社會主義核心價值觀融通行政救濟法治初論*

倪洪濤

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

一、引言

2013年12月23日中辦印發了《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，要求把社會主義核心價值觀(以下簡稱“核心價值觀”)貫徹到依法治國、依法執政、依法行政的實踐中，落實到立法、執法、司法、普法和依法治理的各個方面。2016年12月中辦、國辦聯合印發了《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，明確了核心價值觀“入法入規”的總體目標要求。2018年3月，“國家倡導社會主義核心價值觀”被寫入憲法，核心價值觀成為國家意志的體現。2018年5月中共中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》，強調要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持全面依法治國，堅持社會主義核心價值體系，著力把社會主義核心價值觀融入法律法規的立改廢釋全過程，確保各項立法導向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力，力爭經過5到10年時間，推動核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系。上述核心價值觀的憲法確認和核心價值觀入法入規的中央重視，為行政法學的理論研究和制度完善提供了難得的歷史機遇，必將極大地推動我國行政救濟法治的理念更新、價值定位與體系重構。

本文有關行政救濟法治融通核心價值觀的初步探討，是在以下基本認識基礎上展開的：其一，法治中國建設是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，核心價值觀是法治中國建設的價值定位與價值指引；其二，以“三個倡導”為基本內容的核心價值觀，凸顯了社會主義“社會本位”的本質要求，兼顧了誠信公民和理性個體的道德養成，回應了文明國家建設的民主共識和家國愿景，意味著傳統權力意識形態向法治意識形態的深刻轉型[注]陳金釗.對法治作為社會主義核心價值觀的詮釋[J].法律科學,2015,(1):13.，預示了生成中國法治話語體系的自覺與自信；其三，從利益認同到價值認同[注]馮留建.社會主義核心價值觀培育的路徑探析[J].北京師范大學學報,2013,(2):16.，從“入法入規”到規則性體系的生成，從規范性規則體系到執行性運用體系，從法治語辭到法治思維，最終促使核心價值觀內化于心、固化于制、外化于行，從而在中國法治話語體系內實現多元社會主體之間的理性對話、良性互動與共和共處，展示社會主義政權體制的人民性與社會性本質；其四，目前我國行政救濟制度定位不準、分工不明、銜接不暢、制度空轉，關鍵就在于價值上的游離與抵牾，以核心價值觀重塑行政救濟法制體系，是我國法治建設的基礎性鑄魂工程之一；最后，核心價值觀不僅是良法的道德滋養，更是善治的倫理保障，其理應有效融入行政救濟的立法目的、原則體系、主要內容和基本制度之中，成為制度之魂，體系之芯，讓冷冷峻的法律保有“溫度”，使剛性的制度釋放人性光輝，以文明為標桿舉起華夏人文主義的國族圖騰。

二、行政救濟法治價值取向的域外流變及其啟示

就世界范圍而言，符合本文主旨和核心議題的直接學術研究闕如。不過，有關法律與道德、法律與政策、法治與價值，及其對行政救濟法律體系形塑的間接研究成果卻汗牛充棟。

(一)宏觀層面

在宏觀層面，從早期神法與人法關系的古典自然法精神的探討，到康德的先驗唯心主義法哲學，從薩維尼歷史法學派的興起，到邊沁的功利主義法學，從約翰.奧斯丁的分析法學派，再到二戰后“惡法非法”的人性反思和“高級法”精神的歷史感悟[注]〔6〕[美]E.博得登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學出版社，1999.38.75.87.105.117.189.，其背后折射出的無不是價值之于法律良善的指導意義和法律加諸價值社會凝聚的反作用力，這也表明了形式法治與實質法治價值選擇上的深刻緊張關系。僅就當代而言，最具典型代表性的學術爭論集中體現在德沃金和哈特這一對師生之間，長達40年的隔空喊話甚至陰陽對質。哈特的法律實證主義理論主張：“法律是一套自洽的規則體系，它的運轉自有規律，與道德、倫理并無直接關聯”。德沃金則反對這種觀點，他認為“法律始終具有道德性，這種道德性鑲嵌于法律原則中，反映出憲法的基本價值和立國的基本共識。”德沃金主張，在發現法律的過程中，“法律是什么取決于法律應當是什么”，這也就意味著“政治之道德性”，即法律(法官)是“身披法袍的正義”[注]〔5〕[美]羅納德·德沃金.身披法袍的正義[M].周林剛，翟志勇譯.北京：北京大學出版社，2014.1.2.。他說“如果我們主張一種法治——它并非僅僅是經濟成就與社會和平的一件工具，而是使我們有資格聲稱是共同體的那種平等的公共關系的一個標志、一面鏡子的話——那么，我們就必須擔負起那一至高的責任”。值得注意的是，德沃金所謂的基本價值和社會共識，“應該是自由和平等，是對公民權利的認真對待，是對一個平等關懷與尊重的良好社會的堅守”。在德沃金看來，“在政治和法律制度背后，應當有一個不可克服、不可動搖的東西，即承認每個人擁有自我決定、自我實現和自我負責的權利。”〔5〕

除卻自由主義和個人主義的立場，僅就法律與價值關系層面而言，德沃金、富勒、霍爾等在“應然”和“實然”基礎上，“使法律成為可能的道德”的學術主張〔6〕，對于我們把社會主義核心價值觀融入法治建設，不無啟發和借鑒意義。

