美國為何執(zhí)意退出《中導(dǎo)條約》？

慕小明

“華盛頓正在摧毀全球穩(wěn)定的基石，將對整個國際安全體系造成嚴(yán)重后果。”就美國威脅自2019年2月2日起暫停履行《中導(dǎo)條約》，俄羅斯方面回應(yīng)稱，不接受美國就《中導(dǎo)條約》發(fā)出的最后通牒，不可能銷毀不屬于《中導(dǎo)條約》限制范圍的9M729（美稱SSC-8）型陸基巡航導(dǎo)彈。

2月1日，美國國務(wù)卿蓬佩奧宣布正式啟動為期180天的退約進(jìn)程。次日，普京宣布俄方暫停履行《中導(dǎo)條約》義務(wù)，并不再提議就此問題進(jìn)行談判。俄國防部還貼出了美國違反條約建立工廠的圖片，稱美方“惡人先告狀”，要求美方銷毀戰(zhàn)斧導(dǎo)彈和攻擊無人機。俄方還下令研發(fā)兩套新的陸基導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)。不過，俄外交部2月7日表示，俄方不會卷入軍備競賽。

冷戰(zhàn)時期的軍控協(xié)定

中導(dǎo)問題緣起于蘇聯(lián)在歐洲部署SS-20型陸基中程彈道導(dǎo)彈，其核心是歐洲安全與戰(zhàn)略穩(wěn)定問題。美蘇簽署《中導(dǎo)條約》，主要是著眼于緩和雙方冷戰(zhàn)時期在歐洲的核競爭。

1977年，蘇聯(lián)為加強自身對歐洲的核威懾，開始部署SS-20型陸基中程彈道導(dǎo)彈，迫使北約開始尋求措施限制該型導(dǎo)彈。1981年，美蘇正式開始就中導(dǎo)問題舉行談判。由于在條約限制范圍與陸基中程導(dǎo)彈的削減程度上僵持不下，美蘇談判一度陷入僵局。

1983年12月，美方宣布在西歐部署108枚“潘興-II”中程彈道導(dǎo)彈和464枚“戰(zhàn)斧”陸基巡航導(dǎo)彈。美國此舉不僅嚴(yán)重威脅蘇聯(lián)的安全，也激起了歐洲范圍內(nèi)的大規(guī)模示威抗議。

戈爾巴喬夫上臺后，出于推動新思維改革、改善對美關(guān)系的政治考慮，以及推動核裁軍談判、減輕國家經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟考慮，在條約限制范圍與削減程度上作出重大讓步，接受將英法陸基中程導(dǎo)彈力量排除于最終條約之外，并同意在全球范圍內(nèi)全部消除俄美的陸基中程導(dǎo)彈。

在蘇聯(lián)積極推動下，美蘇就銷毀“潘興-II”和SS-20彈道導(dǎo)彈展開了談判。1987年12月8日，戈爾巴喬夫與里根簽署了《蘇聯(lián)和美國消除兩國中程和中短程導(dǎo)彈條約》，即通常所稱的《中導(dǎo)條約》。它涉及蘇聯(lián)的SS-4和SS-20中程彈道導(dǎo)彈、SS-12和SS-23中短程彈道導(dǎo)彈，以及美國的“潘興-IA”和“潘興-II”中程彈道導(dǎo)彈、“戰(zhàn)斧”陸基核巡航導(dǎo)彈。

條約規(guī)定，在其生效后3年內(nèi)，雙方將不再保有、生產(chǎn)或試驗射程在500千米至5500千米的陸基彈道導(dǎo)彈和巡航導(dǎo)彈。1988年1月該條約生效。在條約規(guī)定期內(nèi)，美蘇兩國共計銷毀2692枚導(dǎo)彈。其中，美國銷毀846枚，蘇聯(lián)銷毀1846枚。自此，陸基中程導(dǎo)彈退出美蘇兩國核武庫。

