地權結構和村莊民主對農戶林業投入的影響

任洋 姚順波 薛彩霞 楊柳

摘要：在民主實施集體林權改革的要求下，通過中國南方集體林區658戶農戶調研數據，運用兩步法Double-Hurdle模型重點研究林地產權結構優化及村莊民主程序對農戶林業投入的影響。研究發現林地使用權與處置權優化具有顯著的投資激勵效應，而林地使用權的投資激勵效用不顯著。更重要的是，村莊民主能夠顯著正向調節投資激勵效應，主要是林地通過使用權與處置權發揮作用的。可能的解釋為村莊民主程序能夠顯著增強農戶對林地使用權與處置權的感知、認知與信心。基于研究結論，提出三個方面政策啟示：（1）雖然新一輪改革具有一定的投資激勵效應，但是法律與制度層面的林地產權制度并未完全落實，基層政府仍有進一步優化和推進改革配套政策有效落實的空間，尤其是要重視林農收益權的提升;（2）相關管理部門須進一步引導農戶正確、充分地認知其對于自身林地資源享有的權利，增強農戶對林地產權的認知與信心，以加強政策效能;（3）政府仍需推進村莊民主制度建設，加強農民在村莊公共事務決策中的話語權，運用村莊民主程序顯化基層群眾的政策需求，以輔助政府進行有效的政策供給。

關鍵詞：林權改革;產權結構;村莊民主;林業投入

中圖分類號：F326.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）01-0128-09

引言

新一輪集體林權改革的本質是在政府主導和村集體自治組織參與下，通過村莊民主程序進行的農村林地產權結構優化[1]，旨在通過“一村一策，分林到戶”的民主治理方式，依靠村內民主設計實施改革方案，在林業“三定”的基礎上進一步公平地將集體林地承包到戶，優化農村林地產權結構，提高農戶林業生產收益預期和生產投資積極性，最終改善農民收入。此次集體林權改革被認為是繼家庭聯產承包責任制改革后農村的第二次革命，是進一步解放和發展農村生產力、建立充滿生機和活力的林業發展機制的一次重大實踐[2]。

現代產權理論指出，土地產權結構優化具有投資激勵效應[3]，因為合理的土地產權結構有利于生產決策單元降低投資風險，增強其資產的排他性與收益性，并且能夠促進生產要素高效配置。而村莊民主可以增加農戶對林地產權的信心、認知及穩定預期[4]，還可以在某種程度上改變村干部個人理性壓制村民集體理性的局面[5]，使得產權結構優化政策得以更好落實，從而激勵農戶生產投資[6]，最終實現農戶生產要素配置效率與效益的帕累托改進[7-8]。部分實證研究也印證了此次改革的某些積極作用[9-10]。

然而，新一輪集體林權改革仍未充分達到預期的政策目標，改革“低效困局”廣泛存在。有研究通過統計數據分析，認為只有44%的農戶在改革后有林業再投資意愿[11]。究其原因，除非農就業機會增長等外部因素外，可能是新一輪集體林權改革要求因地制宜、民主改革，而村莊層面實踐的主要組織者——村集體自治組織還存在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督不同程度缺位的現象，致使改革政策沒有充分、公平、有效地落實，并沒有顯著提高農戶林業生產投資激勵，并最終制約了林業生產效率與收益的提升。這是亟待解決的現實問題。

然而，既存關于集體林權改革投資激勵影響因素的文獻中，基于林地產權結構視角的相對較少，村莊民主的作用也未得到足夠重視，且系統的理論分析和細致的實證研究較為缺乏。因此，村莊民主是否能夠真正影響林地產權結構優化的投資激勵效應？其影響路徑如何？仍需進一步實證研究。基于此，本研究通過對南方集體林區農戶抽樣調查，研究地權結構、村莊民主對農戶林業生產投入的影響關系，藉以探討中國集體林權改革陷入“低效困局”的原因所在及其潛在的破解路徑。

一、文獻綜述

（一）集體林權改革對農戶林業投入的影響

隨著新一輪集體林權改革在全國范圍內實施，學者對集體林權改革影響農戶生產投資激勵的問題進行了十分豐富的研究，但研究結論差異顯著。集體林權改革是否具有顯著的投資激勵效應仍是學者們討論的焦點。

1. 集體林權改革對農戶林業投入的積極影響。根據現代產權理論，安全的土地產權不僅能夠有效激勵當事人生產經營的積極性，而且有助于產權交易的實現，提高農地價值，強化農地的“財產稟賦效應”[12]。基于該理論的大部分研究認為，集體林權改革促成的產權的相對完整與穩定能夠有效促進農戶林業生產投入[13]。