(二)中觀層面

就中觀層面而言，警察國、自由法治國、社會(福利)法治國和以民營化為導向的現代性反思的西方行政法制變遷史，也是因循“自由”“平等”“博愛”的價值序列演進的歷史。

自由法治國時代，由于對專制的恐懼和市場萬能的青睞，西方社會普遍強調個人自治和市場自由對制度建構的倫理作用，正如休謨在論及正義的自然法則時指出的那樣，穩定的財物占有、根據同意的轉讓和許諾的履行構成了彼時法治的制度基石[注][英]休謨.人性論(下)[M].關文運譯.北京：商務印書館，2005.566.。在此價值觀念下，以秩序行政為基本面向的行政救濟法治特別是行政訴訟法制，既延續著警察國時期對“安全”與“秩序”的價值維護，又實現了以“自由”為鵠的價值轉型，建構起了以合法律性審查為目的的撤銷訴訟制度體系，旨在透過“法律”實現“行政”的民主控制，英國的越權無效原則、法國的越權之訴和德國的撤銷之訴是其典型的制度形態。

社會(福利)法治國，是在市場無法自洽、“公地悲劇”日益凸顯的艱難轉型的大背景下，因應公法擴張而漸次走向公眾視野的。伴隨著從“基于私人所有權個人生存”到“基于社會關聯性個人生存”的歷史性轉變[注]張翔.財產權社會義務[J].中國社會科學,2012,(9):107-108.，“財產權負社會義務”逐漸揚棄了洛克式古典自由主義的絕對私有財產觀，其憲法化和制度化肇始于《魏瑪憲法》。通過對“公共利益”“生存關照”“人格尊嚴”等范疇的法律化技術改造，社會利益、公共關懷不斷滲透、影響著以私益保障為宗旨的既有司法體制，并最終實現了行政救濟制度尤其是行政訴訟制度一定程度上的客觀化，如德國等大陸法系國家確立了一般給付之訴、義務之訴、確認之訴、變更之訴和規范頒布之訴等，行政訴訟類型日益豐富。而英美法系國家，也多通過司法審查強度的提升和審查標準的多元化，實現了行政權合法性和合理性的雙重規制，并力求在個人自由和社會福利之間達致必要的平衡。如在美國，1905年洛克納訴紐約州(Lochner V. New York)勞工權益案中，盡管“偉大的異議者”霍姆斯與其他三位大法官發出，只有面包工人的身體健康，才能生產出健康的面包的異議，聯邦最高法院多數意見仍堅持——“任何人都可以自由地憑借其財產做他們想做的事情”——“法律達爾文主義”，他們認為紐約州的立法“剝奪了個人財產自由”。 最終“讓雇工每天工作10小時以上”的面包房老板，憑借彼時的自由財產觀獲得了勝訴。直至“羅斯福新政”以后，聯邦最高法院才從保守主義艱難地走向開明，經由一系列判決否定了面包案等先例，實現了節制資本的“社會”法治目的[注]倪洪濤.從公共性行政訴訟到行政公益訴訟[J].湘潭大學學報,2016,(4):20.，從而完成了個人價值向社會價值的傾斜。

進入當代，市場失靈和政府失效的雙重困境，開啟了以理性市場回歸為向度的行政任務民營化(Privatization)全球改革浪潮，隨之亦造就了后福利時代公私法治高度融合之勢。公共行政的民營化改革，試圖透過政府采購、服務外包(Outsourcing)、公私合作(PPP)、契約行政(Government by contract)和特許經營(Franchise)等諸多法律技術手段，吸納、整合官民雙重智慧和多元資本，在“政府瘦身”和“國家再造”的同時，實現公共產品和公共服務質優價廉的高效供給。不過，民營化改革卻根基于“政府在提供商品與服務方面絕對比不上私有市場”[注][新西蘭]邁克爾·塔格特.行政法的范圍[M].金自寧譯.北京：中國人民大學出版社，2006.52.，這一至今仍無法有效證成的意識形態迷信之上。同時，改革過程中公私法治融合帶來的行政權力對傳統憲制下民主化控制的逃離和行政責任的私法化轉移，無不成為經濟學家和政治家留給法(律)學家的時代課題[注]倪洪濤.論行政特許延續的阻卻[J].行政法學研究,2018,(1).。故此，為了回應合作行政、合意行政帶來的司法挑戰，德國創設了“雙階段理論”[注]程明修.公私協力法律關系之雙階爭訟困境[J].行政法學研究,2015,(1):9.，法國健全了行政合同(契約)訴訟制度[注][法]讓·里韋羅,讓·瓦利納.法國行政法[M].魯仁譯.北京：商務印書館，2008.473.，美國學界以E.S.薩瓦斯為代表，也對政府合同及其救濟的相關問題展開了深入的理論研究[注][美]E·S·薩瓦斯.民營化與PPP模式：推動政府和社會資本合作[M].周志忍等譯.北京：中國人民大學出版社，2015.114.。

(三)現實層面

在現實層面，就價值如何融入行政救濟制度建設而言，西方社會整體上仍處于動態調整的過程之中，其背后的“牽引力”和“風向標”無不受政經政策、價值取向甚或意識形態的變化的深刻影響。現僅從行政訴訟的主客觀定位和行政的司法規制與行政自我規制之間關系兩個角度加以闡述。

僅從語辭上分析，大陸法系的行政訴訟( Administrative litigation)制度理應更加側重權利救濟，即更加強調公民權益的司法保護，進而展現出更多主觀訴訟的法治特征；而英美法系司法審查(Judicial review)的基本制度品格，注重的應該是司法權對行政權的監督，通過權力制約的制度安排達到客觀上權利保障的社會果效。申言之，權利救濟是權力制衡的結果，即英美法系的司法審查整體上，本應以客觀訴訟的面向展現其制度屬性的。

