宅基地“三權分置”改革理論與實踐創新研究

歐陽玲

東莞市自然資源局 廣東 東莞 523122

1 序言

新中國成立之后，我國農村關于宅基地建立的所有制度逐漸的發展形成。它的特點有：集體所有、一戶一宅、固定面積、平均分配等。長期占有”宅基地“三權分置”改革從根本上說是對新的權利結構進行確權。不同于各地進行的房地一體的確權，安徽省旌德縣首創全國第一本宅基地“三權分置”不動產權證書，明確體現“三權分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也以不同的方式頒發了宅基地“三權分置”不動產權證書。發證方式的不同是由于暫無成文法對新的宅基地資格權作出規定，因而各地對改革的理解以及按照于法有據進行改革存在認識上的差異。

2 “三權分置”基礎理論概述

2.1 宅基地“三權分置”的背景

2010年至2018年的中央一號文件從保障權利、完善管理、加強試點等不同側面提及宅基地確權及改革問題，具有明確的產權改革導向。2015年進行“三塊地”改革試點以來，試點地區結合自身實際進行了宅基地改革實踐探索，部分地區將宅基地改革與農村其他工作相結合，主要運用行政推動的方式進行宅基地整理，制定了相應的管理制度，效果明顯，但未能進一步實現通過宅基地改革建立有效率的農村土地要素市場的目標。浙江在加強宅基地管理的基礎上，首次提出了宅基地“三權分置”，注重賦予集體和農民更完整的宅基地權利，通過還權賦能激發權利主體的活力，實現宅基地財產性權利。中央部署的宅基地“三權分置”改革就是從試點地區的具體做法中總結出來的，是對中央一直以來希望從產權角度進行宅基地改革的總思路的具體化的、可普遍推行的實施路徑，為宅基地改革工作定下了總基調。

2.2 宅基地“三權分置”的概念

主要是“扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。根據這一改革內容，宅基地“三權分置”主要涉及產權的結構問題，產權的可分割、分離、轉讓形成不同的權利結構，不同的權利結構具有不同的效率水平。2016年我國已經開始實施農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，宅基地產權原本也就有所有權和使用權的區分，并分別屬于集體和農戶，因此權利的分割、分離以及產權結構不是什么新事物。

2.3 “三權分置”的意義

2.3.1 三權分置的應用，激活了大量我國農村閑置的土地資產，增加了鄉村人民的收入

2007年我國頒布了關于宅基地的法律，農民的房屋資源也擁有了宅基地用益物權，但是只有占有、使用的權利，沒有收益的權利，也沒有對閑置宅基地進行出租的權利。農民對于閑置宅基地的使用權利也不能隨便進行抵押。

以上規定的出發點主要是在從根本上保障農民的基本居住權，尤其是防止集體經濟組織外的城鎮人口到農村進行購地建房，從而改變了農村的房屋社會結構。在相關的規定否定了農村閑置宅基地的財產權利，非常的不公平，也一點不符合農村實際情況。實際上，在廣大的周邊沿海地區、城鄉的閑置宅基地私下出租、轉讓的現象已經非常的普遍。實行閑置宅基地“三權分置”制度，在強化宅基地集體組織所有的基礎上，允許了農戶對閑置宅基地占有權的自愿、有償進行轉讓，閑置宅基地的使用權被自愿、有償進行流轉和抵押，既可以顯示出閑置宅基地的財產價值，激活了大量被忽略的農村土地資產，規范了閑置宅基地的流轉行為，有效的增加了農民土地財產性的收入，又能有效的維護了集體組織成員的權利，防止了非集體組織成員侵占土地現象，保證了農村社會的穩定發展。

2.3.2 可優化農村土地資源配置，促進用地節約，推動農村發展

我國現如今的宅基地有著沒有時間限制也沒有資金支出的分配制度。第一，這樣的制度導致農戶產生多要、多占宅基地的想法。加劇了占地建房的違法行為的發生，宅基地的范圍也在不知不覺的擴大。第二，大量的農民進入城市之后，農村的宅基地缺乏管制，出現了房屋閑置的狀態。農村做不到進一步的更新房屋建設，從而導致新增的用地量不能滿足人們的需求，加大了農村農民建房的困難。由于人口城鎮化快速的發展。據統計顯示，每年超過1000萬的農民轉移戶口進入城市。但是很明顯，我國的村莊用地每年還在持續的增加。以往在農村建房的違法用地占總違法用地的百分之八十。

