倒逼與反倒逼：精準扶貧中的國家與社會關系

金江峰

摘要：以貴州T縣與河南C縣的精準扶貧政策實踐為例，研究發現精準扶貧基層實踐中，因責任推卸、僵化服從和模糊治理等科層制體制惰性，導致了政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等問題，自下而上倒逼著地方政府進行扶貧體制機制的改革。地方政府出于政治壓力與社會壓力，通過運動式治理的方式，整合體制力量與社會力量，再造了精準扶貧的組織結構和識別流程等，有效地在反倒逼中實現了扶貧體制機制創新和扶貧政策的糾偏。精準扶貧由“非精準化”向“精準化”的變遷過程，根本上反映了轉型期國家治理中存在自上而下體制認證的不足和自下而上社會認證的缺陷，需要整合體制與社會力量，建立體制——社會交叉認證模式，以提升國家認證能力，實現精準扶貧的精準化。國家認證能力是國家基礎能力的基礎，體制與社會力量在國家認證能力建設中的良性互動，有助于從國家與社會合作互利的視角探索現代國家能力建設的實踐路徑。

關鍵詞：精準扶貧;倒逼與反倒逼;國家與社會;體制—社會交叉認證;國家能力

中圖分類號：F304.8;C912.82文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）01-0007-08

一、研究綜述與本文框架

國內學界對扶貧問題的論述，基本上可歸納為以下4個方面：一是定義和解釋貧困。研究者從西方貧困理論切入，結合國內反貧困實踐，提出理解貧困問題的本土化視角。如郭熙保結合阿瑪蒂亞·森的研究，從經濟學角度批判了學界對貧困的定義，提出貧困的內涵應包括收入貧困、能力貧困和權利貧困3個互不替代的方面[1];屈錫華等通過反思國外學者對貧困的定義，提出貧困“是因種種發展障礙和制約因素造成的生存危機和生活困境”[2];周怡則認為，無論是以馬克思、倫斯基和甘斯等人為代表的結構貧困論，還是以劉易斯、班費爾德和布迪厄等人為代表的文化貧困論，在解釋貧困問題時都如同“一塊硬幣的兩面”，各有不足，又渾然一體。真正理解貧困，需要文化與結構解釋的結合[3]。二是測量與評估貧困。研究者主要側重討論貧困線、貧困發生率、貧困人口數量和反貧困的福利指數等，并結合具體國情做出理論與實踐論證。如有學者指出，我國傳統脫貧線主導的貧困測定方法缺乏科學性，應當建立特困線、溫飽線和發展線相結合的貧困線標準，以全面準確地反映農村貧困問題[4];在此基礎上，有研究者分別從農村貧困測定的理論模型[5]、現實維度[67]和貧困人口的地區分布情況[8]等方面論述了測量與評估貧困的路徑。三是反貧困政策、措施與存在的問題研究。如有研究者從政策變遷角度，將國家改革開放以來的扶貧政策分為3個階段[9]或4個階段[10]，并總結了不同階段治理貧困的主導模式。徐月賓等人則從扶貧模式轉變的視角，提出國家反貧困應當建立普遍性的醫療保障制度、普惠型社會福利、選擇性社會救助和新型開發式扶貧政策“四位一體”的扶貧政策體系[11]，這可以被認作是精準扶貧政策實施的先聲。而后有研究者從精準扶貧制度創新[12]、機制創新[13]、精準識別困難[14]、精準施策困難[15]、精準考核困難[16]、精英俘獲[17]和政策規避[18]等方面討論了國家精準扶貧政策實踐存在的問題，并提出相關決策建議。此外，也有研究者專門論述了少數民族地區精準扶貧面臨的問題與出路。四是探析精準扶貧政策實踐的政治與社會影響。一方面是通過精準扶貧政策實踐，討論國家治理體制機制、中央—地方關系和鄉村治理等[1921];另一方面是反思精準扶貧政策的社會后果，如朱曉陽認為，國家反貧困戰略一定程度上造成了貧困群體的標簽化和邊緣化等問題[22]。