但是，從訴訟模式的角度而言，有著鮮明當事人主義訴訟程序構造的英美法系和德國，整體上卻是“主觀公權利保護”型行政訴訟，而職權主義特征濃厚的法國，則更多的是“客觀法秩序維護”型行政訴訟的典范。撤銷之訴是法國最重要和最主要的訴訟類型,“而此種訴訟著眼于公共利益 ,主要目的在于保證行政行為的合法性,屬于對事不對人的客觀訴訟,對起訴資格要求寬松 ,法院的判決效力也不以當事人為限 ,而發生對事的效果。”[注]鄧剛宏.論我國行政訴訟功能模式及其理論價值[J].中國法學,2009,(5):56.

不過，隨著公私法治融合和價值取向調整，除了整體上的制度特色，各國行政訴訟都不同程度地出現了主觀和客觀功能并舉的時代面向，行政訴訟法在一定層面上，既是救濟權利的法,又是監督行政的法。可見，“社會本位”對“個人主義”的制衡，公益價值對“自由主義”的約束，深刻地影響著當代行政訴訟制度的功能定位和基本程序構造。

就我國行政救濟的制度體系而言，行政的司法控制與行政的自我控制之間的關系，指的就是行政訴訟和行政復議的功能定位及其相互關系問題，即在行政爭議處理機制上，采用司法中心主義還是行政中心主義，而二者關系最集中反映在它們之間銜接機制的建構上。對此，西方法治發達國家主要有三種模式[注]章志遠.我國行政復議與行政訴訟程序銜接之再思考[J].現代法學,2005,(4):79.：其一，“以窮盡行政救濟為原則的美國模式”。在美國，作為“隱藏的法官”，行政法官發揮著獨特的制度優勢，大量行政糾紛在行政程序中得以化解，“體現了美國人對行政過程、行政復議、行政救濟等理念的獨特認識。”以社會保障行政案件為例，“1980 年財政年度，社會保障署的行政法官完成了252023 個案件，而所有聯邦地區法院法官僅審結了192475 項案件； 而在2003 年財政年度，社會保障署的行政法官處理了602009 個案件，而所有聯邦地區法院法官僅審理了12948 項案件。”[注]高秦偉.行政救濟中的機構獨立與專業判斷——美國行政法官的經驗與問題[J].法學論壇,2014,(2):149.其二，“與行政訴訟類型相勾連的德國模式。”在德國，撤銷之訴、負義務之訴以行政復議前置為原則 ，而確認之訴、一般給付之訴及規范審查之訴則無需復議前置程序，較為有效地實現了行政爭議在訴訟和復議之間的分流。其三，“以當事人自由選擇為原則的法、日模式。”以日本為例，基于行政效率的價值追求，2011年日本約有4.8萬件行政復議案件，與2000件左右的行政訴訟案件相比，免費的行政復議制度還是受到民眾更多青睞。即便如此，國民對行政復議的公正性、簡易性、實效性的改革呼聲依然很高，于是，2014年6月，日本首次實質性地修改了實施了半個世紀之久的訴愿法[注]王貴松.日本行政復議改革有新動向[N].檢察日報,2014-09-09.。

可見，盡管西方社會有關行政復議機制獨立性與專業性問題的爭議長期存在，但在行政糾紛的解決上，復議制度卻發揮了不可替代的重要作用。與之相比，行政訴訟在整個行政救濟體系中所擔負的，更多是司法安全閥和最后擔保作用，司法權威主義的宣示功能，遠勝于定紛止爭功能。當然，這種制度運行狀況，既與司法謙抑和司法節制有關，又與行政活動的專業性、技術性存在密切邏輯勾連，更是價值層面上公正與效率、“行政統制主義”和“權利救濟主義”長期角力的必然結果。

(四)啟示與小結

就價值與健全行政救濟制度的關系而言，國外主要法治發達國家的動態及其背后的法治語境與制度變遷，整體呈現出如下可資借鑒的特征：其一，在自然法精神和高級法背景下，任何法律制度的建構和運行都有著極其深刻的政策背景和價值引領。法律制度是社會價值的載體，社會價值是法律制度的精神源泉。經過社會價值滋養的法律制度，可以交通法理人情、彰顯國族氣質，實現良法善治，維系共同體的文脈傳承，在代際之間傳遞家國情懷。其二，價值體系的多元建構，并不影響一定歷史時期和不同法治時代社會核心價值觀念的差異和倚重，如自由之于近代，現代訴諸平等。但核心價值的動態轉換，只有主次之別，而無彼此取代之可能，如效率兼顧公平，社會本位平衡個人主義。其三，主觀權利的救濟和客觀法秩序維護的二元平衡，行政效率與行政公正的價值取舍，以及公益與私益的長期糾葛，貫穿于行政救濟法治運行的始終，成為制度體系建構和銜接的內在邏輯牽引。最后，行政救濟制度具有強烈的政治屬性和對國家治理變革的依附性，特別是行政訴訟制度，“其本身就是為滿足政治需要，而不是基于解決行政爭議效率考量設計的。”[注]翁岳生.行政法(下冊)[M].北京：中國法制出版社，2002.1321.故此，“政治之道德性”和政策的動態性，規定了行政救濟制度的建立健全，對社會價值特別是核心價值的高度依賴性。否則，缺乏價值指引的法律制度尤其是行政法律制度，必將窒礙難行甚至是空轉不行。因為從一般的意義上講，社會價值是民眾樸素情感、觀念和心理等精神因素的聚合和提升，法律的價值割裂，就是法律對民眾的脫離。