另外，除測度客觀的林地產權變量外，部分學者從農戶的主觀判斷角度測度產權變量，并探討了農戶對產權結構優化認知程度對農戶林業生產投入的影響。研究證實真正影響農戶生產行為的林地產權是農戶所認知到的林地產權。同時也指出，農戶對林地產權的認知是其行為和決策的基礎，而這種產權認知往往與法律或政策層面的產權具有一定的偏差[14]。

2. 集體林權改革對農戶林業投入的消極影響。部分研究認為集體林權改革對農戶林業生產投資的激勵效應具有一定的局限性，是農戶增加林業生產投入的必要而非充分條件。集體林權改革誘致的林地細碎化對農戶林業生產投入水平構成負向影響趨勢[15]。雖然集體林權改革在一定程度上促進了農戶的投入行為，促進了生產要素高效配置，但是林地細碎化導致了額外的林業生產管護成本，弱化了其投資激勵[16]。由于采伐限額制度的依舊存在，集體林權改革帶來的農戶林地面積增加并沒有產生預期的投資激勵效果，并且不徹底的林木采伐限額管理制度改革加重和擴大了權利尋租的負面影響，現行的林權抵押制度也未能解決農戶的營林資金缺口問題[17]。

（二）村莊民主對集體林權改革的影響

目前，將村莊民主納入林業經濟管理研究視野的文獻相對較少，針對集體林權改革的研究中考慮村莊民主影響的研究則更加稀少。賀東航通過農戶調研數據分析了村莊民主程序在集體林權改革中的實施狀況，及其對農戶集體林權改革政策認知的影響，研究顯示嚴格按照政府要求、通過民主程序進行集體林權改革的村莊相對較少，而且在民主改革的村莊中仍有部分村民對集體林權改革缺乏最基本的認知[18]。另外，張紅等運用入戶調查數據，通過多重差分法（DID及DDD方法）實證研究了集體林權改革和改革中的村莊民主決策程序對農戶用材林勞動力投入的影響，研究結果顯示：集體林權改革只能夠提高通過民主程序進行改革的村莊中村民的勞動力投入;在通過強制方式及純行政手段實施改革的村莊中，林農沒有顯著的擴大林業生產勞動力投入[4]。

上述研究創新地將村莊民主變量引入到集體林權改革投資激勵的研究中，構建了村莊民主決策對集體林權改革投資激勵影響的理論框架，并實證了村莊民主決策對集體林權改革的積極影響，這給予本研究一個新的研究視角與良好的研究基礎。

二、理論分析與研究假說

為了保證集體林權改革的公平與效率，國家明文規定各村委會需要通過民主程序對是否改革以及如何改革進行表決和審議。本文所關注的村莊民主變量僅限于民主實施集體林權改革過程中涉及的民主程序，村莊民主和產權結構優化過程同時發生，且理論上這兩類變量均能夠對農戶林業投入產生積極影響。下文分別就地權結構、村莊民主對農戶林業投入的影響邏輯進行梳理，并提出具體研究假設。

中國的林地產權由使用權、處置權與收益權有機構成，各個產權又延伸出由具體產權政策界定出的權利束。基于農戶營林視角，林地使用權主要包括林種選擇權和林木所有權，處置權包括林木抵押權、林木采伐權、林地流轉權與林木繼承權，而收益權受林木銷售權、林業稅費和林業補貼的影響[19]。農戶作為理性經濟人，為實現自身利益最大化，會在自己所能感知到的林地產權所界定的權利集合和行為邊界內做出最優生產投入決策[20]。土地使用權強調的是決策主體自主經營的行為空間。林地使用權包括擁有一定的林地面積、合法的經營期限、自主選擇林地用途等，這些權利束是農戶林業生產投入行為的基礎和資源條件。可見，完備的林地使用權對農戶的林業生產投資具有正向激勵。基于上述理論分析，本研究提出如下研究假設：

假設1：林地（林產品）使用權受限越小，農戶林業生產投資激勵越大，即林地（林產品）使用權優化具有顯著的農戶林業生產投資激勵效應。

根據現代產權理論，完整的林地處置權不僅能夠有效激勵當事人生產經營的積極性，而且有助于產權交易的實現，降低交易成本。在農戶不能自由處置林地的情況下，國家憑借行政方式流動林地生產要素的成本是巨大的。相反，農戶在充分自主的制度環境下，林業生產中的生產要素配置效率將會得到提升[21]。因此，林地（林木）的抵押權、采伐權、流轉權、繼承權的完善能夠保證農戶林業生產收益，提高農戶林業生產投資激勵。基于此，本研究提出如下研究假說：

