新疆農村剩余勞動力轉移:現狀、影響及對策

羅紅云，孫軍武

(新疆財經大學，新疆 烏魯木齊 830012)

黨的十九大報告明確指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰……堅持精準扶貧、精準脫貧……確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[注]詳見習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上所作的報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。。要實現這一目標，除了通過農業規模化產業化發展提升農業生產效率、增加農民收入外，還需將大量農業剩余勞動力轉移到非農領域。

改革開放以來，我國農業人口的非農化進程已從早期的農民自發流動發展為在國家工業化、城鎮化發展背景下政府有組織的積極介入。相較于全國，新疆尤其是新疆南疆地區農村剩余勞動力的非農化進程較緩慢。那么，哪些因素制約了新疆農村剩余勞動力非農化？如何通過制度變革為農村非農勞動力提供穩定的預期，以幫助其適應工業化、城鎮化的發展步伐和農業生產方式的轉變？本文在對新疆農村剩余勞動力轉移現狀進行調查的基礎上對上述問題進行研究。

一、新疆農村剩余勞動力轉移現狀

本文對新疆農村剩余勞動力轉移現狀進行了抽樣調查，共發放問卷650份，回收有效問卷624份，有效率為96%。問卷發放范圍北疆地區以昭蘇縣、富蘊縣、烏魯木齊縣、奇臺縣等地為主，共收回332份有效問卷；南疆地區以莎車縣、伽師縣、澤普縣、和田縣、民豐縣、和靜縣、輪臺縣等地為主，共收回152份有效問卷；東疆地區以巴里坤縣、鄯善縣為主，共收回140份有效問卷。需要指出的是，調查時有部分受訪者對個別問題進行了選擇性回答，因此分析中會出現樣本數據分項和總數不符的現象。

(一)整體情況分析

1.基本情況。從調查結果來看，目前新疆從事非農生產的農村剩余勞動力呈年輕化的特征。年齡在40歲以下的受訪者占總數的53.1%，其中男性占比達69%；接受過初中及以上教育的占比為68%，其中接受過高中及以上教育的占比為37.5%。受訪者收入水平整體較低，近一半(47.7%)受訪者月收入集中在1000元～3000元，低于1000元的占比較高達到34.7%；月收入在3000元～5000元的明顯較少，占比為11.2%；月收入超過5000元的高收入群體占比僅為6%左右。

2.接受職業技能培訓情況。外出在非農領域就業的受訪者接受職業技能培訓的比例較低，僅有38.1%的受訪者表示在外出就業前接受過職業技能培訓；且培訓資金全部或部分來自財政補貼，自籌資金用于職業技能培訓的只占21.3%。超過60%的受訪者在外出前沒有接受過任何職業技能培訓。

此外，只有13.9%的受訪者表示接受職業技能培訓對提高收入沒有幫助，33%的受訪者認為幫助很大，53.1%的受訪者認為有幫助但效果不如預期。盡管大多數受訪者已認識到接受職業技能培訓的重要性，但仍有36.1%的受訪者在外出后依然沒有接受過任何形式的職業技能培訓，甚至有7.5%的受訪者認為沒有必要接受職業技能培訓，只有56.4%的受訪者外出后接受過或長或短的職業技能培訓。

筆者認為，職業技能培訓不足限制了農村剩余勞動力轉移的就業空間和收入增長空間，容易使這一群體游離在城鄉之間，不利于農村轉移勞動力市民化。

3.外出流向情況。目前新疆農村剩余勞動力仍以新疆區內轉移為主，主要集中在新疆區內的縣級市(占26.4%)、首府(占25.5%)、鄉鎮(占18.6%)以及地州城市(占9.9%)，流向外省的占比不到20%，且流出地多以外省省會城市和地級市為主。此外，現階段新疆農村剩余勞動力轉移的最主要原因依然是解決經濟困難(占42.3%)，接下來是工作需要(占22.6%)、體驗不一樣的世界(占17%)、家庭原因(占9.7%)以及其他(占8.4%)。

