長三角地區國家級新區建設經驗及對創建杭州新區的啟示

王立良，鄭登攀

（1.杭州電子科技大學 智慧城市研究中心；2杭州電子科技大學 管理學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

國家級新區是由國務院批準設立，以相關行政區、特殊功能區為基礎，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區[1]。自20世紀90年代初國務院設立上海浦東新區以來，新區建設發展已走過了近30年的歷程，2016年，國務院批復設立長春新區、江西贛江新區，2017年4月，黨中央、國務院公布設立河北雄安新區，截止2017年，國家級新區數量達到19個，分布在19個省（市），其中東部地區8個，中部地區2個，西部地區6個，東北地區3個，涉及陸域總面積2.24萬平方公里，截止2016年底總人口2 600萬人（未包括2017年設立的雄安新區，下同），地區生產總值約3.9萬億元，約占全國經濟總量的5.3%。從新區發展情況來看，2016年國家級新區建設發展實現了“十三五”良好開局，各項工作取得了新進展，繼續發揮經濟增長新引擎、改革創新新示范的重要作用，向社會釋放積極信號，主要體現在：第一，經濟增速總體保持高位，財政實力進一步增強。固定資產投資和社會消費品零售總額均實現較快增長。2016年，18個國家級新區固定資產投資總量近2.5萬億元，占全國固定資產投資總值的4.16%。全國新區平均投資率約為127%。2016年國家級新區地方一般公共預算收入總量超過4 000億元，其中13個新區保持兩位數以上增長。第二，產業結構不斷優化，戰略性新興產業快速發展。各新區瞄準集約化、特色化、高端化方向，著力培育信息產業、新業態，產業轉型初見成效，戰略性新興產業逐漸成為拉動經濟增長的新動力。第三，現代服務業水平進一步提高。各國家級新區以專業化、精細化、國際化為方向，加快發展生產性服務業和生活性服務業，不斷釋放服務業新需求，創造新供給，拓展新領域，發展新業態，培育新熱點。第四，創新創業平臺不斷涌現。各國家級新區合理布局創新創業要素，著力培育和發展領軍企業、研發機構和眾創空間，打造創新創業聚集地[1]。

二、長三角地區國家級新區整體建設成效

長江三角洲地區（以下簡稱“長三角地區”）是我國經濟最發達的地區之一，在我國的經濟發展與經濟建設中具有舉足輕重的作用[2-4]。習近平總書記對長三角區域合作做出了一系列重要指示，相關部委也制定了《長江三角洲城市群發展規劃》，旨在促進長三角地區實現一體化發展、高質量發展。目前長三角地區國家級新區包括上海浦東新區和南京江北新區。

（一）上海浦東新區建設成效

上海浦東新區2016年地區生產總值增長8.2%，高于全市平均增幅約1.4個百分點。一般公共預算收入完成964億元，增長22.3%[2]。全社會固定資產投資達1 826億元，增長2.9%。結構質量效益持續優化。第三產業增加值增長11.6%左右，占生產總值的比重達到75%，對經濟增長的拉動作用明顯大于第二產業。第三產業中金融業貢獻最大，占比27.5%。工業總產值全年增長2.7%。信息傳輸、軟件和信息技術服務業產值保持兩位數增長。

1.金融功能更加強化。金融機構持續快速集聚，新增持牌類金融機構、各類新興機構如雨后春筍般涌現。證券交易額大幅增長，各種金融交易平臺大量出現，并日漸完善。

2.商業貿易總體平穩。全年商品銷售總額和社會消費品零售總額分別達到32 361億元和2 037億元，均增長8%以上，旅游業直接收入170億元，增長17%；接待游客4 360萬人次，增長20%。外貿出口逆勢增長，預計全年外貿進出口17 000億元，增長0.6%。總部經濟持續發展，全年新增跨國公司地區總部15家；新增亞太地區總部6家；累計獲得認定的跨國公司地區總部達到261 家[3]。

3.產業能級不斷提升。產業結構調整超過年初400家的預定目標，累計分流安置12 000人，開展鎮產業園區轉型方案研究。持續推動土地減量化工作，新區共完成“198”區域減量化任務立項審批293件，面積為173公頃。

4.重大基礎設施順利推進。全年重大工程完成投資167.4億元。舊區改造保障房建設工作積極推進，截至目前全面完成年度舊區改造4 500戶的目標，完成8個“城中村”項目安置房地塊動遷任務。開工區保障性住房（籌措）住宅項目143萬平方米，完成在外過渡居民回遷3 000戶。信息基礎設施建設水平進一步提升，推進了400個基站的建設，新區4G深度覆蓋率達到95%。