《中導(dǎo)條約》執(zhí)行之后，美俄射程在500千米至5500千米之間的導(dǎo)彈武器系統(tǒng)空缺，轉(zhuǎn)由海基和空基力量來填補。由于條約規(guī)定的削減核武器數(shù)量僅為雙方當(dāng)時核武庫的4%左右，雙方的核威懾能力未受到大的影響。

《中導(dǎo)條約》是冷戰(zhàn)時期美蘇達(dá)成的重要軍控與裁軍條約，與之后的《歐洲常規(guī)武裝力量條約》（1990年）、《削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器條約》（1991年）、《開放天空條約》（1992年）一起，構(gòu)成了美俄兩國軍控和歐洲安全框架的核心內(nèi)容，對于推進(jìn)冷戰(zhàn)后的核裁軍進(jìn)程，以及維護全球戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。

美俄履約的分歧

進(jìn)入21世紀(jì)以來，俄羅斯與西方爆發(fā)核戰(zhàn)爭的風(fēng)險大大降低，加上擁有中短程彈道導(dǎo)彈的國家越來越多，以及層出不窮的新技術(shù)及其帶來的新威脅，使得《中導(dǎo)條約》存立的基礎(chǔ)不斷被侵蝕。

《中導(dǎo)條約》執(zhí)行之后，美俄射程在500千米至5500千米之間的導(dǎo)彈武器系統(tǒng)空缺，轉(zhuǎn)由海基和空基力量來填補。

“9·11”事件后，美國宣布退出《反導(dǎo)條約》，俄羅斯雖然以威脅退出《中導(dǎo)條約》作為回應(yīng)，但并未付諸實踐。2005年，美國計劃在波蘭和捷克部署陸基中段反導(dǎo)系統(tǒng)，引發(fā)俄羅斯高度緊張。在2007年2月的慕尼黑安全會議上，普京表示《中導(dǎo)條約》已經(jīng)“不再具有普遍意義”，原因在于“朝鮮、韓國、印度、伊朗、巴基斯坦、以色列等一批國家已經(jīng)擁有了這種導(dǎo)彈，只有美國和俄羅斯承擔(dān)著不制造類似武器系統(tǒng)的義務(wù)”，且“我們對在歐洲部署反導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的計劃同樣感到不安”。同年10月，普京在會見參加俄美“2+2”會談的美方代表時，對美國堅持在東歐部署反導(dǎo)系統(tǒng)表示強烈不滿，并明確表示俄方可能因此退出《中導(dǎo)條約》。

俄羅斯積極尋求擴大條約限制范圍，得到了美國的支持。2007年10月，俄美兩國在第62屆聯(lián)大裁軍和國際安全委員會上，散發(fā)了“俄美關(guān)于消除中短程導(dǎo)彈條約”的聯(lián)合聲明，號召所有有關(guān)國家放棄射程在500～5500千米的陸基彈道導(dǎo)彈和巡航導(dǎo)彈，銷毀任何這種導(dǎo)彈，并停止有關(guān)的計劃。2009年3月，俄外長拉夫羅夫在裁軍談判會議一期會上，建議在已有《中導(dǎo)條約》基礎(chǔ)上達(dá)成新的多邊協(xié)定。自此，俄美正式開始將《中導(dǎo)條約》這一雙邊條約向多邊化發(fā)展，同時俄堅持將對無人機、反導(dǎo)系統(tǒng)等新技術(shù)的限制納入談判議題，但談判未取得任何實質(zhì)性成果。

《中導(dǎo)條約》多邊化未果，美俄卻在雙方履約問題上開始爭吵。2014年7月，時任美國總統(tǒng)奧巴馬致函普京，指出俄研發(fā)陸基巡航導(dǎo)彈違反了《中導(dǎo)條約》。2017年，特朗普政府指責(zé)俄羅斯部署代號為9M729的陸基巡航導(dǎo)彈，違反《中導(dǎo)條約》。俄羅斯則否認(rèn)違約（認(rèn)為該導(dǎo)彈的射程不超過480千米，不屬于《中導(dǎo)條約》限制的范圍），并指責(zé)美國研制導(dǎo)彈防御所用的靶彈和部署于東歐反導(dǎo)系統(tǒng)的MK41發(fā)射器，違反了《中導(dǎo)條約》。2018年4月，美國國務(wù)院發(fā)布的報告認(rèn)定，俄羅斯違反《中導(dǎo)條約》規(guī)定試射的陸基巡航導(dǎo)彈的俄羅斯代號為9M729。

