析房地產市場監管服務的重點環節
——以市縣住宅房地產市場為例

文/張強 張文

[關鍵字]房地產市場；監管；合同

一、當前存在的問題

總體而言，我國房地產市場經過三十余年的快速發展，法律法規體系不斷健全，調控管理手段不斷豐富，法制化、規范化水平逐步提升，市場秩序不斷規范，市場成熟度不斷提高。然而，由于部分房地產開發企業片面追逐利潤、追求擴張，在房地產開發、銷售、交付、產權證辦理等環節采取或變相采取違規手段，在不同程度上侵犯了購房人的合法權益，擾亂了房地產市場秩序，造成了一定的社會問題。這些問題在市縣層面的突出表現如下。

其一，居住區配套公共服務設施缺失。房地產企業沒有按照法律法規規定，配套建設相應的教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、社區服務、市政公用和行政管理等設施，在購房人入住時批而未建、建設規模不達標、挪作他用甚至違規出售等。其二，變相違規銷售房屋。房地產企業未按照規定發布商品房預售廣告；承諾給予預定人較高購房優惠，采取內部認購、排號、認籌、銷售VIP卡、銷售理財產品等方式收取或變相收取定金、預訂款、誠意金等費用；銷售未取得預售許可的房屋。其三，商品房預售資金不入監管賬戶。通過不網簽合同、設立多個賬戶等辦法不存、少存或晚存商品房預售資金，千方百計早取、多取、套取賬戶資金，與市場監管政策“躲貓貓”。其四，房地產企業在建設過程中違規隨意變更設計。在房屋建造過程中，不按照批準的規劃、人防、消防要求進行建設，隨意更改房間、車位、車庫面積和布局、人防范圍等，造成房屋實測與預測繪位置、面積、套型、分割不符，引發合同糾紛，導致房屋無法交付。其五，商品房買賣合同含有霸王條款。商品房買賣合同條款中違約責任約定不對等，減輕或免除開發商自身違約責任，加重購房人違約責任；通過簽訂補充協議方式，改變主合同約定的事項；隱瞞房屋有抵押、預查封等限制銷售、不能網簽買賣合同的情況，收取購房人定金、購房款等。其六，房地產企業逾期交付、不辦理產權證。不履行合同義務，未能在合同約定的時限內交付房屋，逾期給購房人辦理產權證，甚至有些項目成為“爛尾樓”，影響購房人入住、貸款、落戶、孩子入學等，房屋買受人物權無法得到法律保障。

此外，還有部分企業不執行國家住房信貸資金管理政策，進行違規虛假宣傳等。這些問題影響了房地產市場的健康持續發展，需要系統地加以解決。因此，亟需建立房地產市場發展的基礎性制度與長效機制。

二、原因分析

房地產市場存在問題的原因來自多個方面，既有各方市場主體和監管部門主觀上的原因，又有市場形勢和環境等客觀上的原因，還有房地產市場管理制度方面的原因。具體而言，可以分為四個方面。

其一，房地產市場監管制度不健全，存在空白與盲區。例如：在商品房預售資金監管方面，除《城市房地產管理法》第四十五條 “商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設”的規定外，在國家層面尚未有專門法律法規和規章進行規范，僅在各級住建部門的規范性文件或政策中有所規定；在房地產開發企業資質管理方面，對資質逾期不申請的處理規定不清晰、實踐中無操作依據；在商品房買賣合同、銷售現場管理等涉及住建、國土、工商、物價等部門職責分工的方面規定不清晰。此類問題，在立法層面上弱化了對房地產市場行為的監管力度，使實踐過程中對有關行為的處理無法可依、難于實施。

其二，主管部門執法難度大，監管力度較弱。市縣房地產主管部門是落實法律法規規定的基層單位。在實際執法過程中，存在房地產市場監管執法人員少、執法能力不足，調查取證難、處罰程序復雜漫長，“兩隨機一公開”機制不健全、選擇性執法等情況，造成了房地產市場執法較為寬泛，對違法違規行為難以真正處罰到位，客觀上形成了對違法違規行為的縱容與監管失控。