農村剩余勞動力轉移的流向為新疆城鎮化和產業化發展指明了方向，未來新疆城鎮化發展的重點依然應是以縣級市和首府城市為主，在此基礎上結合區位優勢推進三次產業結構調整，發揮各地比較優勢，促進農村剩余勞動力轉移。

4.影響農村剩余勞動力轉移的因素。多數受訪者認為外出就業所在地的生活成本較高、壓力較大，并對此表示承受有困難(占54.3%)或無法承受(占18.3%)，只有27.4%的受訪者表示可以承受轉移就業帶來的高生活成本壓力。無法承受外出就業生活成本的原因占比依次為：物價太高(占34.3%)、沒有穩定的工作(占23.1%)、房價太高(占21%)、沒有穩定的住所(占8.2%)、沒有歸屬感(占3.9%)以及其他(占9.5%)。

由此可見，城市過高的生活成本對農村剩余勞動力轉移形成了現實制約。這一方面需要政府采取有效措施降低農村轉移勞動力在城市的生活成本，促進這一群體市民化；另一方面更需要轉移勞動力積極提高自身素質以增強競爭力。

5.受訪者對未來居住地的選擇。從調查結果來看，50.2%的受訪者已在轉移地購買了房產，49.8%的受訪者在轉移地沒有屬于自己的房產。51.1%的受訪者愿意一直生活在城市；其中有52.8%的受訪者選擇生活在縣級市，23.2%的受訪者選擇生活在地州城市，24%的受訪者選擇生活在省會(首府)城市。此外，受各種因素影響，依然有48.9%的受訪者不愿繼續在城市生活。

選擇在城市生活的受訪者中，有53.6%的人選擇出租農村的承包地，但保留宅基地及住宅；30.2%的受訪者選擇出租承包地，出售宅基地及住宅；9.7%的受訪者選擇將承包地拋荒，但仍保留宅基地及住宅；另有4.6%的受訪者選擇拋荒承包地，出售宅基地及住宅。

由此可以看出，大多數農村轉移勞動力依然徘徊在城鄉之間。城市過高的生活成本和自身競爭力不足使相當一部分轉移到城市的農村剩余勞動力對在城市生活缺乏信心，有近一半的受訪者不愿繼續生活在城市，或者即便生活在城市，也要保留農村的宅基地及住宅。只有約三分之一的受訪者選擇出售農村宅基地及住宅。城鎮化會占用更多的土地，農村轉移勞動力保留宅基地的行為將會使部分農村集體建設用地無法得到有效利用，造成一定程度的土地資源浪費。

(二)各地區情況分析

1.基本情況。從年齡結構來看，南疆和東疆地區轉移的農村剩余勞動力年齡明顯比北疆地區年輕。北疆地區40歲以下的轉移勞動力占受訪者總數的43%，南疆地區40歲以下的轉移勞動力占69%，東疆地區40歲以下的轉移勞動力占67%。其中南疆地區20歲以下的轉移勞動力占比達29%，遠高于北疆地區(占1.2%)和東疆地區(占1.4%)。從性別比例來看，北疆地區轉移勞動力中男性占比為80.5%，南疆地區男性占比為42%，東疆地區男性占比為59%。從受教育水平來看，南疆和東疆地區轉移勞動力受教育水平明顯高于北疆地區。北疆地區轉移勞動力中具有高中及以上教育水平的受訪者占比為20.7%，南疆地區這一占比為49%，東疆地區這一占比為66%。從收入水平來看，各地區之間差距不大，東疆地區略好于北疆和南疆地區。北疆地區轉移勞動力月收入在1000元以下的占比為41%，3000元以上的占比為17%；南疆地區相應的占比分別為34%和16%；東疆地區相應的占比分別為18%和19%。

上述調查結果表明，南疆地區后備勞動力資源充足，隨著受教育水平的不斷提升，在未來一段時期內南疆地區將面臨更大規模的農村剩余勞動力非農化壓力。相較于南疆地區，北疆和東疆地區后備勞動力資源較為缺乏，這一狀況與北疆和東疆地區的社會經濟發展水平基本保持一致。