5.生態環境建設力度加大。實施第六輪三年環保行動計劃八大專項領域項目。全面推進“4+11+X”重點區域環境綜合整治工作。新區39個考核斷面，實現達標個數不低于未達標斷面數的35%。取締125臺經營性小茶爐和小爐灶。完成300家工業企業的揮發性有機物（VOCs）的治理工作，治理或關停177家VOCs排放企業。建設領域完成建筑工地、拆房工地、拆違工地、混凝土攪拌站等揚塵污染在線設備安裝277個。完成51家汽修行業的整治或關停。

6.城市管理安全高效。人口綜合管理服務工作有序推進，繼續保持“五違”整治的高壓態勢，新區整治總量2 200萬平方米，其中，拆除違法建筑1 507萬平方米，整治違法用地694萬平方米。全力推進國家土地例行督察整改工作，已完成整改862宗4 980畝。食品監督抽檢合格率達到95.7%，視頻安全水平穩步提升。

（二）南京江北新區建設成效

南京江北新區2016年新區完成地區生產總值1 839.63億元，同比增長8.5%；一般公共預算收入208.19億元，同比增長17.9%；全社會固定資產投資1 563.31億元，同比增長0.3%；社會消費品零售總額683.73億元，同比增長11.1%；規模以上工業總產值3 988.74億元，同比增長1.9%。

1.高端產業發展持續加快。初步構建了布局合理、特色鮮明的現代產業發展格局。確立了“4+2”現代產業體系。聚焦項目建設，堅持把項目建設作為推動產業發展的重要抓手，一期投資30億美元的臺積電12英寸晶圓廠項目正式開工，上汽新能源汽車項目即將竣工投產，江蘇省環境能源交易中心落戶新區，老山生態旅游體驗園、“地球之窗+X”旅游綜合體等重大服務業項目加快推進[4]。

2.城市建設全面拉開框架。新區總體規劃完成審批，新區“十三五”規劃、產業規劃、環保規劃等50余項重要規劃以及新型城鎮化試點、長江岸線利用、綜合管廊等專項規劃基本實現全覆蓋。突出核心區建設，啟動了貫通整個核心區的青龍綠帶，初步形成中心區“四橫五縱”主干路網框架。

（三）長三角地區國家級新區建設經驗

1.改革引領、銳意創新，全力提升新區建設管理效能。著力深化“放管服”改革。精簡高效的行政管理體制是確保新區競爭力和吸引力的核心要素。長三角地區新區持續把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵舉措，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用的要求，繼續狠抓“放管服”改革，努力做足簡政放權的“減法”、加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，繼續以新思路、新機制提升管理服務水平，探索新的經驗和做法[5-7]。上海浦東新區深入推進“證照分離”改革試點，分類改革116項行政許可事項，推出“雙告知”、“雙隨機”、“互聯網+信用監督”等一批配套事中事后監管措施。探索開展法定機構改革試點，上海浦東新區成立了陸家嘴金融城理事會和陸家嘴金融城發展局，組成以“業界共治+法定機構”為基礎的公共治理架構。

2.雙創驅動，項目支撐，大力推進產業結構轉型升級。構建良好創新生態。長三角地區新區深入實施創新驅動發展戰略，持續優化創新創業環境，大力推動“大眾創業，萬眾創新”，集聚創新資源，加快培育發展新動能，激發經濟發展活力[8]。上海浦東新區大力推進科創中心核心功能區建設，實質啟動張江科學城規劃建設，引進“阿里云+創客基地”、“微軟云”等一批知名孵化器，推動太庫、醫匯谷等國內孵化器在硅谷、柏林、特拉維夫等地合作設立孵化培訓中心。

構建現代產業體系。長三角地區新區立足本地資源稟賦、產業基礎，以提高質量和核心競爭力為中心，促進新產業更快成長、傳統產業加快改造提升、促進區域產業集聚和轉型升級。南京江北新區確立了“4+2”現代產業體系。

3.集聚要素、夯實基礎，不斷增強新區發展的基本保障。提升人才集聚水平。長三角地區新區牢固樹立人才優先理念，破除制約人才發展的體制機制障礙，加大各類人才引進培育力度，強化持續換發新區創新活力的人才保障。上海浦東新區推進海外高層次人才專家證、就業證、居住證（B證）和居留許可、綠卡申請“五證聯辦”試點；堅持依托市場、拓展渠道、分類保證，進一步加大人才公寓建設力度；深化完善臨港地區新一輪“雙特政策”，進一步吸引創新型企業和人才集聚。

加大基礎設施建設力度。長三角地區新區堅持基礎設施先行思路，積極運用PPP融資、代建回購等市場化運作手段，加大基礎設施投資力度，構筑起開發建設的骨架。南京江北新區突出核心區建設，啟動總投資約420億元的22個重點城建項目，中心區“四橫五縱”主干路網框架基本形成。