總體而言，既有研究從理論與現實維度系統呈現了精準扶貧研究的重點、難點與突破，為后續研究奠定了基礎。不足的是，就扶貧講扶貧的研究比較多，通過扶貧政策實踐討論國家政治生態、政治體制與治理能力的研究比較少。有的研究者雖然意識到精準扶貧與國家治理之間的復雜關系，但受研究方法與研究路徑的約束，研究視角多局限在微觀的基層治理與鄉村政治，未能將研究成果提升至國家治理轉型與國家治理能力建設等宏觀層面。基于此，本研究從國家認證能力建設視角切入，通過還原地方政府與鄉村社會在精準扶貧政策實踐中的互動邏輯，思考轉型期國家治理能力建設現實路徑。

二、社會“倒逼”政府：體制惰性與政策執行異化

官僚科層制自產生之初，就因其嚴格的等級結構、絕對技術理性和組織僵化等廣受詬病。著名社會學家默頓認為，科層組織僵化的弊端，必將導致“科層制儀式主義”[23]。法國小說家巴爾扎克更是將科層制比喻成“由侏儒行使巨人的權力”。雖然科層制并非如批判的那樣“罪惡昭彰”，但在治理實踐中確實存在深陷技術化、標準化和簡單化泥淖的缺陷[24]。科層制的體制缺陷，可以被視為是因龐大組織管理與復雜社會事務交織在一起而產生的體制惰性。其基本表現是：部門分工與權責不明引起的責任推卸，強調權威與技術理性帶來的僵化服從，以及委托/代理關系與信息斷裂導致的模糊治理等。在精準扶貧政策實踐中，科層制的體制惰性，直接導致了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等非精準化實踐。如，責任推卸帶來扶貧壓力的“底層聚集”，刺激村干部的政策“變通”行為;僵化服從引起貧困戶信息收集與管理困難，造成精準扶貧的政策“懸浮”;模糊治理導致貧困戶信息收集與確認難題，激發釘子戶、上訪戶的謀利沖動，等等。科層制常規治理的體制惰性，是造成精準扶貧政策在基層執行異化的重要原因。同時，自上而下政策執行的異化，也自下而上地“倒逼”著國家（地方政府）進行扶貧體制機制的變革。

（一）責任推卸與村干部的政策“變通”

當前，精準扶貧作為地方政府的中心工作，要求地方政府動員所有“條線”資源，集中力量在短期內打贏脫貧攻堅戰。地方政府各層級、各部門為應對扶貧壓力，一般會向貧困村與非貧困村派駐“第一書記”、扶貧工作隊和包村干部等。各方扶貧力量進駐村莊后，雖然在名義上有著分工負責的關系，如，第一書記是總責任人，工作隊隊長對第一書記負責并監管工作隊成員。但在實際工作中，因扶貧干部都來自不同部門和單位，彼此間沒有行政隸屬關系，也沒有具體的監督責任，導致彼此之間各自為政、相互推責問題的產生。最終，精準扶貧工作落在行政級別最低、對村莊情況最熟悉的村干部肩上。而村干部作為國家非正式權力主體，在扶貧工作中往往不愿意也不能夠擔負起主要責任。當扶貧責任被扶貧干部當作“皮球”踢到自己手中的時候，村干部會以政策“變通”的形式對上應付。精準扶貧政策前期實踐中，村干部最常用的“變通”手段是“數字扶貧”。即，按照政策要求和檔卡規范，主觀認定貧困戶和填寫扶貧信息，而不進村入戶做詳細調查。

村干部以應付的心態識別出來的貧困戶一般是村莊的低保戶、五保戶和關系戶等。如，筆者在貴州省T縣B村文章經驗材料來源于筆者2017年6月底至8月中下旬，在貴州省T縣與河南省C縣的調研，基于學術倫理，行文對所涉及的地名和人名都作了技術處理。調研時就發現，村里34戶貧困戶中，25戶是低保戶，3戶是五保戶，占貧困戶總數的82%。在河南省C縣，J街道扶貧辦的張書記告訴我們：

“2014年精準識別的時候，村干部把所有低保戶都識別了進來。2016年縣里第一次精準識別‘回頭看P村清退了263戶低保戶，占該村低保戶總數的75%左右;S村清退了314名低保人口，占村莊低保人口總數的61%。2017年5月，第二次精準識別‘回頭看，S村又清退了150名低保人口，占村莊低保人口總數的75.1%左右2017年8月6日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張主任訪談記錄”。。”