2.接受職業技能培訓情況。北疆和東疆地區轉移勞動力接受過職業技能培訓的比例高于南疆地區。南疆地區有33%的受訪者表示接受過職業技能培訓，北疆和東疆地區這一比例分別為40%和42%。從培訓資金來源看，北疆和南疆地區受訪者接受職業技能培訓的經費主要來自財政投入，東疆地區經費自籌比例相對較大。北疆地區只有約16%的受訪者培訓經費為自籌，南疆地區培訓經費自籌的占比約為20%，東疆地區則有43%的受訪者培訓經費為自籌。

部分受訪者在外出后選擇繼續接受職業技能培訓，其中北疆地區選擇繼續接受職業技能培訓的占76%，南疆和東疆地區這一占比分別為38%和48%。對于接受職業技能培訓是否有助于改善收入狀況和生活條件，北疆地區的受訪者中認為幫助很大的占比為34%，認為有幫助但幫助不大的占比為51%，認為沒有幫助的僅占15%。南疆地區受訪者對上述選項的選擇占比依次為17%、67%和15%；東疆地區受訪者的選擇占比依次為59%、33%和8%。

上述數據表明，北疆和東疆地區的轉移勞動力已明顯感受到接受職業技能培訓對提高自身競爭力的重要性。南疆地區受訪者的感受有所不同，這可能與其所從事的行業和工作性質有關。

3.外出流向情況。從外出流向來看，北疆地區受訪者中轉移地選擇外省的占比為19%；選擇新疆區內首府城市的占比為27%，地州城市的占比為9%，縣級市占比為30%，鄉鎮占比為15%。南疆地區受訪者對這一問題的選擇占比依次為：外省占比為25%，并且以外省省會城市和地級市為主，在外省縣級市和鄉鎮的極少；新疆區內的首府城市占比為19%，地州城市占比為10%，縣級市占比為23%，鄉鎮占比為23%。東疆地區受訪者對這一問題的選擇占比依次為：外省占比為11%；新疆區內首府城市占比為33%，地州城市占比為13%，縣級市占比為17.5%，鄉鎮占比為25.5%。

從外出原因來看，主要有經濟原因、體驗外面的世界、工作需要、家庭原因和其他。北疆地區受訪者對上述原因的選擇占比依次為34%、24%、27%、9%和6%；南疆地區受訪者的選擇占比依次為64%、6%、8%、10%和12%；東疆地區受訪者的選擇占比依次為30%、12%、35%、12%和11%。

從選擇結果來看，南疆地區轉移勞動力的流向較分散，其外出目的主要在于改善家庭收入情況，競爭力較強的轉移勞動力以向疆內外大中城市轉移(占44%)為主，競爭力較弱的多選擇在本縣范圍內(占46%)流動。北疆和東疆地區轉移勞動力的流向相對集中在新疆區內。經濟原因是促使農村剩余勞動力轉移的最主要原因，這一點在南疆地區的受訪者中表現尤為明顯。

4.影響農村剩余勞動力轉移的因素。對于所在城市的生活成本，北疆地區受訪者中認為可以承受的占比為31%，有些困難的占比為52%，無法承受的占比為17%；南疆地區受訪者對上述選項的選擇占比依次為18%、56%和26%；東疆地區受訪者對上述選項的選擇占比依次為31%、60%和9%。對于無法承受城市生活成本的原因，問卷中設置有高房價、高物價、沒有穩定工作、沒有穩定住所、沒有歸屬感等選項(可多選)，北疆地區受訪者對上述選項的選擇占比依次為33%、64%、33.5%、8%和2%；南疆地區受訪者的選擇占比依次為29%、55%、52%、8%和7%；東疆地區受訪者的選擇占比依次為42%、39%、28%、28%和12%。

從調查結果來看，相對于北疆和東疆地區，南疆地區轉移勞動力的競爭力較弱。高物價、高房價和工作不穩定是阻礙新疆農村剩余勞動力轉移就業的主要因素。

5.受訪者對未來居住地的選擇。根據調查結果可知，受訪者中有半數(50.2%)已經在轉移地擁有自己的住房，其中北疆地區受訪者中已在轉移地購置住房的占比為47.6%，南疆地區受訪者占比為50%，東疆地區受訪者占比為60%。