三、我國行政救濟法治價值研究的滯后及其成因

對行政訴訟價值問題直接的、系統性研究當數劉善春教授，劉教授圍繞其博士學位論文的撰寫，發表文章、出版專著[注]劉善春.行政訴訟價值論[M].北京：法律出版社,1998.，認為行政訴訟的價值受制于行政訴訟的本質，“我國行政訴訟的價值呈現為社會主義國家效益、秩序、公正和自由”[注]劉善春.論行政訴訟價值及其結構[J].政法論壇,1988,(2):88.。關保英教授的早期著作《行政法的價值定位》[注]關保英.行政法的價值定位——效率、程序及其和諧[M].北京：中國政法大學出版社,1997.81以下.，盡管從效率和程序等宏觀層面對行政法進行了泛經濟學論述，也只能是對行政訴訟價值的間接關注。有的論著雖出現了“價值”字樣，卻是在對行政訴訟目的、功能和價值，不加嚴格區分的意義上展開論述的，且主要局限于對相對人權益保護和監督行政二元結構的討論上[注]章劍生.論影響實現我國行政訴訟價值目標的法律機制及其對策[J].法律科學,1996,(2):25；吳鵬,胡錦光.《行政訴訟法》修改與法治國家建設[J].國家行政學院學報，2015,(1):48.。值得強調的是，由羅豪才教授發起的行政法理論基礎的大討論，在“管理論”和“控權論”基礎上，升華、提煉出的“平衡論”[注]羅豪才,甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇[J].中國法學,1996,(4):48-54.，深刻地影響著我國行政救濟法立法的價值定位與制度取向。

不無遺憾的是，上述研究成果較為集中發表于1990年代中后期，此后對行政救濟法與價值關系的討論，雖然在2015年《行政訴訟法》修改前后的諸多成果中有所論及，但專論性著作卻幾乎沒有。這一理論研究和智識供給現狀，嚴重影響并制約著我國行政救濟法制回應社會發展需求的能力，不同程度地造成了制度運行中法理與人情的疏離，文本和實務的隔閡，甚至導致救濟制度的時代性滯后。比如，2015年《行政訴訟法》修訂時，由于沒有很好的平衡自由與平等兩種價值，新的《行政訴訟法》仍然留有秩序行政的時代烙印，整體上還是自由法治時期的制度框架，很難全面關照我國福利行政蓬勃發展所引發糾紛的訴訟解決。更有甚者，在扶貧攻堅和“精準扶貧”的歷史關鍵期，我國現行《行政訴訟法》竟然找不到扶貧領域權益救濟的直接條文。進而言之，被“扶貧”是否是一種權利，是特定社會群體的權利，還是公民個體的權利，抑或貧困地區的區域性個體權利？扶貧與社會保障制度為何？理論的蒼白造成實踐的尷尬。另外，也正是因為公益(社會)和私益(個人)司法保護在價值上的左右搖擺，才導致修改剛逾二年的《行政訴訟法》即再行修改，于2017年增設“行政公益訴訟”條款，立法的嚴肅性因此而大打折扣，行政救濟價值定位的游離可見一斑。

可見，我國行政救濟法研究的整體學術水平，還很難適應行政法治建設的現實需求，從一定意義上也已成為嚴重制約我國法治政府建設步伐的理論短板，2015年我國行政訴訟法第一次修改的倉促與粗糙就是明證。具體而言，以下因素不容忽視：

(一)學術組織歸屬上的變動

1998年原中國法學會訴訟法學研究會之下，設立了與刑事訴訟法學專業委員會、民事訴訟法學專業委員會相并列的行政訴訟法學專業委員會，2006年原中國法學會訴訟法學研究會行政訴訟法學專業委員會，被并入中國法學會行政法學研究會，2013年行政法學研究會新設行政審判專業委員會[注]章志遠.晚近十年的中國行政訴訟法學研究[J].清華法學，2015，(1):64.。

這一學術組織的重新定位，終于為行政法學界有關行政訴訟法學與行政法學關系的長期爭論畫上了句號，也在一定程度上為我國行政訴訟法學的發展找準了“行政法學總論”這一娘家，有助于行政程序事中爭議解決機制和行政復議、行政訴訟等事后行政救濟機制的一體性、系統性研究，為受案范圍的拓展、被告資格的優化以及行政法學的整體價值定位等諸多理論問題研究的深化，整合了現有學術資源。

不過，一刀雙刃、凡事有利必有弊。訴訟法學知識結構、自有邏輯和司法原理的組織性斷裂，又成為制約行政救濟法學長足發展新的、更加醒目的障礙。同時，學術組織的變動也導致了既有研究隊伍的離散、重組與磨合，嚴重影響了研究人員的學術歸屬感和學術團隊的穩定性、可持續性。

學科定位上的本位主義，反映了價值融通的缺失，“專業槽”的固化，成為跨學科研究的羈絆和障礙。故此，在核心價值觀指引下，貫通訴訟法學和行政法學(狹義)，融合行政實體法學和行政程序法學，是新時代行政法學研究對學術歷史欠賬的必要補救。

第一個問題，談一談掌握資料的技能。作家論和作家評傳都是從掌握資料開始的，沒有充分的資料就沒有發言權，更談不上研究。所以資料呢，是論或評傳基礎的基礎。下面就掌握資料技能我談幾點，包括掌握各方面的資料，掌握了資料之后如何為自己所用。