除此之外，在精準扶貧前期工作中，村干部為應付建檔立卡要求，在精準識別時會鼓勵村民自愿報名成為貧困戶。而很多村民在沒有看到具體利益之前，會因擔心名聲受損而不愿意村干部將自己識別為貧困戶。所以，村干部為滿足上級政府數據要求，往往會將自己的親戚朋友認定為貧困戶。P村任書記（村黨支部書記）給自己將親戚定為貧困戶的行為找了一個合理的借口——就算他們知道了，都是親戚關系，也不好跟你鬧翻臉2017年8月8日，河南省J街道P村，與任書記訪談記錄。。而任書記的“變通”行為，在精準扶貧開始實行“增收到戶”之后，也為自己帶來了眾多麻煩。

（二）僵化服從與精準扶貧的政策“懸浮”

科層制自上而下的權力分配結構，有利于塑造一種層層負責、逐級監督的權威秩序。上級政府通過向下分配權力，激勵下級政府主動承擔行政任務并接受其監督考核。對于能夠高效完成任務的干部，上級黨委和政府會以職務晉升作為獎勵。行政發包權與人事權的向上集中，使得行政任務在向下發包的過程中容易出現層層加碼、逐級加壓等問題。有學者將這一政府過程形象地概括為“壓力型體制”[25]。但政府行政壓力并非總是向下無限傳遞的，當行政任務發包至鄉鎮一級政府時，由于鄉鎮政權面對的是一個非科層化、非程式化的鄉村社會[26]，行政壓力很難通過科層體制向下傳遞。因此，鄉鎮政權始終處于權小、責大、利少的非均衡狀態。行政權力的不足與行政任務的聚集，致使基層干部缺乏主動承接任務的能力與動力，因此，政策執行在基層往往陷入被動服從的僵化狀態，且政策執行標準越精細，政策考核越嚴厲，基層干部在執行政策時就愈發僵化服從。這一切會導致行政任務在執行壓力下走向兩個極端：一是強大的行政壓力，有助于政策快速地向下傳遞，并得到高效執行;二是因政策任務超出了基層干部的權力與能力范圍，迫使他們形式化地執行政策，導致政策“懸浮”于鄉村社會之上。

國家精準扶貧政策為實現精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等目的，制定了精細化的識別指標和嚴格的監督、管理與考核標準。扶貧干部如果不能按照規范和標準執行政策，會因“第三方評估”難以通過，不得不重新進行檔卡、表格的填報工作，并被上級政府問責。而扶貧干部為避免重復工作與問責，傾向于嚴格遵照“兩不愁、三保障”和“建檔立卡操作指南”等規定標準進行精準識別與貧困戶信息的管理。但扶貧干部這種“本本主義”的僵化服從，在鄉村社會往往容易遭遇政策落地難的問題。如，在核算村民家庭收入時，扶貧干部能夠了解其家庭勞動力人數和耕地面積，但很難準確地掌握農戶的家庭人均純收入。其中的原因可能是村民故意隱瞞，也可能是因農村生產、生活的特殊性，村民本來就不清楚家庭收入，就算扶貧干部以“統計加估計”的方式，核算出了農戶家庭收入的大概，他們也很難準確把握農戶貧困的結構性因素。如，有的農戶是因消費而致貧，有的卻是因懶惰而致貧。所以，嚴格按照政策標準和檔卡項目來認定村莊內部的貧困戶，會帶來精準識別不精準問題，即，識別出來的貧困戶不是村莊內部真正的貧困戶，其根源在于識別指標和標準過于強調精細化、技術化與數量化，造成政策在實踐中“懸浮”于鄉村社會之上。

（三）模糊治理與村莊“邊緣人”的謀利

新中國成立之后，國家通過政黨下鄉與廣泛的政治動員，實現了對鄉村社會的政治整合，被整合進入國家權力體系的鄉村社會，長期以來成為支撐國家現代化建設的基礎，但就算在“汲取型政權”階段[27]，國家也并不直接與單個農民打交道，而是依靠村干部從農民手中提取資源。村干部作為鄉村社會的“自己人”，運用各種“地方性知識”和信息，提高了資源汲取的效率，同時也帶來了國家與村莊之間的信息斷裂。也就是說，國家長期以來未能真正掌握村莊和農戶的詳細信息。這一模糊治理體制，在國家精準扶貧政策實施中，帶來自上而下精準識別和精準幫扶的困難，為村莊“邊緣人”謀取扶貧資金提供了契機。所謂村莊邊緣人，是指不被鄉村主流文化價值規范所認同、不為主流社會所接納、游離于鄉村主流社會且有著自身獨特亞文化的群體。具體包括混混、地痞流氓、釘子戶、上訪戶等[28]。精準扶貧中，村莊邊緣人謀利主要表現為釘子戶和上訪戶放棄“臉面”的行為。以河南省J街道P村為例：

