進行抵押的，除作為補充擔保措施外，不得接受不直接產生財務效益的項目資產設定抵押；采用特許經營權及收費權質押的，必須事先征得政府或有關行業主管部門的書面同意，并辦妥質押登記等相關手續[5]。

（四）合理確定貸款期限，降低流動性風險

馬克英（2011）提出金融機構應合理確定貸款期限，防止貸款期限過長。要根據貸款項目和用途科學確定貸款的期限，既要防止貸款期限過長，也要防止短款長用。還可以采用分期還本法，逐步壓縮貸款本金[10]。

（五）加強貸后管理，防范操作風險

梁賽春（2018）認為金融機構應該加強支付管理和貸后管理，確保信貸資金專款專用。商業銀行在貸款支付環節應按照銀監會“三辦法一指引”的要求嚴格審核貸款的用途，將貸款資金通過受托支付方式支付給符合合同約定用途的交易對手；強化貸后管理和資金流向監控，綜合運用資金封閉管理協議、開立償債資金專戶、政府補貼資金專戶等方式，控制貸款用途、掌握資金流向，確保還款來源到位，同時建立完善的貸款風險監測、排查及防控應對機制等[11]。

（六）完善法律法規，防范法律風險

劉寅（2016）提出在融資平臺相關法律相對空白的情況下，應制定專門法律對融資平臺的性質、成立標準、組織結構、業務范圍、融資方式以及運作機制、監管主體、退出機制做出明確規定，明確地方政府融資平臺的獨立法人地位，規范法人治理結構，提高適應市場化的經營管理能力，將地方政府融資平臺真正打造成為按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度建立起來的、從事城市建設領域融資、建設和經營運作的市場化主體[9]。

五、進一步研究的展望

綜上所述，關于商業銀行與政府融資平臺貸款問題的研究學者均從不同的方面提出了自己的看法和建議，本文從政府融資平臺的界定、政府融資平臺的發展歷程及近年相關政策梳理、政府融資平臺貸款的風險分析及政府融資平臺貸款的風險防范等方面進行了闡述總結，并對商業銀行與政府融資平臺貸款問題的進一步研究給予了展望。

本文主要從信用風險、償債能力風險、擔保風險、流動性風險、操作風險以及法律風險六個方面進行分析，并針對上述風險提出了有效的風險防范措施。這些措施主要包括：強化法人治理，防范信用風險；拓寬融資渠道，提高償債能力；豐富擔保方式，強化擔保能力；合理確定貸款期限，降低流動性風險；加強貸后管理，防范操作風險；完善法律法規，防范法律風險等方面。這些措施為金融機構有效地處理政府融資平臺貸款提供了思路。

自2014年9月21日，國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）以來，中央政府的各類文件均在抑制地方政府舉債規模的擴大，并且限制了地方政府通過政府融資平臺為地方政府變相融資的途徑，明確提出政府融資平臺應按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的原則建立現代企業制度，從而成為城市建設領域融資、建設和經營運作的市場化主體；要求金融機構應將政府融資平臺視同一般企業貸款一樣，不得違規新增政府融資平臺貸款，對平臺貸款進行客觀的貸前調查、對貸款用途的合理性進行審查、對償債資金的來源進行分析、對貸款品種進行判斷以及加強對平臺貸款的支付管理和貸后資金監控管理。