從調查結果來看，有近一半的受訪者表示不愿在城市長期定居，最終依然要返回農村。在導致轉移勞動力最終返回農村的原因選擇中，北疆地區受訪者選擇的前三位是：在城市沒有穩定的工作和住所、工作壓力大競爭激烈、自身缺乏技能；南疆地區受訪者選擇的前三位是：無法承受城市的生活成本、在城市沒有穩定的工作和住所、無法融入城市生活；東疆地區受訪者選擇的前三位是：在城市沒有穩定的工作和住所、工作壓力大競爭激烈、無法承受城市的生活成本。可見，城市生活的高成本、激烈的競爭環境以及自身觀念等是促使轉移勞動力最終返回農村的主要原因，這些問題將對新疆城鎮化的持續推進帶來一定阻礙。

愿意留在城市生活的受訪者對希望生活的地區進行了選擇，北疆地區受訪者的選擇依次為縣級市(占68%)、首府城市(占20%)、地州城市(占12%)；南疆地區受訪者的選擇依次為地州城市(占38%)、縣級市(占35%)、首府城市(占27%)；東疆地區受訪者的選擇依次為地州城市(占40%)、首府城市(占30%)、縣級市(占30%)。北疆地區的縣級市提供了較好的公共服務和就業機會，生活成本和競爭壓力相對較低，因而成為北疆地區轉移勞動力生活地區的首選。南疆地區遠離首府烏魯木齊市，距離、語言、生活成本、競爭壓力等因素疊加，使轉移勞動力更傾向于選擇距離家鄉較近的縣級市和地州城市作為今后生活地區的首選。東疆地區的轉移勞動力相對來說更愿意選擇地州城市作為未來的生活地區，主要源于東疆地區經濟社會發展水平和勞動力受教育水平整體較高。

愿意在城市生活的轉移勞動力對如何處置宅基地和承包地的態度各不相同。北疆地區受訪者的選擇依次為：出租承包地、保留宅基地及住宅(占43.5%)，出租承包地、出售宅基地及住宅(占36%)，拋荒承包地、保留宅基地及住宅(占12%)，拋荒承包地、出售宅基地及住宅(占7%)，其他(占1.5%)；南疆地區受訪者相應的選擇占比依次為72.3%、23%、2.3%、0.8%和1.6%；東疆地區受訪者相應的選擇占比依次為57%、22%、15%、2%和4%。從受訪者的選擇來看，絕大多數轉移勞動力依然選擇保留農村宅基地及住宅。這既是出于預防性動機，也是城鎮化進程中土地升值潛力預期下的正常選擇。但從長遠來看，這一選擇會在一定程度上導致農村剩余勞動力非農化進程受阻，并造成土地資源配置的低效率。

二、新疆農村剩余勞動力轉移的影響分析

新疆地域遼闊，各地區之間經濟社會發展水平差距較大。從調查結果來看，農村剩余勞動力轉移對新疆的城鎮化發展模式、農業生產方式、農地資源配置效率、職業教育財政投入以及基本公共服務投入等都帶來了較大影響，值得我們進一步思考其未來的政策取向。

(一)城鎮化發展模式

目前新疆農村剩余勞動力轉移的流向主要以省會中心城市和縣鄉為主。受傳統觀念及現實因素影響，競爭力相對較弱的剩余勞動力多以就地轉移為主(本縣、鄉)，競爭力較強的則會選擇首府城市，地州中心城市對轉移勞動力的吸引力相對有限。這將對新疆的城鎮化發展模式產生一定影響，今后是進一步發揮中心城市的輻射帶動作用，還是以發展中小城市群為城鎮化發展的主要模式，這是需要我們進一步思考的問題。