周某玲夫妻40多歲，身體健康，育有一兒一女，都在讀書。因是外來戶，周某玲認為在村莊日常生活中，總是受到欺負，村里面什么福利自家都得不到。2016年，周某玲在沒有爭取到貧困戶名額的情況下，多次去J街道上訪。受“第三方評估”壓力影響，街道不得不授意村干部將周某玲識別為貧困戶，并為其提供了大棚蔬菜種植項目。后周某玲又通過上訪的形式，迫使村莊為她修建了一條通往大棚的水泥路。并且由街道出面，幫助周某玲聯系了幾個單位食堂，定點提供蔬菜2017年8月7日，河南省J街道P村，與任某（第一書記）的訪談記錄。。

李某霞現年56歲，自幼患有小兒麻痹癥，行動不是很方便，2014年被識別為貧困戶。李某霞夫妻生育有2個兒子，大兒子已經結婚，并有1個3歲的女兒，小兒子25歲左右，也已經到了結婚年齡。李某霞和丈夫跟隨兒子和兒媳在廣東打工，一家人1年收入至少有10萬元以上，不能算作貧困戶。2016年村干部將李某霞的貧困戶資格取消后，李某霞從廣東回到村里，要求村干部重新將自己識別為貧困戶。遭到拒絕之后，她多次去街道和縣政府上訪，并獲得“危房改造”項目。訪談時，李某霞對自己的上訪結果很滿意。她認為有了“危房改造”項目，小兒子結婚就有了新房，這樣找對象就容易多了2017年8月12日，河南省J街道P村，與村民李某霞的訪談記錄。。

科層制常規治理下責任推卸、僵化服從和模糊治理等體制惰性，帶來精準扶貧政策基層實踐中的政策“變通”、精英“俘獲”和村莊“邊緣人”謀利等問題。2016年開始，國家精準扶貧政策開始實施“增收到戶”，當年河南省C縣每戶貧困戶能夠獲得1萬元左右的扶貧資金。由此，精準識別和精準幫扶的非精準化，激發更多村民爭奪扶貧資源的沖動，基層干群矛盾凸顯，嚴重阻礙了精準扶貧政策的進一步推進。

三、政府“反倒逼”：運動式扶貧與政策糾偏

精準扶貧政策實踐中，基層干群矛盾的激化，導致的另一個結果是，“第三方評估”難以通過。2016年底，河南省就因為“第三方評估”沒有通過，在中央扶貧工作會議上被點名批評。群眾對精準扶貧政策非精準化實施的不滿，通過“第三方評估”自下而上得到反饋，對地方政府造成了強大的政治壓力，倒逼著其提高政策執行效力，特別是提高精準識別的準確度，以掃清識別不精準帶來的諸多問題。地方政府為紓解壓力，采取運動式治理方式，進行體制動員和社會動員，整合體制與社會力量，推動組織結構優化、組織動力提升和群眾參與度的提高等，以降低漏評率、誤評率、錯退率和增加群眾滿意度、第三方滿意度（三率兩度）等。精準扶貧體制機制的改革，作為地方政府應對鄉村社會“倒逼”的一種“反倒逼”策略，較好地糾正了精準扶貧政策基層實踐中的不精準問題。

2016年底，河南省脫貧攻堅指揮部先后發布了15個文件、5個辦法和5條規范性措施，全省運動式扶貧的帷幕由此拉開。作為省直管縣，C縣自2017年5月開始進行大規模的體制與社會動員，實現了組織結構再造和識別流程重塑，大大提升了精準識別的精準度。