其三，開發企業法制意識淡薄，漠視購房人合法權益。在當前房地產市場供求失衡的市場環境下，購房人合同簽訂談判能力較弱、話語權較小，部分開發企業人員法律素養較低，不把購房人作為平等主體對待。此外，企業違法違約的社會成本較低，造成了違法違規行為在市場上長期存在。

其四，購房人合同意識較弱。一些購房人在購房、簽約過程中，對開發企業、銷售代理機構、所購項目等基本情況未作充分了解，急于求成甚至盲目跟風，偏聽偏信廣告內容及銷售人員的宣傳，不認真審查合同內容，偏離了購房基本需求目的，為后續問題的產生留下了隱患。

三、房地產市場監管工作機制

保持房地產市場持續健康發展，必須堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，在市縣層面上要加強頂層設計，統籌考慮，完善機制，強化以下五個方面的工作。

其一，建立健全的監管服務組織體系。保持房地產市場平穩健康發展對于經濟社會發展、國家金融安全具有極其重要的意義。市縣房地產市場調控監管應當堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建立政府領導下的包括住建、規劃、國土、物價、人民銀行、銀監等部門在內的房地產市場調控領導小組，對房地產市場發展進行統籌規劃，研究分析房地產市場形勢，對市場中出現的傾向性問題進行研判，制定精準、適度的調控政策并監督執行。各相關部門既要依據職能職責，各司其職、各負其責，還要密切合作、協同配合。在信息化的時代，要破除藩籬，打破“信息孤島”，實現數據共享、互聯互通，為市場監管提供有力的保障與支撐。

其二，建立扎實的市場監管服務責任體系。通過細化分工、明確監管目標、落實監管職責，實現對違規行為的聯合查處，從而全面執法，精準打擊。例如，要充分發揮網信部門在監管互聯網、客戶端等房地產網絡銷售和網絡輿情監控方面的職能職責，促進房地產市場的良性運轉。

其三，建立閉合的房地產監管服務制度體系。房地產市場管理制度和監管政策，不僅要具有科學性、預見性、針對性、操作性，還要形成全過程、閉合式管理制度體系，形成土地出讓、規劃、施工、驗收、銷售、交付、產權辦理等一系列完善的制度措施制定、執行和監督辦法。例如，預售許可、資質審批等行政許可事項審批后要有“雙隨機”檢查，房地產開發項目建設條件意見書制度的實施要與竣工綜合驗收制度相結合等，使各項規章制度和管理措施形成“閉環”。

其四，營造健康的房地產市場發展環境。通過制度建設、教育培訓、典型案例公布等方式，進一步規范企業經營行為，增強其誠信意識，培育遵紀守法、誠實守信、責任感強的房地產市場主體。通過媒體宣傳、發布風險警示、分析案例、公布“紅黑名單”等方式，對購房人宣傳房地產市場可能存在的風險點，幫助其牢固樹立風險意識，引導其掌握正確的權益保護方法，培育理性的購房群體。此外，消費者權益保護與爭端解決機制、理性的輿論環境等，都是房地產市場環境建設的重要內容。

其五，建立科學的監測分析指標體系。監測分析指標要涵蓋商品房供給、需求、庫存的數量與結構等多個方面，從而全面反映房地產市場運行的變化與趨勢。統計數據來源既要包括網簽數據，還要結合市場統計調查結果。統計分析報告應當遵循數據統計科學，還應當契合社會各界的直觀感受，力求從定性和定量兩個方面系統分析影響地區房地產市場變化的城鎮化、金融、信貸、人口、生育等積極因素與消極因素，對政府決策、企業投資、群眾購房等起到積極的參考作用。

四、具體監管服務措施

對于市縣房地產主管部門而言，房地產市場的監管服務應當落實在日常行政審批、備案、公共服務事項等公益性監管制度的實施上，具體包括對房地產開發企業主體、開發經營行為、建設項目施工、交付辦證等的監管服務內容。