綜合來看，美國對俄羅斯的指責(zé)主要有：發(fā)展SSC-8（俄方稱9M729）陸基巡航導(dǎo)彈；將“口徑”巡航導(dǎo)彈改裝為地面發(fā)射；在加里寧格勒部署“伊斯坎德爾”戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈。而俄羅斯對美國的指責(zé)主要有：美國從“民兵II”洲際導(dǎo)彈發(fā)展而來的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)靶彈，在安裝戰(zhàn)斗部之后就是中程彈道導(dǎo)彈；美國裝備的MQ-9“死神”無人攻擊機應(yīng)視為陸基巡航導(dǎo)彈；美國部署在羅馬尼亞的“宙斯盾”反導(dǎo)系統(tǒng)能從地面發(fā)射巡航導(dǎo)彈，另外美軍在該國部署的“標(biāo)準(zhǔn)-3”攔截彈也存在類似問題。

美國宣布退約的主要借口，是俄羅斯研發(fā)和部署SSC-8型陸基巡航導(dǎo)彈。美國國務(wù)卿蓬佩奧表示，SSC-8型陸基巡航導(dǎo)彈對美國及其盟友的安全造成威脅，除非俄重新“完全、可驗證地”履行《中導(dǎo)條約》，否則美國將自2018年12月4日起60天后，暫停履行該條約義務(wù)。這也被視為美國退出《中導(dǎo)條約》的最后通牒。

而就美國暫停履行《中導(dǎo)條約》這一條約后的命運問題，美國常駐北約代表哈奇森表示：“在美國徹底退出之前，莫斯科還有6個月的時間。”

美國謀求全面戰(zhàn)略優(yōu)勢

特朗普宣稱要退出《中導(dǎo)條約》，絕不僅僅是為了對抗俄羅斯的核能力發(fā)展，其背后更有制衡戰(zhàn)略對手崛起、贏得大國競爭的深層次考慮。

首先，解除對美國開發(fā)核武器的限制。特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略》報告和《核態(tài)勢評估》報告均認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束以來“美國第一次正面臨重回大國競爭的局面”，因此美國需要更為靈活的威懾手段。《核態(tài)勢評估》報告甚至建議，發(fā)展新型低當(dāng)量核武器和海基核巡航導(dǎo)彈，以降低核武器使用門檻，提高實戰(zhàn)性。特朗普政府意在突破《中導(dǎo)條約》對其開發(fā)“定制威懾”核武器系統(tǒng)的限制，謀求建立對中俄等競爭對手的全面戰(zhàn)略優(yōu)勢。

其次，間接謀求《中導(dǎo)條約》的多邊化。美國認(rèn)為中國不受《中導(dǎo)條約》這一雙邊條約的限制，對美國在西太平洋地區(qū)的存在構(gòu)成威脅。美國國家安全事務(wù)助理博爾頓早年曾稱，美國應(yīng)該退出《中導(dǎo)條約》以對付中國。前任太平洋司令部司令哈里斯2017年作證時稱，中國擁有“世界上最大的和最多樣化的導(dǎo)彈力量”，如果中國是《中導(dǎo)條約》締約方的話，中國近95%的導(dǎo)彈力量將違反該條約。

按照美方一些人士設(shè)想，如果退出《中導(dǎo)條約》，美國就可以在關(guān)島和日本部署陸基可移動常規(guī)導(dǎo)彈，從而增加美國抵御“中國威脅”的能力。此外，退出《中導(dǎo)條約》還可為美國開發(fā)和部署條約所禁止的新的導(dǎo)彈系統(tǒng)和超音速武器鋪平道路，以與“中國在這些能力上的巨額投資”進(jìn)行競爭。可以說，特朗普政府威脅退出《中導(dǎo)條約》，也是在為該條約的多邊化造勢。