假設2：林地（林產品）處置權受限越小，農戶林業生產投資激勵越大，即林地（林產品）處置權優化具有顯著的農戶林業生產投資激勵效應。

農戶的林地收益權可以保證農戶排斥其他主體干預而獨享林地產出收益。就制度層面來看，林產品收益權受限包括林產品銷售權約束與制度成本增加。銷售權的限制將導致林產品銷售對象與銷售半徑的局限，進而阻礙農戶在競爭市場環境中搜尋最優銷售價格，導致農戶利益受損。林地（林產品）收益權實現的制度成本則主要由林業稅費與補貼決定。因此，在影響農戶林業收益的其他因素不變的情況下，林產品銷售權受限和林業稅費負擔對農戶林業生產投資激勵具有負向影響，而由于理性經濟人有對高收益生產部門擴大投入的沖動，林業補貼帶來的收益率溢價對農戶林業生產投資激勵具有正向影響。基于此，本研究提出如下研究假設：

假設3：林地（林產品）收益權限制越小，農戶進行林業生產投資的激勵越大，即林地（林產品）收益權優化具有顯著的農戶林業生產投資激勵效應。

在中國不完善的民主環境下，理論上村莊民主可以從以下兩個方面影響產權結構優化的投資激勵：（1）通過民主程序進行集體林權改革，能夠提高農戶對林地產權穩定性的信心。這是因為集體林權改革過程中的民主程序能讓村民意識到自己對村莊事物具有表決權、以民主方式進行的集體林權改革中獲得的權益沒有那么容易被剝奪、林地投資的未來收益能夠獲得保障。（2）村民通過村民大會或村民代表大會等民主程序參與，能夠對政策意圖及產權結構調整內容有更為深入的認知，而對產權結構優化的認知能使農戶認知到自己能夠獲得更高的生產收益，使得生產邊際收益曲線的向外擴張，從而提升投資激勵。同時，村莊民主是農民在社區事務中利益表達的重要手段，可以改變村集體自治組織的治理模式，提高其對民眾政策需求的敏感度，增加對村干部的問責，促使村集體自治組織出臺有利于村民的改革方案，并且監督政策有效落實，從而使林農林業資產具有更強的排他性與收益性，進而激勵農戶進行林業生產投資。顯然，通過上述兩個途徑村莊民主可能調節林地產權結構優化影響林業生產投資的過程，即其充當調節變量，具有顯著的調節效應。因此，本研究提出如下研究假說：

假設4：村莊民主對林地產權結構優化影響農戶林業生產投資的過程具有顯著的調節效應。

（二）數據來源

本研究數據源于2018年1-2月課題組在中國南方集體林區的農戶實地調研數據，采取的抽樣調查方法為：第一階段挑選具有代表性的南方集體林區福建、江西、湖南作為樣本省份;第二階段在上述每個樣本省份內選取2個重點市縣（福建省：上杭縣、周寧縣;江西省：安遠縣、資溪縣;湖南省：會同縣、衡山縣）;第三階段在各林業生產重點市縣內選取8個樣本鄉（鎮）;第四階段在各樣本鄉（鎮）內根據參與改革的集體林面積占村總林地面積比例，將村莊分為高、中、低參與度3個層次，以分層隨機抽樣方式在每層隨機抽取1個樣本村，進行村級問卷調查;第五階段在每個樣本村隨機選取5個林業生產農戶進行農戶問卷調查。此次調研共發放村級問卷144份，農戶問卷720份，剔除不能滿足本研究指標要求的樣本，最終使用了658戶農戶信息，其中549戶在集體林權改革后進行了用材林林業生產投入。需要特別注意的是，由于集體林權改革在南方集體林區所涉及的林地以用材林為主，因此本研究僅關注樣本農戶的用材林生產投入。

（三）變量選擇與測度

1.因變量的選擇與測度。由于農戶林業生產投入響應與投入強度是兩個相對獨立的生產決策過程，因此本文擬分別考察林地產權與村莊民主在生產決策的上述兩個階段中分別發揮的作用及差異。又由于林業生產的長周期性，且林地投入多集中于林木栽種與早期撫育環節，農戶難以精確描述林業生產投入的時間序列數據，因此本文使用勞動力與資本的觀察期（新一輪集體林權改革實施后）累計值衡量農戶林業生產投入。該累計值在衡量農戶投入響應時，為二元虛擬變量;該累計值在衡量農戶投入強度時，為連續型變量。

2. 核心自變量的選擇與測度。

（1）地權結構的測度。首先，對林地產權結構進行界定。產權由所有權、使用權、處置權及收益權四類產權分項構成，每種產權又可以分割為若干相關聯的權利束[22]。由于在中國林地所有權歸集體所有，因此在集體林權改革中，能夠影響農戶生產行為的產權分項只包括使用權、處置權與收益權[23-24]。