2.3.3 明確我國閑置宅基地的產權關系，城鄉進行協調發展

關于我國農村的閑置宅基地，農民有著無償分配、無期占用的權利。這樣的制度讓閑置宅基地的權利邊界相對比較的模糊、權能關系之間也非常的混亂。這就使宅基地的職能不被重視，集體組織沒有對閑置宅基地的處置權。農戶對宅基地的使用權變成了農戶的私有權，有相當一部分農戶出售了房屋的收益權，但是這種行為是不受法律保護的，也是違法行為。具有非常大的不確定性。一旦出現法律糾紛的問題，對出租人員和承租人員都沒有法律的保障。

實行宅基地的“三權分置”制度，明確“三權分置”的權能邊界和權能關系，起到了鞏固宅基地集體所有的作用，維護了所有者、使用者和占有者等多方面的權益。不但增加了農戶大量的經濟收入，也達到了經濟的預期目標，還促進了我國新農村進一步的建設。既保障了農戶對宅基地的權利，又解決了農民進城之后的顧慮，有利于新型城鎮化的發展。

2.3.4 推進宅基地的改革，增加了宅基地改革的效應

宅基地“三權分置”制度的實施，有利于我國農村宅基地制度試點的大力改革，消除了宅基地在我國社會主義集體經濟組織中的制度問題，農戶在最大的范圍內流轉宅基地，從而增加了農戶的經濟收益，激發了宅基地流轉的活力。經濟收入增加之后，農戶的集體財力也會一起不斷的增強。宅基地也開始在可控范圍內進行流轉，在充分利用了宅基地的價值后，就能夠全面的去實施閑置宅基地的出租、轉租策略，進一步的深化了我國農村閑置宅基地制度的改革工作。

3 我國宅基地的“三權分置”改革理論的探索

宅基地“三權分置”主要涉及產權的結構問題，產權的可分割、分離、轉讓形成不同的權利結構，不同的權利結構具有不同的效率水平。2016年之后，我國逐漸開始實施農村農戶土地三權分置的政策。宅基地的產權本來就分為宅基地所有權和宅基地使用權，并分別屬于集體和農戶，因此權利的分割、分離以及產權結構不是什么新事物。這次改革的試點主要有以下幾點：第一，合理的管理農村集體的建設用地，明確宅基地的農戶使用權并頒發證書；第二，完善關于農村農民閑置的房源和閑置的土地政策；第三，探索農戶宅基地的權利進行‘三權分置’制度，充分的落實宅基地集體的權利，從而最大范圍內保障宅基地農戶的權利，其中包括房屋財產權和農戶的資格權，一定程度上放寬宅基地和農民房屋使用權的政策。

3.1 界定各項權利之間的關系

除了改變權利結構，明確權利的歸屬與內容之外，界定各項權利之間的關系也是改革工作需要面對的重大理論問題。

宅基地所有權、使用權、資格權組成較之前更為豐富的宅基地產權束，國家自身的改革，賦予農戶宅基地的權利。在實現農民的利益權利的時候，也不能忽視集體組織的權利，改變包括宅基地在內的建設用地用途完全由國家嚴格控制的局面，讓各類農村集體從名義上的所有權主體向實質上的所有權主體轉變。宅基地集體所有權在三權之中處于基礎地位，也是不能突破的改革底線，因此，農戶的宅基地只有流轉使用的權利，但是沒有買賣的權利，一旦出現宅基地買賣的交易就意味著宅基地的所有權發生了變化。只有使用權能夠被雙方之間交易，改革允許了宅基地的使用權進行擔保、抵押、轉讓等，賦予了農民宅基地財產性權利，提高了農民的經濟效益，增加了農民對自家宅基地的利用率，因此，宅基地的使用權處于核心地位。資格權是推動使用權流轉的新權利，處于關鍵地位，一方面將符合宅基地分配條件的集體成員資格以權利的形式明確，另一方面在資格權明確后，使用權的主體就不限于集體成員，而是可以由資格權主體進行市場化配置。三權之中，農戶資格權只能由集體認定，不能轉讓，使用權能轉讓，但轉讓的形式和用途受到集體的監督和管理，資格權和使用權實現程度反過來又制約著集體所有權運用的界限，因此分置的各項權利之間形成相互影響、相互約束的關系，共同決定宅基地的價值和有效利用水平。

4 宅基地“三權分置”改革的實踐創新

4.1 “三權分置”是對新的權利結構進行確權

發證方式的不同是由于暫無成文法對新的宅基地資格權作出規定，因而各地對改革的理解以及按照于法有據進行改革存在認識上的差異。不同于各地進行的房地一體的確權，安徽省旌德縣首創全國第一本宅基地“三權分置”不動產權證書，明確體現“三權分置”特征。浙江象山、德清、瑞安等地也采取了不同的措施頒發了關于宅基地“三權分置”的證書。