(二)研究路徑的行政行為中心主義依賴

在西方，無論大陸法系還是英美法系，判例法是傳統行政訴訟法治的一個典型特征，如美國和法國。盡管德國行政救濟法典化后來居上，但行政判例特別是關涉行政權行使的憲法性判例，仍然發揮著社會建構的重要作用。職是之故，主要法治發達國家的行政法學，大多是以救濟程序的運行為中心建構其理論學說的，即所謂的救濟中心主義研究路徑。相比之下，后發型和回應型的歷史特征，導致長期以來我國行政法學是以行政行為法學為研究中心，反向推動行政救濟法學發展的，形成了行政救濟法學研究上的行政行為中心主義路徑依賴。

在此學術背景下，狹義行政法學的研究對行政訴訟的反向促進作用巨大，并占據主導地位。如葉必豐教授有關行政行為及其效力理論的研究，對于行政訴訟類型化的理論支撐[注]葉必豐.行政行為的效力研究[M].北京：人民大學出版社，2002；章志遠.行政行為效力論[M].北京：中國人事出版社，2003.；周漢華、王敬波教授關于政府信息公開法治的研究，對行政訴權濫用的反射性反思作用[注]周漢華.打造升級版政務公開制度——論《政府信息公開條例》修改的基本定位[J].行政法學研究,2016,(3):3-13；王敬波.政府信息公開中的利益衡量[J].中國社會科學2014,(9):105-124.；薛剛凌教授行政組織法的研究，對行政訴訟被告資格的理論整合功能；宋華琳、高秦偉等教授規制行政研究，對行政爭議處理的分流效果[注]宋華琳.打破惡性循環：政府如何有效規制風險[M].北京：法律出版社,2009；高秦偉.美國規制影響分析與行政法的發展[J].環球法律評論,2012,(6):98-115.；王萬華教授和于立深教授行政程序法研究，對程序違法司法審查范圍的拓展[注]王萬華.中國行政程序法立法研究[M].北京：中國法制出版社,2005；于立深.違反行政程序司法審查中的爭點問題[J].中國法學,2010,(5):88-112.；周佑勇教授行政法原則和行政裁量權研究，對司法審查標準和強度的關照[注]周佑勇.裁量基準司法審查研究[J].中國法學,2012,(6):166-179.；湛中樂教授及其研究團隊的教育行政法治研究[注]湛中樂.大學法治與權益保護[M].北京：中國法制出版社,2011；湛中樂編.大學自治、自律與他律[M].北京：北京大學出版社,2006；湛中樂編.通過章程的大學治理[M].北京：中國法制出版社,2011.，對部門行政救濟法制的開拓。另外，余凌云教授警察行政的研究[注]余凌云.道路交通事故責任認定研究[J].法學研究,2016,(6):126-139.、于安教授對WTO、PPP的研究[注]于安.中國對反傾銷措施的司法審查[J].中國社會科學,2003,(2):36-44.，石佑啟教授有關公共行政研究[注]石佑啟.論公共行政變革與行政行為理論的完善[J].中國法學,2005,(2):53-59.，以及莫于川、朱芒教授對城市治理研究[注]朱芒.論我國目前公眾參與的制度空間：以城市規劃聽證會為對象的粗略分析[J].中國法學,2004,(3):50-56.，也在相當層面豐富了行政救濟法制的學術容量。

但就整體而言，上述學術研究仍未脫離王名揚先生留給我們的學術傳統和學術遺產，已嚴重制約了我國行政救濟本體論研究的深化，造成了理論研究和救濟實踐之間溝通和互動的困難，成為塑造法律共同體的結構性障礙，法官對無效行政行為起訴期限的堅守即是有力佐證[注]王錫鋅.行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討[J].法學,2001,(10):16-20；最高人民法院(2016)最高法行申2233號行政裁定書[EB/OL].(2018-07-12)[2019-04-04].http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=1710ca5b-3954-41a8-96e5-a80b00efa6c3&KeyWord=%EF%BC%882016%EF%BC%89%E6%9C%80%E9%AB%98%E6%B3%95%E8%A1%8C%E7%94%B32233%E5%8F%B7.。

(三)雙向域外借鑒造成的制度困局。

二十余年來，對域外行政救濟法制的譯介，呈現空前繁榮景象。在對大陸法系國家行政救濟制度的介紹方面，如楊建順教授對日本學者鹽野宏著作的翻譯[注][日]鹽野宏.行政救濟法[M].楊建順譯.北京：北京大學出版社，2008.，王天華教授和江利紅教授的專著，對日本行政訴訟法制的最新進展進行的全面介紹[注]王天華.行政訴訟的構造：日本行政訴訟法研究[M].北京：法律出版社,2010；江利紅.日本行政訴訟法[M].北京：知識產權出版社,2008.；劉飛教授和趙宏教授的學術努力[注]劉飛.德國公法權利救濟制度[M].北京：北京大學出版社,2009；趙宏.訴訟權能與審查密度[J].環球法律評論,2012,(6):116-133.，使我們對德國行政救濟制度，有了更加系統和詳細的了解；而高秦偉、王鍇教授翻譯的《法國行政法》，全書采用司法中心主義的書寫方式，給人以明快清新之感。