(二)農業生產方式

從調查結果來看，除南疆部分地區以外，大量有知識、有技能的青壯年農村剩余勞動力的非農化，將使新疆農業勞動力老齡化問題逐漸加劇。在目前新疆農業生產機械化水平整體較低的情況下，青壯年勞動力的缺乏將使新疆農業勞動力成本持續上升，這一問題在以經濟作物生產為主的地區會更加凸顯，具有生產力的農業勞動力短缺在短期內會對農業規模化發展形成現實制約，在一定時期內將使農業生產成本不斷上升，加大農業經營風險，不利于農民收入增長和農業生產效率提高。但從長遠來看，這一進程也會帶來新的契機并將有利于新疆現代農業的發展。調查結果顯示，有80%以上的轉移勞動力愿意出租承包地。伴隨著農業勞動力的老齡化和大量青壯年農村剩余勞動力的非農化，通過積極的政策引導和支持，促進農業規模化產業化發展，推進新疆現代農業發展，是新形勢下政府的主要發力點。

(三)農地資源配置效率

通過調查可知，超過一半的受訪者在非農化后選擇了保留農村宅基地及住宅。如前所述，這既是出于預防性動機，也是城鎮化背景下對土地升值潛力預期的正常選擇。但從長遠來看，農民的這一選擇將會導致耕地數量進一步減少，人地矛盾更加尖銳，在一定程度上阻礙農村剩余勞動力的非農化進程，并造成土地資源配置的低效率。因而如何提高農村集體建設用地的使用效率，是在制度層面迫切需要解決的問題。

(四)職業教育財政投入

調查結果顯示，大多數受訪者都已意識到接受職業技能培訓對增加收入和增強自身競爭力的重要性。這說明多年來財政對職業教育的投入已經產生了一定的積極效應。但從具體效果來看，財政對職業教育投入的效果并不特別直接，這在一定程度上說明了職業教育或培訓的方向與轉移勞動力的職業選擇之間匹配度不夠。這就需要我們進一步思考未來財政對職業教育的投入方向，使職業教育更加務實有效。

(五)基本公共服務投向

從調查結果來看，北疆地區有68%的受訪者愿意選擇在縣級市生活，東疆和南疆地區只有約35%的受訪者愿意選擇在縣級市生活。究其原因，相較于東疆和南疆地區，北疆地區的縣級市提供了較好的公共服務和就業機會，生活成本和競爭壓力相對較低，因而成為農村剩余勞動力轉移就業生活地的首選。進一步地，如何在提高縣級市基本公共服務水平的基礎上，突出特色發展縣域經濟，解決農村轉移勞動力就近就業問題，則是轉移勞動力的行為選擇帶給我們的新問題。

三、促進新疆農村剩余勞動力轉移的建議

農業剩余勞動力的非農化，是農業社會向現代社會發展的必經之路。新疆農村勞動力伴隨著社會經濟發展的步伐正在經歷著這一變化。筆者認為，順應這一趨勢，采取積極措施，促進新疆農村剩余勞動力轉移，全面改善新疆經濟社會發展面貌，是我們應遵循的基本思路。

(一)區別選擇城鎮化模式和經濟發展模式，促進農村剩余勞動力轉移

結合地理區位和區域經濟社會發展實際來看，北疆和東疆地區的城鎮化模式適宜選擇以中心城市(烏魯木齊市、石河子市、克拉瑪依市、哈密市)為中心，輻射帶動地(市)、縣協同發展的城市群發展模式。大力發展第二和第三產業，進一步提升天山北坡經濟帶和東疆地區的經濟社會發展水平，目前這一格局已初步形成，農村剩余勞動力轉移也已基本完成。南疆地區具有綠洲經濟的特征，同時基于語言、勞動技能、生活成本和人口數量等現實考慮，適宜選擇以地(市)、縣為主的中小城市群城鎮化發展模式。應積極發展縣域經濟，在此基礎上依托南疆地區的優質農業資源，將資源優勢轉化為產業優勢，大力發展農產品加工業和以此為依托的第三產業，促進南疆地區農村剩余勞動力就近轉移。