4.2 放活農村宅基地的使用權，提高資產的利用效率

在實施鄉村振興戰略的過程中，宅基地使用權會越來越活、發展空間會越來越大，但同時也需考慮效率與保障的平衡，這是下一點要提出的問題。前面指出宅基地“三權分置”的權利結構是靈活的，這里則是指出權利的實現形式是靈活的。宅基地的使用權分為兩類：一是居住性需求，二是經營性需求。改革前存在的私下轉讓行為一般為滿足居住性需求，這是盤活閑置資源的一條渠道，另一條更重要的渠道是滿足經營性需求。經過理論和實踐的發展，形成了4種權利實現形式，一是農戶自己經營宅基地的權利，二是農戶入股宅基地聯合進行經營，三是農戶將宅基地出租給第三方進行經營，四是農戶將宅基地轉讓給集體經營，由集體統一流轉給第三方經營。多樣的實現形式主要用于餐飲、文旅等項目，事實上已突破了以往的宅基地的用途方面的限制。我國國務院常務委員會規定中顯示，放開了宅基地建設生產的限制，可以對宅基地進行創辦加工項目。

4.3 對宅基地的使用權放寬限制，對農民也需施行多元化的保障方式

在城鎮規劃范圍內的農村與規劃之外的農村，居住的保障形式會有所不同，在群眾滿意的基礎上，各種形式都可以嘗試。無論怎樣改革，在集體所有基礎上，履行集體組織對成員居住保障承諾、維護農村穩定的初衷不能變。首要的是確保資格權，在開發項目之前，集體需通過宅基地的退出、整理等方式，預留出與資格權相應的宅基地數量，也可以通過統規統建、高層公寓、貨幣化安置等方式實現成員資格權。

5.宅基地改革的具體對策

貫徹實施農村振興的發展戰略，拓展我國城鎮化的建設空間、促進我國城市農村之間的發展，盤活農村閑置的宅基地這是目前的重點內容，引導進入城安家落戶的農民有償的去轉讓閑置宅基地的使用權。

5.1 確定權利，科學的進行規劃

充分的調查農村的每一塊建設用地情況，堅持尊重歷史、方便操作、循序漸進、注重現實的原則,嚴格處理“一戶多宅”的問題，對宅基地分階段的進行處理。根據目前的農戶宅基地的占有權利和使用權利作為基礎，賦予農戶閑置宅基地的資格權，在一定程度下合理的放活農戶宅基地的使用權，開放對宅基地的轉讓、出租、抵押的權利，提高農民的經濟效益。按照現如今宅基地的發展現狀和發展需求來推進我國鄉村振興目標戰略的實現、對于計劃范圍內需要保留的中心農村，制定農戶集中居住的區域規劃，加快鄉村的基礎設施建設，推動城鄉共同的發展。

5.2 統籌城鄉之間的差異，雙向的進行流動

在我國農村振興戰略的實施的前期，對閑置宅基地進行改革主要是對城鎮化房屋的建設，加快了房屋建筑城市化進程的開展，推動了大量的人口向城市鎮子進行轉移,加快了農村獨有的各種資源向城鎮進行流動，但是農村的發展振興戰略與現在的城鎮化建設并不是互補得關系，而是雙向發展的關系。不是任何地區的村莊宅基地都適宜開展鄉村振興的戰略，城市的大部分居民也不愿意在城市居住的同時從事農業活動。政府應該鼓勵大量的高技術人員和高素質人才返鄉進行創業，帶領廣大的當地的鄉親們去發家致富。把鄉情作為技術人員之間的核心，以飽滿的熱情去服務鄉村的振興事業，傳播城市的先進文化思想，從而促進鄉村的文明建設。

5.3 三權分置，有償轉讓

加強農村閑置的宅基地的有償使用管理制度，合理的安排農村閑置房屋的用途，努力的建設農村的基礎事業和公益事業，促進農村的發展，落實宅基地的所有權、保證資格權、放活使用權，從而達到對閑置房屋的改革目標。

6 結語

宅基地“三權分置”改革是在試點地區改革經驗基礎上提出的，今后宅基地改革仍然鼓勵各地創新，但需要在“三權分置”基礎上，注重建立宅基地使用權要素市場，發揮各個權利主體的積極作用。改革的過程就是權利不斷演變、界定得更清楚的過程，農戶宅基地的“三權分置”政策只是一個開始，伴隨著改革進一步的深化，每一項權利又會細分成由更多權利組成的權利束，更高效地提高農村宅基地利用水平。