在對英美法系國家行政救濟制度的介紹方面，蘇苗罕博士對美國兩位行政法大師心血巨著的翻譯，成為介紹“在司法過程中展開的美國聯邦行政法”的經典之作；張越博士編著的《英國行政法》，對英國的行政救濟制度進行了較為詳實的論述[注]張越.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社,2004.；而朱應平教授的專著則詳細介紹了澳大利亞行政裁量的司法審査規則[注][美]理查德·J·皮爾斯.行政法(第五版)(三卷本)[M].蘇苗罕譯.北京：中國人民大學出版社,2016;朱應平.澳大利亞行政裁量司法審査研究[M].北京：法律出版社,2011.。域外譯介的研究立場彰顯出學者們的全球化視野，也為行政救濟的研究帶來了新的素材和新的視角，極大促進了兩大法系最新研究成果和制度成果在中國大陸的快速轉播與不斷融合。

不過，由于我國在譯介特別是公派留學方面，缺乏整體規劃和統一布局，形成了當下“各吹各的號、各唱各的調”的學術格局，束縛著深度學術對話的有效展開，從而在制度移植上價值打架、觀念懸殊、模棱兩可。有時學者的主張不但不能解決實際問題，反而給實務帶來了相當程度的理論混亂。如2015年新修改的《行政訴訟法》中，“行政行為”對“具體行政行為”形式化的全面替代，就是對歐陸行政法治傳統的脫離與背反，在理論和實務上必將引發日本式的雙重困境。對此，我國臺灣地區的做法則值得效仿和推廣，即在行政救濟法制的整體架構、基本制度和主要理論方面深度學習德國，并以此為基礎實現對各個國家、各大法系良法善治的適當借鑒。換言之，本色不變，百花齊放。這既節省了制度建設成本，也有利于法治精神、基本制度甚至行為范式的社會沉淀與公眾認同，對于制度的穩定性發展和社會價值的匯集與傳承大有裨益。

四、社會主義核心價值觀融通行政救濟法治的路徑選擇

(一)研究范圍與研究對象的厘清

本文所謂“行政救濟”是“監督行政”和“權利救濟”的二元統合[注]參見林莉紅.行政救濟基本理論問題研究[J].中國法學,1999,(1):42.。同時，此種界定并不否認透過權利救濟的行政統制和因由行政統制的權利救濟兩種制度類型安排上的立場分歧。如是，行政救濟體系主要包括：以內部申訴為主要特征的公務員等權益救濟制度、狹義的行政救濟即行政復議制度、行政訴訟制度，以及行政上不法行為損害賠償法和不公行為損失補償法。至于非法治性救濟制度安排(如信訪)和政治性監督行政的制度安排(如人大監督、監察監督)，則視其為行政救濟核心體系的周遭制度環境予以排除，此其一；其二，嚴格意義上講，行政救濟法是實體法和程序法的綜合體，即從救濟條件上講是實體法，從救濟方法上講則是程序法，核心價值觀融通層面的研究，更側重于從程序法意義上重構行政救濟體系[注][日]鹽野宏.行政救濟法[M].楊建順譯.北京：北京大學出版社,2008.2.。

結合行政救濟本體論要求，行政救濟法制價值觀改造研究范圍主要鎖定在：其一，在國家價值目標上，以民主價值為指導，平衡救濟的當事人主義和職權主義，適當增強行政復議的當事人主義構造，給行政訴訟的準職權主義模式以更加準確的定位，實現并兼顧符合客觀訴求的整體行政救濟新模式；其二，在社會價值取向上，跳出有關自由和平等之間緊張關系的法哲學迷思和倫理怪圈，直接從法治角度，證成行政救濟法治秩序理性構建所必須的綜合價值營養、基礎理論和制度條件；其三，在公民價值準則上，以誠信為價值導向，以“禁止反言”和“信賴保護”為原則指導，形成真誠、理性的行政救濟人文程序氛圍，提升民眾的證據意識和時效觀念，最終走出“信訪不信法”的“歷史三峽”[注]唐德剛.袁氏當國[M].廣西：廣西師范大學出版社,2015.26.。

如是，核心價值觀融通行政救濟法制更加具體的研究對象可簡要概括為：1.社會本位行政救濟體系的價值重構；2.和諧理念下行政救濟機制之間的有效銜接；3.法治意識形態下行政救濟的理性運行和適時終局；4.誠信價值滋養下行政救濟的官民真誠互動、文明表達和理性對話。

(二)行政救濟體系的機制性整合

1.行政救濟制度對價值觀的承接機制

從體系上來講，行政救濟制度對價值觀的承接，主要仰賴以下機制的生成：其一，憲法文本對核心價值觀的承接機制。通過對我國現行憲法文本中意識形態、基本原則、基本制度和價值條款的詳細梳理和深入挖掘分析，實現核心價值觀的憲法原則化和憲法原則的體系化，促成憲法及其基本原則對核心價值觀的制度承接，通過核心價值觀的憲法化，完成共同體價值共識法律化的基礎工作。這一工作經過2018年現行憲法的第五次修改，已經在靜態上基本完成，今后的工作重心移交憲法和法律委員，仰賴于其對法律法規合憲性審查的動態程序設計了。其二，行政救濟體系對憲法基本原則的承接機制。“重大行政法改革總是與政治及其憲法有關，反過來也可以說政治和憲法問題的解決可以從行政法和行政訴訟法的改革入手”，二者之間是相互促動關系。如美國最高法院1971 年的凱利案判決，推動了社會福利權在美國行政法上從恩惠到權利的歷史性轉變，又如法國1871 年布朗哥案判決對法國公共服務行政法模式的形成作用，再如德國1972 年有關特別權力關系的憲法法院判決對“重要性理論”的創設[注]于安.我國行政訴訟制度現代化的轉型問題[J].行政法學研究,2014,(3):3-5.，等等。故此，以憲法基本原則法律化為路徑，實現行政救濟體系對憲法基本原則的制度性承接，是核心價值觀指導行政救濟制度完善的必由之路。反之，行政救濟的深入實踐也必將對憲法基本原則價值內涵的豐富、飽滿起到反哺和檢驗作用。