（一）體制動員與組織結構再造

C縣進行體制動員的主要做法是對精準扶貧組織結構的“矩陣化”再造，以及實行網格化管理體制。科層制常規治理體制下，精準扶貧依托的是科層制“金字塔”結構與科層化管理力量。在這一組織和管理結構下，各方扶貧力量雖然在名義上進入了村莊，但其行政與人事關系依舊在原單位，接受原單位的監督與考核。所以，來自各級政府和部門的扶貧干部，往往只對本單位負責，接受本單位領導，他們相互之間互不監督、各不擔責的責任推諉問題也就在所難免。而通過體制動員，地方政府在每一個村莊都建立了扶貧責任組，責任組組長和副組長由鄉鎮（街道）主要領導擔任，組員包括有“第一書記”、扶貧工作隊隊長和村黨支部書記。扶貧責任組獨立于各縣級政府部門、單位和鄉鎮政府，直接對縣脫貧攻堅領導小組負責。由此，縣域內形成了超脫于科層體制的領導小組和扶貧責任組的矩陣結構。每個扶貧責任組相當于一個管理網格，責任組成員只對自己的“責任田”負責，杜絕了扶貧干部責任推卸問題。同時，責任組內部實行扁平化管理。無論是來自縣級政府部門和單位的第一書記、扶貧工作隊隊長、還是普通隊員，他們的組織和人事關系都調往鄉鎮（街道），接受鄉鎮（街道）黨（工）委的監督與考核。責任組內部，組織、人事關系的統一化，既弱化了組員之間的身份沖突，同時理順了責任組的領導和管理體制，實現了組織管理的扁平化。因管理、監督和考核等權力集中在責任組組長和副組長手中，組員（扶貧干部）“搭便車”的行為受到了直接約束，扶貧責任組儼然成為一個責任與利益共同體，為精準扶貧提供了有效的組織依托。

（二）社會動員與識別流程重塑

自上而下組織結構的再造，是運動式扶貧的一個方面，其目的是整合分散、分立的扶貧力量，但若想實現精準識別和精準幫扶，不僅要依靠組織力量，還需要依靠社會力量。具體是通過自下而上的社會動員，將社會力量整合進入精準識別體制，利用村民之間信息透明、監督有力和規則一致等優勢，準確地析出村莊內部的絕對貧困戶，也正是因為社會力量的嵌入，精準識別的流程得到了重塑。如C縣的做法是，充分發揮“四議兩公開”這一基層民主實踐的作用，動員鄉村社會力量參與貧困戶識別。一是召開評議大會。2017年5月，C縣對前期精準扶貧工作推倒重來。自精準識別開始，全縣先后發起數次由4 000多名教師和企事業單位職工參與的入戶算賬“大走訪”運動。在摸清農戶家庭底數的基礎上，各村扶貧責任組針對走訪結果，組織“大走訪”成員和村干部召開評議大會，初步擬定貧困戶名單。二是召開黨員大會。根據評議大會擬定的貧困戶名單，扶貧責任組召集村莊所有黨員，召開黨員大會，甄別名單中漏評和誤評的農戶，進行貧困戶名單的初步篩選。三是召開群眾代表大會。扶貧責任組針對黨員大會確定的貧困戶名單，召集所有村民代表召開代表大會，由他們共同篩選出“異見戶”，然后增補新的農戶。四是召開村民小組群眾大會。扶貧責任組將村民代表大會擬定的貧困戶名單按照村民小組分類，然后在各小組召開群眾大會。通過群眾舉手表決、匿名投票和逐個約談等方式，確定各小組貧困戶的名單，并在小組內部公示。小組公示無異議之后，所有貧困戶名單在村委公示，如村民無異議，再逐級上報，建檔立卡。

