我國人大選舉委員會制度歷史演進及當代啟示*

陸 強

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

2015年《選舉法》[注]1979年通過的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》簡稱。第六次修正，就選舉委員會等選舉機構的職責作補充規定。時隔五年，選舉機構相關議題再次引起最高立法機關的關注[注]2010年《選舉法》修正恢復了1953年《選舉法》有關選舉機構的專章規定，對縣鄉級人大代表選舉委員會的產生、回避、職責和工作要求作了較為“完整”的法律闡述。，凸顯選舉機構在新時期人大選舉中的地位和作用。作為縣鄉級人大代表選舉的主持機構，選舉委員會居于選舉機構體系的最前沿，對于選舉法律規范的執行作用重大，直接決定人大代表民主選舉活動的法治化水平。本文以《選舉法》第六次修正為契機，就我國人大選舉委員會組織建構及相關制度的發展、演變進行系統的梳理分析，以期對選舉委員會的良性發展和運行有所助益。

一、1953年《選舉法》[注]本節所稱《選舉法》，如無特別說明，僅指1953年通過的《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。的體制初建

1949年中華人民共和國成立之初，并沒有立即實行人民代表大會制度。在普選的人民代表大會召開以前，中央由中國人民政治協商會議全體會議執行全國人民代表大會的職權，地方通過各界人民代表會議逐步代行人民代表大會職權[注]《中國人民政治協商會議共同綱領》第13-14條。。盡管《中國人民政治協商會議共同綱領》(下稱《共同綱領》)已經確定國家未來實行人民代表大會制，但關于會議召集時間卻遲遲未定。直至1952年10月，黨還曾想通過召集第二屆全國政協會議，推遲全國人大會議的召開時間。然而，斯大林出于中國共產黨政權的合法性和對敵斗爭的需要，建議中國共產黨于1954年進行人大代表選舉和制定憲法[注]韓大元．1954年憲法制定過程[M]．北京：法律出版社，2014.63-69.。

1953年1月13日，中央人民政府第20次會議決定于1953年召開由人民普選方法產生的鄉、縣、省(市)各級人民代表大會，并在此基礎上召開全國人民代表大會。毛澤東在談及選舉的目的和作用時指出：“為了發揚民主，為了加強經濟建設，為了加強反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉”[注]中共中央文獻研究室．建國以來毛澤東文稿(第四冊)[M]．北京：中央文獻出版社，1990.20．。由此可見，1953年的人大代表選舉有著深刻的反帝斗爭的國際政治背景，對于選舉的民主化、規范化、制度化有較高技術要求。會議成立了以周恩來為主席、鄧小平等23名委員[注]1953年選舉法起草委員會委員包括中共、各民主黨派及各方面人士，分別為：安子文、李維漢、李燭塵、李章達、吳玉章、高崇民、陳毅、張治中、張奚若、章伯鈞、章乃器、許德珩、彭真、彭澤民、廖承志、劉格平、劉瀾濤、劉寧一、鄧小平、蔡廷鍇、蔡暢、謝覺哉、羅瑞卿。組成的選舉法起草委員會。2月11日，中央人民政府委員會第22次會議通過《選舉法》，就選舉委員會性質、產生、成員構成、任務等內容作了專章規定，為我國人大代表選舉提供有效法律依據和制度保障。4月3日，新成立的中央選舉委員會根據《選舉法》之規定，發布《關于基層選舉工作的指示》(以下簡稱“中央選舉委員會1953年指示”)，對基層選舉委員會組織及選舉工作的具體展開作了較為細致的規定。在《選舉法》以及中央選舉委員會1953年指示的框架下(即“一法一指示”)，選舉委員會制度初具雛形。

(一)辦理選舉事宜之臨時機關

《選舉法》第35條規定：“中央和地方各級選舉委員會為辦理全國和地方各級人民代表大會選舉事宜之機關”。鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中亦指出：“為了監督和指導選舉法的確切執行……應迅速成立中央及地方各級的選舉委員會”[注]鄧小平．關于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報，1953(3)：26．。由此可以確定，選舉委員會為辦理選舉事宜和《選舉法》監督、指導之執行機關。選舉委員會《選舉法》監督、指導機關的功能定位，對于切實推進《選舉法》的貫徹落實具有實質意義，這也是我國現行《選舉法》最稀缺的法律品質。基于選舉工作階段性、周期性的因素考量，這一時期的選舉委員會采取臨時機構模式。關于選舉委員會的成立時間，鄧小平在1953年2月28日為中共中央起草給各中央局、分局并轉各省市區黨委的一份電報中指出：基層選舉委員會不應馬上普遍成立，而是采取哪里開始進行選舉才在哪里成立的辦法[注]中共中央文獻研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻出版社，2009：1099．。其他層級的選舉委員會在基層選舉委員會成立前即宣告成立，以便于對下級選舉委員會的工作進行指導。《選舉法》第41條規定：“選舉委員會的工作全部完成后，選舉委員會即行撤銷”。由此可見，作為臨時機構的選舉委員會，于選舉進行時成立，選舉結束后即行撤銷。