4.生態優先、民生為本，努力建設宜居宜業綠色智慧城區。推進生態文明建設。長三角地區新區深入踐行綠色發展理念，大力推進生態文明建設，全面促進資源節約，擴大生態產品供給，推動環境質量總體改善。上海浦東新區實施第六輪三年環保行動計劃八大專項領域項目，全面推進重點區域環境綜合整治工作。南京江北新區嚴守生態紅線，扎實推進大廠地區工業布局調整，完成大廠地區50家中小工業企業搬遷關停。

促進人民群眾共享發展成果。長三角地區新區牢固樹立以人民為中心的建設發展思路，將保障和改善民生放在突出重要的位置，織密扎牢民生保障網，努力提高公共服務水平和質量，持續增強人民群眾獲得感。南京江北新區落實居住證制度，推進賦予持證人享受基本社會保險等與戶籍居民無差別的市民待遇，加快推進主城區醫療、教育等優質資源重點向新區布局。

（四）長三角一體化中國家級新區建設面臨的新形勢和新要求

按照長三角要實現更高質量的一體化發展，更好引領長江經濟帶發展、更好服務國家發展大局的規劃要求，長三角地區需要深入實施區域協調發展戰略，深化供給側結構性改革，建立更加有效的協調發展新機制，提升專題合作質量，凝心聚力抓好落實，加快推動長三角地區質量變革、效率變革、動力變革，在創新驅動、經濟轉型升級、改革開放和區域一體化發展等方面繼續走在全國前列，努力成為全國貫徹新發展理念的引領示范區，成為全球資源配置的亞太門戶，成為具有全球競爭力的世界級城市群。

其中，長三角產業鏈深度融合是長三角一體化中最為重要的環節。長三角需要結合區域產業基礎和資源稟賦，以產業轉型升級、科技和模式創新需求為導向，聚焦汽車、集成電路、高端裝備等優勢產業提升發展，大力培育民用航空、智能制造、生物醫藥等戰略性領域，積極發展人工智能、互聯網+等新技術、新業態，推動長三角重點產業的優化布局和統籌發展。具體要求包括：

1.著力提升優勢產業競爭力。大力發展新能源、智能網聯汽車產業。支持龍頭企業加快在新能源汽車、智能網聯汽車、汽車服務業等領域戰略布局，搶占未來汽車產業制高點。加快推進“分時租賃”等新商業模式的規模應用，推進智能網聯汽車有條件自動駕駛級別的示范應用。推動機器人、船舶等裝備產業向價值鏈高端延伸。加快工業機器人智能化升級，拓展智能服務機器人及特種機器人產業化應用，建立長三角機器人產業聯盟。

2.積極布局戰略新興產業。加快構建以中國商飛為核心的民用航空產業鏈。采用產業基金方式引導社會資本參與航空產業發展，深化構建以中國商飛公司為核心、科研院所、重點零部件企業深度參與的民用航空產業體系。鼓勵中國商飛與產業鏈配套企業加強合作，在長三角推動形成以中國商飛為龍頭、優勢供應商集聚的產業鏈布局，提高大飛機國產化配套比例。

推進實施智能制造“十百千萬”工程。推動制定長三角智能制造產業標準。聚焦戰略性新興產業，培育離散型智能制造、流程型智能制造、網絡協同制造、大規模個性化定制、遠程運維服務等新模式。圍繞“中國制造2025”重點領域，培育中德（太倉）智能制造國際創新園等創新載體。

促進生物醫藥、高端醫療器械產業創新成果產業化。加快推進生物藥物、新型化學藥物制劑現代中藥研發和產業化。開展藥品上市許可持有人制度試點和服務外包，支持龍頭企業建設化學藥MAH受托方CMO平臺，新建一批生物藥物產業化基地。支持建設長三角綠色醫藥制造協同創新中心，合作開展共性關鍵技術研發。推動高端醫學影像設備、植入介入產品、體外診斷等高性能醫療器械產業鏈在長三角一體化布局。集聚發展免疫細胞治療、干細胞治療和基因檢測等前沿產業。

3.大力培育新技術、新業態發展。鼓勵人工智能技術聯合攻關和應用推廣。推動實施“人類語言互通計劃”、人工智能超算中心等重大項目。構建人工智能+行業應用標準體系，推動設立長三角人工智能場景綜合應用與推廣示范區。推進人工智能語音、圖像識別等智能技術及產品在醫療領域應用，建設人工智能醫學實驗室和長三角智慧醫療大數據平臺；推廣人工智能技術在安防、教育、政務、金融、制造等領域的示范應用。打造若干個開放式的人工智能創新創業平臺，向開發者提供共性技術支持。