經過評議大會黨員大會群眾代表大會小組群眾大會和小組、村委公示、公開等系列流程之后，基本上能夠準確識別出符合政策標準和村莊道義的絕對貧困戶。以C縣J街道為例：

2014年，街道共識別貧困戶1 077戶（3 373人）;2016年，脫貧的貧困戶有336戶（1 227人），還剩貧困戶741戶（2 511人），其中，未脫貧清退的貧困戶有175戶（394人）。2017年5月的“大走訪”之后，J街道清退了427戶貧困戶（1 490人），單P村就清退了100多戶（350多人）;其中，有一個村民小組8戶貧困戶清退了7戶2017年8月15日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張副書記的訪談記錄。。如此之大的清退力度，如果沒有群眾參與，精準識別難以實現。P村有兩位老人，生育了4個兒子和1個女兒，3個兒子都住樓房，老人卻因住土坯房和患有慢性病而被識別為貧困戶。從老人的戶口本看，他們完全符合貧困戶標準，但在小組群眾大會上，村民一致認為他們不能被識別為貧困戶而被刷了下來。在S村，有一對40多歲的夫妻，男的在北京當廚師，女的在家種地、照顧3個兒子。評議大會、黨員大會和群眾代表大會都將該戶識別為“因學致貧”的貧困戶，在召開村民小組群眾大會的時候，有村民反映該戶男的打工月收入七八千元，不符合貧困戶標準，最終被刷了下來2017年8月6日，河南省C縣J街道，與扶貧辦張主任的訪談記錄。。

精準扶貧政策實踐中，地方政府針對鄉村社會自下而上的“倒逼”，利用運動式扶貧的體制動員和社會動員，自上而下地對鄉村社會實施了“反倒逼”策略。地方政府通過將鄉村社會力量引入精準識別體制，依靠村民之間信息對稱、輿論監督有力和道德倫理一致等優勢，準確地析出了符合政策規范和村莊道義的絕對貧困戶，對精準扶貧實施了有效地政策糾偏。

四、國家認證視角的國家治理能力建設

精準扶貧政策實踐從“非精準化”到“精準化”這一變遷過程，為我們展現了一幅國家（地方政府）與社會之間的互動畫面：首先是常規治理下的體制惰性導致精準識別和精準幫扶的不精準，刺激基層政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等，“倒逼”地方政府進行體制機制改革。面對自上而下的政治壓力和自下而上的監督壓力，地方政府通過運動式扶貧的體制動員和社會動員，再造了精準扶貧的組織結構和識別流程，有效地整合了體制和社會力量。而鄉村社會力量在精準識別中的嵌入，充分展現了村民之間信息對稱、監督有力和倫理一致的優勢，實現了精準扶貧的政策糾偏。由此證明，地方政府動員體制與社會力量對鄉村社會實施“反倒逼”是有效的。

國家（地方政府）與鄉村社會之間，圍繞著精準扶貧政策實踐所進行的“倒逼”與“反倒逼”互動，根源在于國家難以通過自上而下的行政手段，順利地從鄉村社會收集、確認、管理和利用各種人、財、物、行、事等信息。國家自上而下信息收集、確認、管理和利用的困難，使其慣常性地依靠傳統委托—代理結構，將信息收集任務發包給村干部，并以此降低信息系統建設的成本。而正如信息經濟學所表明的，委托人與代理人之間也存在著信息不對稱，這為掌握著更多信息的代理人壟斷信息、異化地執行政策提供了便利。代理人在信息管理中的不公正和自利性行為，以及代理人與信息主體之間的信息不對稱，刺激著信息主體通過隱瞞個人信息進行資源博弈的沖動，進而大大增加了信息收集、確認、管理和利用的成本，導致了資源配置的更加不合理。這就是為何在傳統科層體制下，精準扶貧政策在執行中會出現變通、懸浮和謀利等異化現象的原因。而自上而下信息不對稱和信息系統建設成本的劇增，也迫使國家進行信息收集、確認、管理和利用等體制機制的創新。

有學者將這種國家收集、確認、管理和利用信息的實踐，稱為國家認證能力，并認為這是國家基礎能力的基礎[29]。而國家認證能力之所以在現代國家能力建設中居于基礎性地位，源于國家治理轉型，要求提升國家滲透與回應社會的基礎性能力[30]。以項目制為標志，國家治理轉型意味著國家由“汲取型政權”向“給予型政權”的轉變。國家政權“不取反予”階段的到來，改變了國家治理的邏輯。如果將“汲取型政權”階段的國家治理看作是粗放式和剛性的，那么在“給予型政權”階段，國家治理將轉向精細化與柔性化。