(二)機關行政權屬性特征明顯

《選舉法》第35條同時規定：中央和地方各級選舉委員會，應在中央和地方各級人民政府下成立。中央選舉委員會由本級人民政府任命，地方各級選舉委員會由上一級人民政府任命。鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中進一步指出，中央和地方各級人民政府領導本級選舉委員會的工作[注]鄧小平．關于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報，1953,(3)：26．。這一時期國家政權制度采取議行合一的模式，中央和地方各級人民政府在人民代表大會閉會期間，擔負“議”和“行”雙重職能。1954年憲法明確“中央人民政府委員會相當于憲法草案規定的全國人大及其常委會”[注]闞珂．1954 年制憲：中央人民政府委員會“轉身”為全國人大常委會[N]．法制日報，2015-06-11(3)．。有學者甚至認為，在普選的全國人民代表大會召開以前，中央人民政府不僅僅是“議行合一”的，而且是“議、行、軍、審、檢”五權合一[注]周永坤．議行合一原則應當徹底拋棄[J]．法律科學，2006,(1)：57．。與中央人民政府不同，在地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權后，地方各級人民政府權力混合色彩逐漸淡化，回歸行政權本位。從這一層意義上來說，依據1953年《選舉法》成立的中央選舉委員會權力來源帶有立法權和行政權的混合色彩，地方各級選舉委員會由上一級人民政府任命，及其與本級人民政府工作上的領導關系，則使地方各級選舉委員會的行政性色彩更加濃厚。

(三)機關地位高成員代表性強

中央和地方各級選舉委員會各設主席1人，委員4～28人不等[注]參見1953年《選舉法》第36條。。1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議決定任命劉少奇為新成立的中央選舉委員會主席，朱德、宋慶齡、李濟深、張瀾、彭真、郭沫若、黃炎培、鄧小平、李維漢等28人[注]中央選舉委員會其他19名委員分別為：李四光、何香凝、沈雁冰、胡耀邦、高崇民、馬寅初、馬敘倫、陳叔通、章伯鈞、習仲勛、程潛、程子華、劉格平、劉瀾濤、劉景范、鄧子恢、鄧穎超、賴若愚、謝覺哉。為中央選舉委員會委員。從成員構成上來看，中央選舉委員會堪與政務院比肩[注]中央選舉委員會29名成員包括5名中央人民政府副主席(共6位)、3名政務院副總理(共5位)。另外，彭真為中共中央書記處候補書記(當時中央書記處書記相當于后來的中央政治局常委，1950年陳云遞補為中央書記處書記后，候補書記僅剩彭真1人)，李維漢為政務院秘書長。，具有較高的政治和法律地位，為其獨立履行職權提供組織保障。在我國的國家政權建設中，代表性是國家機關組織、構建正當性的傳統考量因素。為樹立中央選舉委員會中立、公平、公正形象，中央選舉委員會匯集了來自執政黨、各民主黨派、人民團體以及各方面的人士。中央選舉委員會這一組織模式，對于地方選舉委員會的組織具有直接參照意義。

關于縣級以上地方各級選舉委員會主席、委員如何產生問題，鄧小平在1953年2月28日的電報中指出：選舉委員會主席可以由同級黨委中政府行政首長正職之外的負責同志擔任，政府行政首長副職亦可擔任。選舉委員會委員可以在共產黨、各民主黨派、各人民團體及人民武裝部隊中選擇[注]中共中央文獻研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻出版社，2009.1098．。根據中央選舉委員會1953年指示，鄉、鎮等基層選舉委員會主席由縣或市選調干部派任。派至鄉、鎮等基層單位指導工作的干部，3至5人組成1個工作組，領導1至3個鄉、鎮。選舉委員會“要有婦女參加”，“境內有一定數量的少數民族聚居的，應吸收其代表人物參加”[注]中央選舉委員會．關于基層選舉工作的指示[J]．安徽政報，1953,(4)：2-3．。

為選舉委員會配備“豪華”的成員陣容，有利于提升選舉委員會在國家權力結構中的政治和法律地位，對于其保持履職獨立性、自主性具有積極意義。但成員間較高比例的交叉任職，容易使選舉委員會被其他機關“滲透”，在其他機關的“圍城”中喪失自我。成員代表性的過分強調，使選舉委員會工作能力得不到有效保證，不利于選舉工作的正常開展。