加快布局世界級新零售網絡。支持龍頭企業聯合構建覆蓋率和便捷度全球領先的長三角新零售網絡，推動大型商業平臺和實體門店開展數字化、智能化轉型升級，建立線上線下一體化新零售網絡。鼓勵建設自動化、智能化倉儲設備及設施，智能化布局倉配物流網絡，應用無人倉、AGV倉儲機器人等先進物流技術，建成技術和通達率全球領先的長三角智慧物流體系，將長三角物流網絡從“天”級推進到“小時”級，打造新零售“三公里理想生活圈”[8]。鼓勵開展零售端供應鏈創新、單用途支付卡管理平臺等國家新零售試點，推動成立長三角新零售產業聯盟，研究發布新零售城市發展指數。鼓勵消費品制造企業加強與新零售大數據平臺合作，提高產品研發效率，實現互聯網、大數據與實體經濟深度融合。

（五）長三角一體化中創建杭州新區的啟示

國家級新區已成為國家深化改革高地，帶動周邊區域發展的龍頭。當前已有19個地區相繼獲批，加快設立浙江杭州國家級新區將對推進國家“一帶一路”、“中國制造2025”等戰略，加快推進杭州城市國際化、建設世界名城意義重大。一是從全國來看，杭州作為海上絲綢之路的重要節點，又處于長江經濟帶的龍頭區位，創建浙江杭州新區是杭州加快融入“一帶一路”，貫徹落實“中國制造2025”、“長江經濟帶”戰略的必然選擇。二是從長三角來看，上海、南京均已有國家級新區獲批，作為長三角重要核心城市和浙江省會城市的杭州，也迫切需要加入國家級新區的行列，充分發揮改革開放、引領示范、輻射帶動作用。三是從杭州自身發展來看，G20杭州峰會在向世界展示“西湖風光、江南韻味、中國氣派、世界大同”理念魅力的同時，也讓杭州的知名度、美譽度、影響力大幅提升。杭州作為浙江省乃至全國數字經濟、高端制造裝備的重要基地，創建浙江杭州新區勢必會提升杭州城市整體競爭力，在更高層次上引領浙江乃至全國構建現代經濟體系，率先實現經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

1.創建途徑

第一是發揮浙江市場機制先發優勢。深化體制機制改革，構筑有利于科學發展的行政管理體制，努力形成良好的技術創新生態體系、網絡化產業發展生態體系和高效政務服務體系。

第二是發揮杭州網絡信息技術產業的特色優勢。統籌產業空間布局，形成以網絡信息技術跨界業務融合應用為特色，大眾創業和新興產業蓬勃發展的新格局。

第三是發揮杭州開展跨境電子商務綜合改革的優勢。建設信息化與工業化深度融合示范區、實施“八倍增、兩提高”創新發展專項行動的聯動效應，推動信息化、工業化、城鎮化、農業現代化互促發展。

第四是發揮浙江民間資本雄厚、創新要素集聚、創新氛圍濃厚優勢，著力建設支撐“大眾創業、萬眾創新”的生態體系。

2.戰略定位

杭州新區的戰略定位是：建設具有全球影響力的“互聯網+”創新創業中心，打造“創新驅動轉型升級示范區、互聯網大眾創業示范區、科技體制改革先行區、全球電子商務引領區、信息經濟國際競爭先導區”。（1）建設創新驅動轉型升級示范區。（2）建設互聯網大眾創業示范區。（3）建設科技體制改革先行區。（4）建設全球電子商務引領區。（5）建設信息經濟國際競爭先導區。

3.發展目標

到2020年，杭州國家級新區的區域創新體系更加優化，國內外創新資源有效集聚，企業創新能力顯著增強，社會創新效益大幅提升，形成創新驅動發展格局。其中：在電子商務、物聯網、互聯網等產業具有國際領先優勢；大眾創業萬眾創新蔚然成風；大江東產業集聚區重點集聚發展先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業，成為示范區的現代產業集聚基地[9]；杭州經濟技術開發區擁有30家全球500強企業、14所高等院校，基本形成電子通信、生物醫藥、機械制造、食品飲料等支柱產業。

4.重點任務

（1）發展創新型產業集群。立足互聯網、物聯網及其跨界應用的優勢，突破一批重大共性和關鍵技術，提高產業自主創新能力，完善創新產業鏈，大力發展信息經濟，力爭在電子商務、互聯網金融和智慧物流等領域領跑全國，積極培育戰略性新興產業，將杭州打造成高技術產業基地[9]。

（2）營造創新創業氛圍。弘揚具有時代特征、浙江特色的創新文化，激發“敢為人先，特別能創業”的浙商精神，營造互聯網領域創業創新的氛圍，鼓勵浙江豐厚的民間資本投向新一代網絡信息技術產業[10]。