新一輪集體林權改革通過中央政策、國家法律以及部門規章等正式制度構建了農戶林地產權結構，并通過配套政策規定每一種產權分項的邊界。本研究認為，集體林權改革后，農戶擁有受限制的林地使用權、處置權和收益權，各產權變量的具體表現形式為其對應的若干政策指標。具體測量指標與政策等級劃分情況見表1[19]。

然后，在上述指標體系基礎上，運用熵權法確定各層級產權變量政策指標的權重[19]。本文以熵權法為基礎確定各層級產權變量政策指標的權重，以避免采用主觀賦權方法的不確定性與模糊性。基于政策指標熵權及其對應的樣本賦值，分別計算農戶的使用權、處置權與收益權指數。

四、實證結果分析

根據表4中的估計結果，本文分別從地權結構、村莊民主和控制變量3個方面分別分析農戶林業投入決策行為的影響因素及其可能的影響機理。

（一）地權結構

使用權、處置權能夠相對穩定地顯著促進農戶林業勞動力和資本投入概率，并且可以有效地正向影響農戶投入水平，假設1、2得以驗證。而收益權的投資激勵效應并不穩定，尤其是對勞動力投入的激勵效應并不穩定，假設3并不顯著成立。可能的原因包括3個方面：（1）地方林業管理機構對林農林業生產收益權的約束中，對銷售對象、銷售范圍的規定更多的是在引導林農合理的選擇林產品銷售渠道，宏觀地調整林產品銷售的空間結構，林農的理性銷售意愿并沒有被過度干預，因此擴充后的農戶林產品銷售權并不能成為刺激農戶投資的主要動因。（2）可能改革后給予林農的林業補貼力度依然較弱，不能夠顯著提高農戶林業生產的積極性。（3）可能是由于改革前林業稅費的不斷減免，導致林農經營稅費負擔并不沉重，林業稅費并不是林農進行林業生產投入決策時考慮的主要因素之一，因此即便此次林權改革進一步減少了相關林業稅費，其投資激勵效應仍然相對較弱。

（二）村莊民主

村莊民主與林地使用權、處置權的交互項系數在勞動力與資本投入決策行為影響因素模型中均穩定顯著，表明村莊民主能夠顯著的正向調節產權結構優化的投資激勵效應，且這種調節作用主要是通過林地使用權與處置權得以實現，同時這種調節效應在農戶勞動力與資本投入決策中并無顯著差異。因此，研究假設4得到部分證實。可能的解釋為集體林權改革通過村莊民主程序增強了農戶對其林地使用權與處置權的感知信心，改善了林農營林收益預期，從而積極影響了農戶林業生產投資激勵。

（三）控制變量

戶主受教育年限對農戶林地勞動力與資本投入的概率及投入水平均具有顯著的負向影響，可能的原因為戶主受教育水平的提高能夠增加其家庭非農收入，降低其林業依賴度，因此其教育水平越高，其進行林業生產的概率與投入強度越低。然而，有趣的是農戶家庭成員的黨員或村干部履歷對林農進行林業生產投入的概率并沒有顯著的影響，這可能是因為黨員或村干部履歷帶來的交易成本減少雖然存在，但還不足以使得農戶的營林收入顯著高于其機會成本，因此農戶并不會因為此類家庭社會資本的存在，而將生產要素從其他生產部門抽離，轉而投入到林業生產中。

五、結論與討論

研究表明新一輪集體林權改革引致的林地產權結構優化具有顯著的投資激勵效應，而村莊民主能夠顯著正向調節產權結構優化的投資激勵效應。另外，實證結果顯示，農戶林地收益權的優化并沒對農戶產生穩定顯著的投資激勵效應，村莊民主對其也沒有顯著的調節效應。

基于以上研究結論，本文提出三方面政策啟示：（1）雖然新一輪集體林權改革具有一定的投資激勵效應，但是法律與制度層面的林地產權制度并未完全落實到政策安排及其實施層面，基層政府仍有進一步優化林業產業政策安排、推進改革配套政策有效落實的空間，尤其是要重視林農收益權的優化;（2）相關管理部門須進一步引導農戶正確、充分地認知其對于自身林地資源享有的權利，增強農戶對林地產權的認知與信心，以加強政策效能;（3）政府仍需推進村莊民主制度建設，加強農民在村莊公共事務決策中的話語權，運用村莊民主程序顯化基層群眾的政策需求，以輔助政府進行有效的政策供給。

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