(四)成員資格條件有特定要求

選舉是具有普遍意義的群體性政治活動，選舉委員會人員構成影響人民對于選舉的公共觀感。特定歷史條件下的選舉活動，對于選舉委員會人員構成也會具有特定要求。關于選舉委員會成員的條件，鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中專門指出：“鑒于全國各地情況不一，而我們又系初次進行這樣全國性的選舉”，“任務繁重”，“無論領導方面或群眾方面都還缺乏經驗”。“如果選舉委員會工作能力不強，是無法勝任的。所以挑選一批為人正派、辦事公道而又聯系群眾的人到選舉委員會工作，是辦好選舉的關鍵”[注]〔21〕鄧小平．關于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明(1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議)[J]．安徽政報，1953,(3)：21、26．。中央選舉委員會1953年指示亦特別強調：“必須慎重選擇為人正派、辦事公道、能聯系群眾且有一定辦事能力的人充任”[注]中央選舉委員會．關于基層選舉工作的指示[J]．安徽政報，1953,(4)：3．。由此可見，1953年中央和地方各級選舉委員會成員的條件首重人品，且對工作能力有特別強調。

關于選舉委員會成員任職資格問題，《選舉法》沒有規定。鄧小平在1953年2月28日的電報中指出：凡屬擔任選舉委員會委員的人，一般地應是可能當選為人民代表大會代表的人[注]中共中央文獻研究室．鄧小平年譜(1904—1974)(中)[M]．北京：中央文獻出版社，2009.1098．。因此，選舉委員會成員人選的任職資格與代表候選人資格一致，并無其他特殊要求。關于選舉委員會成員回避問題，鄧小平在1953年《選舉法》草案的說明中認為沒有回避的必要，原因主要有二：一是人大代表選舉主要是間接選舉，間接選舉由人民代表大會通過大會投票方式完成，“大會選舉”由大會主席團主持，不是選舉委員會；二是人大代表的直接選舉雖然由選舉委員會主持，但基層選舉委員會的工作是在上級選舉委員會派出的工作組監督和指導下進行，因此亦沒有回避的必要〔21〕。事實上，這樣的解釋是不充分的，間接選舉中相關選舉委員會承擔監督、指導、受理檢舉和控告等職能，選舉委員會仍難以擺脫“做自己案件法官”的窘境。直接選舉中上級選舉委員會派出工作組[注]上級選舉委員會派出工作組與基層選舉委員會主席存在人員交叉。監督、指導基層選舉，并沒有否認選舉委員會“做自己案件法官”的現狀，關于選舉工作組監督、指導功能的強調恰恰凸顯了選舉委員會成員回避的必要。

(五)工作任務呈層級性差異

作為統一的機構組織系統，選舉委員會的任務具有同一性，但層級不同面臨的具體任務也會呈現一定的差異。一般而言，各級選舉委員會任務主要有：(1)監督選舉法在轄區內的執行；(2)受理選舉違法行為的檢舉和控告并作出決定，鄉、鎮、市轄區和不設區的市選舉委員會僅限于選民名單事項；(3)公布本級當選代表名單并頒發當選證書。中央和省、縣、設區的市選舉委員會還負有如下兩項任務：(1)指導地方各(下)級選舉委員會的工作；(2)登記本級人大當選代表。此外，作為國家處理選舉事宜最高層次的選舉機關，中央選舉委員會還負有如下職責：(1)指導《選舉法》在全國范圍內的執行，解釋《選舉法》，依法發布指示和決定；(2)規定選舉相關表格、證書格式和印章型式。而作為承擔代表直接選舉工作的最基層選舉機關，鄉、鎮、市轄區和不設區的市選舉委員會，有著一些與中央和省、縣、設區的市選舉委員會不不一樣的選舉任務：(1)登記、審查和公布選民名單；(2)登記和公布代表候選人名單；(3)按照選民居住情況劃定選舉區域；(4)規定選舉日期和選舉方法，召開并主持選舉大會；(5)分發選民證；(6)計算票數，確定本級人大當選代表[注]參見1953年《選舉法》第37-39條、第66條。。選舉委員會工作任務上的層級性差異，與不同層級選舉委員會的功能和定位直接相關。高層級選舉委員會的任務具有宏觀性、指導性特征，低層級選舉委員會的任務則更為微觀和具體。保持選舉委員會組織機構體系的完整性，有助于選舉委員會保持主體地位，提升專業化水平。

(六)機關行為責任難以追究

依據《選舉法》之規定，選舉委員會為臨時性機構，選舉工作結束后即行撤銷。選舉委員會撤銷后，因職務行為產生的責任歸屬問題，《選舉法》無明確規定。中央和地方各級選舉委員會分別由本級和上一級人民政府任命，中央和地方各級人民政府領導本級選舉委員會的工作。《選舉法》第40條亦明確規定：“選舉后，各級選舉委員會須將關于選舉的全部文件，送交各該級人民政府保存，并應迅速向上級人民政府和上級選舉委員會作選舉總結報告”。因此，選舉委員會撤銷后因履行職權產生的法律責任，應由本級或上級人民政府承擔。由各級人民政府代選舉委員會承擔責任之法律邏輯，不利于選舉委員會成員責任意識的培養，容易在工作中滋生怠職或濫權現象。選舉委員會的臨時性，容易使相關部門疏于對選舉委員會成員職務上違法犯罪行為的監督和責任追究。作為各級人大執行機關之各級人民政府，為免于承擔法律責任，可能會為選舉委員會開脫。