俄羅斯已開發(fā)了核武裝的高超音速滑翔彈、核動力巡航導(dǎo)彈和遠(yuǎn)程核魚雷。美國正全力推進(jìn)核武器的現(xiàn)代化，把開發(fā)低當(dāng)量核武器作為研發(fā)重點。

再次，敲打歐洲盟友。特朗普當(dāng)選總統(tǒng)以來，其“美國優(yōu)先”政策和單邊主義行動不僅攪亂了世界局勢，也使得歐美關(guān)系呈現(xiàn)緊張局面。在貿(mào)易政策、北約集體安全、歐洲一體化、難民與移民政策以及全球治理等領(lǐng)域，歐美當(dāng)前都存在嚴(yán)重的分歧和爭議。

從歷史來看，簽署《中導(dǎo)條約》最大的推動者和受益方均為歐洲國家。美國退出《中導(dǎo)條約》，很可能因俄羅斯進(jìn)一步強化反制手段而使歐洲國家再次面臨中程核力量的直接威脅，成為退約后果的最直接承擔(dān)者。歐洲盟友在面對俄羅斯的核威懾時，最終能夠依靠的反制力量只有美國。不論美國是否再次在歐洲部署中程核力量以威懾俄羅斯，歐洲的安全環(huán)境都將惡化。因此，美國威脅退出《中導(dǎo)條約》，也不排除有敲打歐洲盟友，進(jìn)而對其抬高要價的考量。

把世界帶回冷戰(zhàn)？

其實，《中導(dǎo)條約》早已名存實亡，美方拋出“最后通牒”并不令人意外。退約是特朗普政府的長期戰(zhàn)略考慮，這既符合共和黨保守派和軍工利益集團的長期訴求與一貫主張，也為可能再次舉行的美俄領(lǐng)導(dǎo)人會晤增加要價籌碼。俄方對此早有預(yù)判和準(zhǔn)備，也并未“奢望”條約續(xù)存。

問題是，美國一旦退約，不僅俄羅斯會予以回應(yīng)，也將刺激法德等歐洲大國的神經(jīng)，危及全球核軍備控制和國際安全。

特朗普就任總統(tǒng)以來，美俄軍控談判沒有取得進(jìn)展。特朗普和普京2018年7月在芬蘭赫爾辛基的首腦會晤，在軍控對話方面沒有達(dá)成任何協(xié)議。相反，美俄都加大了在替代和更新現(xiàn)有的核武器方面的投入。俄羅斯已開發(fā)了核武裝的高超音速滑翔彈、核動力巡航導(dǎo)彈和遠(yuǎn)程核魚雷。美國正全力推進(jìn)核武器的現(xiàn)代化，把開發(fā)低當(dāng)量核武器作為研發(fā)重點。美國2018財年國防授權(quán)法案中，寫入了研發(fā)射程在500～5500千米之間的常規(guī)公路機動陸基巡航導(dǎo)彈系統(tǒng)的條款。

在美國把俄羅斯定位為“地緣政治敵人”和“戰(zhàn)略競爭對手”的情況下，美國退出《中導(dǎo)條約》將進(jìn)一步惡化美俄關(guān)系。俄羅斯外交部和國家杜馬已表示，如美國繼續(xù)一意孤行退出《中導(dǎo)條約》，俄羅斯將用軍事技術(shù)和其他必要手段予以回應(yīng)。美俄擁有全球90%的核武器，如果加劇這方面的軍備競賽，將打破全球軍事平衡和戰(zhàn)略穩(wěn)定。

美國一旦退約，可能在歐洲重新生產(chǎn)和部署中短程導(dǎo)彈。俄羅斯假若真如美國所言，已暗中研發(fā)和部署了新型陸基巡航導(dǎo)彈和中程彈道導(dǎo)彈，則可能迅速在歐洲部署上述武器，以抵消美國在東南歐的反導(dǎo)系統(tǒng)對俄羅斯戰(zhàn)略威懾能力的損害。歐洲會因為俄羅斯的反擊措施而安全壓力倍增，可能更加依賴美國和北約提供的“保護傘”，或者轉(zhuǎn)而加強自身軍備建設(shè)，從而陷入新的中程導(dǎo)彈軍備競賽。