2.行政復議法和行政訴訟法的銜接機制

首先，整合核心價值觀中的自由、平等、公正三項價值指標，吸收“博登海默綜合法學派”理論營養，形成“博登海默式行政救濟綜合價值評價體系”；其次，在“博登海默式行政救濟綜合價值評價體系”的引領下，完成秩序行政救濟制度和福利行政救濟制度、公私協力行政救濟制度的梯次性重組與融合[注]程明修.公私協力法律關系之雙階爭議困境[J].行政法學研究,2015,(1):9.，從而構建起“社會本位的行政救濟綜合體制”；其三，形成行政復議中心主義、行政訴訟擔保主義和兜底主義的行政糾紛解決機制。通過對現行行政復議法的修訂和行政復議集中化、司法化改造，使行政復議成為行政爭議解決的主渠道和主導者，甚至成為真正意義上的“行政法院”，大幅度提升行政自我化解糾紛的能力，進而將法院從繁重的行政爭議處理中超脫出來，成為行政救濟政策、原理的生成力量、行政救濟重大疑難案件的化解力量、重點行政領域事后監督的能動力量和行政救濟價值方向的引導力量，最終鍛造具有中國特色“重復議、輕訴訟”的行政救濟體系。

3.不法行為損害賠償法和不公行為損失補償法的融合機制

從“國王不能為非(The King can do no wrong)”到公務員賠償責任，從國家替代責任到國家賠償責任，現代法治最終拋棄了“賠償的國家豁免”，但在賠償范圍和賠償標準上卻呈現整體收縮的世界特征。在此大背景下，按照社會主義的本質要求，我們既要重視不法侵害的國家賠償，更應該注重并拓展合法行政的損失補償。在公正和平等價值的指引下，建立以補償為核心、以賠償為補充的中國賠補體制，并引入社會保險機制化解賠補的公共財政壓力，在福利主義的框架下，最終實現賠償、補償、社保和扶貧等并行制度的體制融合。

4.公務人員懲戒和申訴的對接機制

這里所謂的公務人員包括國家公務員在內的公共機構從業人員，即指公共行政視野下未來我國國家監察法所調整的所有公共管理人員和公共服務人員，比如政黨機關工作人員、村委會和居委會工作人員等等。順應監察委這一重大政治體制改革，根據權責統一、人權保障和正當法律程序的法治原則，確保高效廉潔公務人員隊伍的工作活力，建構具有中國特色公務人員行政懲戒和行政申訴并舉的行政內部救濟機制，并實現特別權力關系的社會主義改造，從封閉走向開放，探索公務人員重大權益損害的司法救濟途徑，形成公務人員人事關系和勞動關系的雙軌救濟機制，有效解決申訴救濟和司法救濟之間的分工與合作。在“法治”和“敬業”二元價值指引下，治理怠政、懶政，重塑服務行政的公務活力。

5.調解、裁決、仲裁等救濟方式的補充機制

借鑒美國獨立規制機構的行政法官制度和英國的裁判所制度，整合我國司法行政機構和其他管制機構如電監會、銀監會、證監會體制法治力量等，以及律師、法學教授、退休法官等社會法治力量，溝通行政程序和行政救濟程序，逐步建立多元化行政糾紛解決機制，形成糾紛解決的制度合力，讓調解、行政裁決甚至行政協議仲裁，成為行政爭議解決的重要補充，大力推廣行政爭議第三方有償調解、仲裁和無償志愿調解、仲裁并行制度，挖掘、吸收行政爭議化解的社會有生力量，讓民眾在自治和民主的氛圍內，研習法治精神、說理能力和公民意識。

6.行政訴訟對民事訴訟的揚棄機制

從制度淵源上講，我國行政訴訟脫胎于民事訴訟[注]章志遠.晚近十年的中國行政訴訟法學研究[J].清華法學,2015,(1):64.。1982年《民事訴訟法(試行)》第3條第2款明確規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”這一立法者對傳統立法例的變通與創設，卻在新中國無意識地建構起了英美法系的行政爭議司法救濟機制，倘若沒有隨后《行政訴訟法》的頒行，制度運行的結果將會是另一番景象。但是，1990年《行政訴訟法》實施，打破了這一公私權益糾紛司法一元解決機制，我國又重新走向了有著濃厚大陸法系制度色彩的行政救濟體制。在不足十年時間內，我國行政糾紛司法救濟發生了上述巨大的制度變遷和法系轉向，其背后所蘊含的文化基礎、歷史背景、價值訴求、智識結構和民族心理耐人尋味！這一立法者制度設計上也許無意識的重大轉變，或許恰恰暗合了行政爭議司法解決方式的中國文化心理、價值取向和歷史演進脈絡。