對國家治理的粗放式和精細化、剛性和柔性的劃分，從國家認證角度看，主要在于國家收集、確認、管理和利用信息的邏輯和要求發生了改變。在“汲取型政權”時期，國家主要是自上而下從鄉村社會收集土地、人口、工商等剛性信息，以服務于國家稅收、計生和維穩等工作需要。而到“給予型政權”階段，國家不再從鄉村社會收取各種農業稅費，也不再執行強硬的計生政策等;相反，要以項目的形式，自上而下地向村莊輸入資源。為確保資源輸入的精準性和有效性，國家需要努力掌握村莊和村民生產、生活中的各類信息，這些村莊信息因變動性和隱匿性很強，可以被視作是柔性信息。對鄉村社會柔性信息的收集、確認、管理和利用，考驗著轉型期國家認證的能力。通過對精準扶貧前期政策“變通”、政策“懸浮”和“邊緣人”謀利等精準識別與精準幫扶不精準現象的考察，表明委托—代理結構下，委托人與代理人，以及代理人與信息主體之間的信息不對稱，限制了自上而下的國家認證能力發展。而國家自上而下認證能力的缺陷，進一步刺激了鄉村社會自我認證意識的覺醒，即村莊精英、釘子戶、上訪戶等利益主體的崛起。

鄉村社會不同主體根據各自利益而展開的自我認證，是社會認證的一種特殊形式。這種缺乏規范性與真實性的社會認證模式，根源于主體間信息不對稱所帶來的資源效益;它不僅不能提升國家認證能力，反而會增加國家自上而下認證的難度與成本，影響國家認證效率與水平。為降低認證成本，提高信息收集、確認、管理和利用的能力，國家需要從兩方面進行認證體制的改革：一是跳脫慣常的委托—代理結構，縮短自上而下的認證鏈條，集中體制力量，提高認證效率;二是利用鄉村社會內部信息透明、監督有力和倫理一致的優勢，整合與規范社會力量，建立高效化、規范化與富有公共性的社會認證體制，以充實認證力量，降低認證成本。具體表現為，國家（地方政府）通過運動式治理方式，深入動員體制力量與社會力量，再造認證體制與認證流程，順利析出符合政策標準與村莊道義的絕對貧困戶。這種超脫單向度國家認證與社會認證路徑的新的認證模式，可以視為國家—社會的交叉認證。

由此，本研究認為精準扶貧基層實踐為我們展現了一條新的國家認證能力建設的路徑，即國家—社會交叉認證。這一認證模式打破了傳統國家認證理論對國家認證與社會認證的簡單二分法。表明國家認證能力建設中，國家與社會之間并非總是二元對立的關系，而是有著合作互利的傾向。精準扶貧政策實踐中社會與國家之間的“倒逼”與“反倒逼”，實際上就是二者相互規訓，走向合作的過程。而經過國家權力規訓的社會認證，因具有規范性與公共性的特質，成為國家認證的有機構成，是一種自下而上反向的國家認證。行文至此，國家認證的內涵就已經從傳統狹義的主體視角（或管理視角）[31]，轉向了廣義的路徑視角（或治理視角）。為區別狹義認證理論只將自上而下正式權力主導的認證視為國家認證，而引起對國家認證與社會認證之間關系的誤解，本研究從認證路徑的視角，將自上而下的國家認證，具體化為體制認證，與之相對的是自下而上的社會認證。體制認證與社會認證的相互配合，共同構成國家認證體系。精準扶貧政策實踐表明，體制—社會交叉認證是轉型期國家認證能力提升的有效路徑。

五、結語

通過對精準扶貧政策實踐中國家認證能力建設的分析，發現整合體制力量與社會力量，形成體制—社會交叉認證路徑，能夠提高信息真實性，降低信息系統建設成本，對增強轉型期國家認證能力有著重要價值。而國家認證能力作為現代國家能力建設的基礎，對其提升路徑的研究，可以作為觀察現代國家治理能力建設的窗口。在國家認證能力視角下，國家治理能力建設已然不是按照西方理論界國家中心觀或社會中心觀所設想的那樣——國家壓制社會或社會擠壓國家，而呈現的是國家與社會的良性互動。由此，從社會影響、倒逼和支持國家，以及國家引導、規范和回應社會的互動視角，我們看到了一條“強國家—強社會”建設的現實路徑。只是這一“雙強”關系模式如何得以穩定，還需要更多經驗與理論的支撐，這也表明了個案研究的缺憾。文章還存在的不足是，精準扶貧的個案研究，只能作為透視現代國家能力建設的一個窗口，而難以支撐起國家能力建設理論與現實的龐大工程。如何從不同理論與現實視角，透視21世紀國家能力建設，仍是理論界與實務界需要長期探索的重點。

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