在部分歐洲政要的眼中，《中導(dǎo)條約》既被看作是美國在對蘇戰(zhàn)略競爭中的重要勝利，也因美國在條約中為歐洲盟友承擔(dān)義務(wù)和作出犧牲，而被視為跨大西洋關(guān)系的蜜月信物。美國將退出《中導(dǎo)條約》一事，不啻是繼“撕毀”伊朗核協(xié)議后，再次重創(chuàng)美歐間的信任基礎(chǔ)。

對于特朗普的退約聲明，法國、德國、意大利、奧地利、西班牙等國都迅速表達(dá)了擔(dān)憂和反對。但是，英國在第一時間“堅決支持”特朗普的退約決定，認(rèn)為既然俄羅斯毀約在先，美國也沒必要單方面履約。波蘭也迅速表達(dá)了“理解”，波蘭總統(tǒng)杜達(dá)還稱，一旦條約終止，波蘭歡迎美國在其國土上部署中程導(dǎo)彈。歐洲國家間的這種分歧，隨著“后中導(dǎo)時代”的到來還會繼續(xù)擴大。

《中導(dǎo)條約》所限制的導(dǎo)彈射程，與我國對臺海、南海等重要周邊領(lǐng)土的戰(zhàn)略輻射圈高度重合。一旦限制中程陸基導(dǎo)彈，將極大地削弱我國領(lǐng)土保護和戰(zhàn)略對抗的能力。

對于中國而言，目前仍需要提防《中導(dǎo)條約》多邊化的可能性。2018年11月，德國外長黑格·馬斯表示，《中導(dǎo)條約》有必要拓展到東亞和中東，甚至指出必須將中國納入導(dǎo)彈裁軍進(jìn)程。當(dāng)月俄外長拉夫羅夫表示，圍繞核武器及導(dǎo)彈等運載手段，力爭與美國締結(jié)“關(guān)于戰(zhàn)略穩(wěn)定的新條約”。

美國認(rèn)為，《中導(dǎo)條約》所限制的陸基中程導(dǎo)彈是中國戰(zhàn)略武器中的殺手锏，是中國在領(lǐng)土周邊實施反介入/區(qū)域拒止的重要力量。《中導(dǎo)條約》所限制的導(dǎo)彈射程，與我國對臺海、南海等重要周邊領(lǐng)土的戰(zhàn)略輻射圈高度重合。一旦限制中程陸基導(dǎo)彈，將極大地削弱我國領(lǐng)土保護和戰(zhàn)略對抗的能力，美國還可能借機限制我國發(fā)展中遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈和高超音速武器。

中國奉行防御性國防政策，一方面應(yīng)堅決反對美單方面退約和《中導(dǎo)條約》多邊化，另一方面，應(yīng)堅定不移地構(gòu)建和完善戰(zhàn)略威懾體系，加快研制高超音速武器、下一代戰(zhàn)略轟炸機或遠(yuǎn)程空射巡航導(dǎo)彈等，提升整體威懾實力。

結(jié) 語

冷戰(zhàn)時代，深陷于安全困境的美蘇出于各自現(xiàn)實考慮，削減戰(zhàn)略武器而實現(xiàn)“休兵”，令美俄博弈主戰(zhàn)場的歐洲得以維持安全穩(wěn)定。一旦“后中導(dǎo)時代”來臨，牽動的不僅是美俄兩國。隨著軍備競賽升級，戰(zhàn)略平衡被打破，全球?qū)⒚鎸Ω蟮南到y(tǒng)性安全風(fēng)險。

美國正式退出《中導(dǎo)條約》需要一個半年的公示期，因此美國國內(nèi)兩黨、美國與其歐洲盟國、美俄之間，圍繞該條約的博弈還將繼續(xù)。不管是美國單方面打破條約，抑或是美俄聯(lián)手?jǐn)U大條約簽約國，《中導(dǎo)條約》的未來走向都將與我國國家安全利益高度相關(guān)，值得密切關(guān)注。