(二)采取積極措施，促進農業規模化產業化發展

從調查結果可知，大多數受訪者都希望出租承包耕地以獲取租金收益。轉移勞動力的這一選擇既有利于農業規模化經營，同時也為其自身提供了一份基本保障。地方政府應充分利用這一契機，在現有土地流轉制度框架下，引導農業合作社、種糧大戶或“公司+農戶”等多種農業生產經營形式共同發展，促進農業規模化產業化發展，同時為轉移勞動力提供基本的生存保障。此外，農業規模化產業化發展離不開農村金融的大力支持。耕地面積有限和缺乏資金支持是受訪者認為阻礙其繼續從事農業生產活動的兩個主要原因。農業生產活動本身具有投資多、風險大等特征，可從保險扶持和農產品期貨市場等多方面著手，構建能夠長期為農業服務的完善的金融支持體系，以促進農業規模化產業化發展。同時，財政應在這一領域積極作為，進一步加大補貼力度，降低農業生產經營風險，提高新疆農業產業競爭力。

(三)提高縣域基本公共服務水平，促進農村剩余勞動力就近轉移

更多數量、更高質量、更廣覆蓋面的公共產品和服務的提供，將會降低城鎮化發展阻力。從調查結果可知，城市生活的高成本和缺乏保障依然是阻礙農村轉移勞動力市民化的主要原因。筆者認為，提高基本公共服務水平的重點在縣級市。隨著城鎮化水平的不斷提升，縣級區域的經濟實力也會相應提升，在提高縣級市基本公共服務水平和質量的基礎上，進一步加大軟件投入，通過提高社會保險覆蓋面、保障水平、統籌級次以及增加保障性住房的財政投入等措施，逐步縮小社會保障的城鄉差距，促進農村剩余勞動力就近轉移。

(四)加大教育財政投入，增強轉移勞動力競爭力

缺乏職業技能和競爭力較弱是農村轉移勞動力市民化過程中面臨的主要困難。教育是提升人力資本綜合素質的基礎。從調查結果可以看出，新疆農村勞動力受教育水平整體較低，尤其是南疆地區農民對教育重要性的認識依然不夠。在這一現狀下，依靠農民自身加大教育投入來滿足現實需要顯然是行不通的；同時，教育產品自身所具有的外部性以及新疆相對落后的經濟社會發展水平，也決定了需要加大財政對教育的投入力度。

從提升農村人力資本綜合素質的角度來看，加大教育財政投入應主要從兩方面著手：一方面應努力提高基礎教育質量。目前新疆已經實現了從學前教育到高中教育的15年免費義務教育，財政在基礎教育領域的投入力度有了很大程度的提高，硬件投入也得到了基本保障，今后應在提高農村基礎教育質量上下更多功夫，可通過調整農村師資隊伍年齡結構和學歷結構，提高師資隊伍軟實力，以切實提高農村基礎教育質量。另一方面應繼續加大職業教育投入力度，調整職業教育投入方向。不僅要繼續加大財政投入力度，也要積極采取措施充分調動社會資本和勞動力自身投入的積極性。職業教育發展不能單純依靠財政投入，否則會給財政帶來沉重壓力，同時也無法有效保證供需協調，最終還可能降低財政資金的使用效率，而社會資本的介入則可以在很大程度上解決這一問題。

(五)積極推進農村集體建設用地制度改革，降低農村轉移勞動力市民化成本

城市生活的高成本也是阻礙農村轉移勞動力市民化的主要原因。降低市民化成本，是推進新疆城鎮化進程中必須解決的問題。土地是農民最主要的資本，應充分發揮這一資本的優勢，在國家現行法律框架下，積極探索提高農民土地收益尤其是農村集體建設用地收益的舉措。

宅基地屬于農村集體建設用地，從調查結果來看，多數受訪者依然選擇保留農村宅基地及住宅。大量閑置宅基地及住宅的存在在一定程度上造成了本就稀缺的土地資源配置的低效率，地方政府應采取積極措施，通過置換或租賃等方式盤活閑置宅基地，這樣既可提高土地資源的配置效率，又可為農村轉移勞動力提供可觀的收益，降低其市民化成本，促進農村剩余勞動力轉移。