不過，有關行政訴訟和民事訴訟的關系一直存在爭論。最高人民法院司法解釋一直堅持“ 人民法院審理行政案件， 除依照行政訴訟法的規定外，可以參照民事訴訟的有關規定”的“參照 ”主張。新修訂的《行政訴訟法》在“附則”一章中增加條款規定，人民法院審理行政案件， 本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。盡管根據專家建議對適用的范圍進行了技術性限定，但行政訴訟民訴化傾向是毋容置疑的。為此，有學者曾呼吁：“我國應當從境外制度沿革中吸取經驗并體味原則內涵，在本次修訂工作按照公法與私法分離的原則，致力于行政訴訟制度的系統性和完整性構建，尤其是在法院與當事人之間的訴訟關系上確立起穩定的基本制度。通過民事訴訟和行政訴訟的司法程序性分離，體現政府與市場和社會之間的法律制度性分離，并在這種制度性分離基礎上構建行政爭議解決的新體系。”[注]于安.我國行政訴訟制度現代化的轉型問題[J].行政法學研究,2014,(3):7.但結果卻是從“適用”到“參照”，再從“參照”到“ 適用”，立法幾乎回到了1982年制度設計的原點。這“無疑固化了行政訴訟與民事訴訟之間的關聯，在很大程度上抑制了行政訴訟的個性”，也充分說明在立法者看來，行政訴訟法就是民事訴訟法的特例法。故此，如何從“社會本位”的價值取向和“公共利益”基本立場，在社會主義核心價值觀的指導下，重塑民事訴訟與行政訴訟的關系，依然是歷久彌新的重大理論課題。其間，日本2004年將《行政案件訴訟特例法》修改為《行政案件訴訟法》的立法經驗與教訓，值得借鑒[注][日]鹽野宏.行政救濟法[M].楊建順譯.北京:北京大學出版社,2008.47.。

7.救濟實務對法律的反哺機制

隨著司法公開的深化和海量裁判文書的網上公布，特別是行政法學界研究方法的悄然轉型[注]余凌云.行政法案例分析和研究方法[M].北京：中國人民大學出版社，2008.65.，以法教義學或曰法釋義學為進路的研究日盛一日[注]李洪雷.行政法釋義學：行政法學理的更新[M].北京：中國人民大學出版社,2014.，這一規范性研究透過裁判整理，試圖發現并發展法律[注]何海波.通過判決發展法律：評田永案件中行政法原則的運用[A].羅豪才.行政法論叢(第3卷)[C].北京：法律出版社,2000；余凌云.法院是如何發展行政法的？[J].中國社會科學,2008,(1).。在此過程中，抽象法律及其背后的價值基礎，在“個案”的利益博弈甚至情感糾葛里得以充分展現并被切實檢討，當同類案件遭遇相同的價值選擇時，價值共識形成的真實場景和關鍵時刻也會情景呈現。如是，價值與規范、抽象與具體、規范與個案在特定案件的程序場域里交互碰撞和反思，形成了雙向良性作用機制。申言之，價值對法律及其實務有著高屋建瓴的指導作用，而實務中的個案努力(包括審理和研究)也對價值具有反思和反哺作用，二者交通機制的暢通，是良法善治的基石。因為“沒有理論的實踐是盲目的，沒有實踐的理論是空洞的”。

(三)研究的路徑與目標

綜上可知，社會主義核心價值觀融通行政救濟法治的重點，首先在于如何在核心價值觀的指導下實現行政救濟制度的廢改立，即核心價值觀進入并重塑行政救濟法制的路徑選擇問題。對此，主要路徑有三：1.核心價值觀進入并重塑行政救濟法立法目的和立法宗旨；2.核心價值觀進入并重塑行政救濟法的基本原理和基本制度；3.核心價值觀進入并重塑行政救濟主要內容。為此，還必須實現：其一，內部行政和外部行政的分工與合作；其二，國家行政救濟制度和社會公共行政救濟制度的有效溝通。

探索社會主義核心價值觀融入并重塑行政救濟法治的目的，即通過立法目的整合、救濟功能的重新排序和基本制度的廢改立，實現行政救濟的良法善治，使行政救濟程序成為公民道德培育的訓練場和評估站。具體而言：1.構建行政救濟法治與社會主義核心價值觀有機融貫的一般規律和基本原理。2.挖掘社會主義核心價值觀建設的行政救濟基本法立法需求；3.集成社會主義核心價值觀導引下的行政救濟程序運行的有效激勵和銜接機制。

五、結語

價值是法律之魂，法律是價值之殿。法律的價值割裂，就是法律對人民的脫離。因為從一般的意思上講，社會價值觀特別是核心價值觀是民眾樸素情感、觀念和心理等精神因素的聚合和提升，是共同體文化認同和精神傳承。同時，法治觀是核心價值觀的核心，法治意識形態是新時代形成國家話語體系的抓手。可見，核心價值觀融通法治建設具有時代要求和階段性側重。價值觀念的多元建構，并不影響一定歷史時期和不同法治時代社會核心價值觀念的重點培育和著力塑造，如自由之于近代，現代訴諸平等。但核心價值的動態轉換，只有主次之別，而無彼此之分，如效率兼顧公平，社會本位平衡個人主義。行政救濟制度具有強烈的政治屬性和對國家治理變革的依附性，這一特性決定了其對核心價值指導作用的高度依賴性。特別是行政訴訟制度，“其本身就是為滿足政治需要，而不是基于解決行政爭議效率考量設計的。”[注]翁岳生.行政法學(下冊)[M].北京：中國法制出版社，2002.1321.故此，“政治之道德性”和政策動態性，也內在地決定了行政救濟制度建立健全對社會價值特別是核心價值指導作用的高度依賴性。否則，缺乏價值指引的法律制度尤其是行政法律制度，必將窒礙難行甚至是空轉不行。