首先，對房地產開發企業的管理服務。一是資質管理制度。把好行業“入口”，準許具備條件的企業進入房地產行業，并扶持其做大做強。打開行業“出口”，在日常市場監管中，及時將已不具備人員、技術、業績條件的企業降級或注銷其資質。二是信用體系建設。通過信用評價、公示“紅黑榜”等辦法，逐步建立健全房地產行業信用體系，積極推進房地產領域守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制建設。

其次，對房地產開發經營全過程的監管。一是建立房地產開發項目建設條件意見書制度。在國有土地使用權出讓前，將擬開發項目的性質、開發期限，基礎設施和公共服務設施的建設要求、產權界定，綠色建筑與住宅性能認定，海綿城市建設等方面提出的建設條件意見，作為房地產開發項目建設的依據和土地出讓或劃撥的前提條件，對于規范房地產開發項目建設、完善配套基礎設施和公共服務設施建設等具有十分重要的意義。二是建立房地產開發項目竣工綜合驗收備案制度。房地產開發企業組織完成項目的分項驗收后，將有關資料報住建部門進行備案，形成房地產開發項目“提出建設條件意見書——開發經營許可——預（銷）售管理——竣工綜合驗收備案——交付——登記辦證——物業管理”的閉合管理鏈條，從而監督開發企業為購房人提供合格的居住小區項目“產品”，提升開發項目建設管理水平。三是建立預售許可制度。宜著重審查預售條件、預售方案、以及“一戶一價、一套一標”情況。四是實施商品房預售資金監管。重點在于監督開發企業將銷售收入全部用于工程建設，從監管銀行、賬戶設置、繳存、撥付等多方面入手，既抓好銷售資金繳存環節，又合理設置資金撥付條件、節點，從而便于企業申請使用，以保證資金安全和工程建設安全，避免因偷逃挪用而出現 “爛尾”工程。五是建立商品房買賣合同備案管理。做好示范合同文本的推廣使用、合同內容審查，杜絕各類霸王條款約定。嚴格進行合同變更、注銷備案管理，防止出現以“更名”形式投機炒房和偷稅漏稅的現象。

再次，對建設施工過程的監管服務。督促開發企業嚴格按照規劃、設計審批方案進行施工建設和銷售，確需變更的，應當按照法定程序進行規劃、圖審、消防、人防等審批，并做好開發企業工程、銷售等部門的銜接，及時進行預售信息和銷售樓盤表的變更。落實房地產開發企業安全生產責任，尤其是要依法發包，不得肢解分包，依法辦理施工許可，及時撥付安全施工措施費，確保工程建設安全。堅持走發展綠色建筑的道路，積極采用裝配式建造技術、建設智能化建筑等，推進房地產行業轉型升級。對使用新技術、新材料、新工藝的項目，可以在行政審批、資金監管、信用考評等方面出臺優惠措施予以扶持。

第四，對開發項目交付辦證的監管。開發企業應當按照商品房買賣合同約定的時間、條件進行交付。交付時，應當向購房人提供商品住宅使用說明書和商品住宅質量保證書，將住宅基本情況、使用、維護注意事項向購房人明確。逾期不能交付房屋或無法達到建設標準要求的開發企業，應當承擔相應的違約責任。交付的房地產開發項目應當經過竣工驗收或綜合竣工驗收，配套建設的基礎設施和公共服務設施應當健全完備，社區服務用房、配套幼兒園、養老服務用房、托老所、警務室、菜市場等應當達到使用條件，滿足小區業主居住生活要求，提升居住品質。購房人接房后，對于房屋出現的工程質量問題，開發企業要及時予以維修解決，提供優良的售后服務。開發企業要及時組織準備不動產登記資料，早日為購房人辦理不動產證書，保證其享受合法權益。對于不能及時辦理產權證的項目，主管部門應當督促企業分析問題癥結、采取積極措施、妥善解決存在的問題，推進相關不動產證辦理工作。