1953—1954年人大代表選舉，是中華人民共和國成立后進行的第一次具有普遍意義的人大代表選舉。除中央和地方各級選舉委員會外，中央和地方各級人民政府、地方人大主席團[注]1953年《選舉法》第54條第2款規定：“地方各級人民代表大會進行上一級人民代表大會代表之選舉時，由各該級人民代表大會主席團主持之”。在選舉中也發揮了重要建設性作用。地方人大主席團主持上一級人大代表“大會選舉”[注]為與人大代表直接選舉中的“選舉大會”作區分，此處的“大會選舉”主要是指間接選舉中地方人民代表大會對上一級人大代表的選舉。的做法，為1979年《選舉法》接受并延續至今。選舉委員會法律監督執行機關地位的確立，上一級人民政府對地方各級選舉委員會的任命，選舉委員會上下級工作指導關系的確立，縣市對于鄉鎮等基層選舉委員會主席的派任，對于提升選舉委員會的工作能力，保障選舉法律規范的實施，具有積極意義。

二、1954年《地方人大和人民委員會組織法》[注]1954年《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的簡稱。的結構調整

(一)選舉委員會地位和功能弱化

1954年9月21日，第一屆全國人大第一次會議通過《憲法》，確立了新的國家權力架構，人大選舉機構體系也隨之作了調整。在這次會議上通過的《地方人大和人民委員會組織法》將地方人大代表的選舉交由本級人民委員會主持[注]1954年《地方人大和人民委員會組織法》第27條、第28條規定：“縣級以上的人民委員會在本行政區域內行使下列職權……(二)主持本級人民代表大會代表的選舉”。“鄉、民族鄉、鎮人民委員會在本行政區域內行使下列職權……(二)主持本級人民代表大會代表的選舉”。。1954年《地方人大和人民委員會組織法》關于選舉的“主持”，與1953年《選舉法》的規定不同。1953年《選舉法》關于選舉的“主持”，僅限于主持選民參加的“選舉大會”或代表進行的“大會選舉”[注]參見1953年《選舉法》第39條第6項、第54條第2款。。1954年《地方人大和人民委員會組織法》關于選舉的“主持”，是指對代表選舉活動的總體規劃和安排[注]1979年《選舉法》同時在這兩種意義上使用“主持”一詞，參見該法第7條、第31-32條。。我們通常所說的“選舉主持機構”，即是從后一層意義上來說的。

1956年直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉和鎮第二屆人大代表選舉[注]鄉、鎮、市轄區和不設區的市第一屆人大選舉從1953年開始，1954年上半年結束。縣以上地方各級人大選舉從1954年上半年開始，至1954年8月結束。根據1954年9月21日全國人大一屆一次會議通過的《地方人大和人民委員會組織法》第5條之規定：省人民代表大會每屆任期四年。直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期兩年。因此，至1956年人大換屆選舉僅限于直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。的主持機構為本級人民委員會，選舉委員會由上一級人民政府任命的主體機關降格為在本級人民委員會領導下建立的辦理具體選舉工作的機構[注]〔32〕周恩來．國務院關于1956年選舉工作的指示[J]．國務院公報，1956,(22)：504．。中央不再單獨設立選舉機構，1953年4月曾對基層選舉工作發布指示、1954年4月與政務院聯合發布對于召開省市縣人大會議問題決定的中央選舉委員會，已不再發布指示或決定，取而代之的是依據1954年《憲法》成立的“最高國家權力機關的執行機關”——國務院。在省、自治區層面，“選舉委員會”被“選舉工作辦公室”〔32〕所取代。及至1958年人大代表選舉時，《國務院關于1958年選舉工作若干問題的決定》僅提出“地方各級人民委員會應該成立選舉工作的領導機構”[注]國務院關于1958年選舉工作若干問題的決定[J]．國務院公報，1957,(53)：1108．，對于“選舉工作領導機構”的名稱、形式并未予以明確。有的省份仍以省選舉委員會的名義發布選舉實施方案，如《江西省選舉委員會關于1958年選舉工作的實施方案》；而有的省份雖然成立了省選舉委員會，但卻以省人民委員會名義發布指示，如《湖南省人民委員會關于1958年選舉工作的指示》；有一些省份則以中共省級黨委、省人民委員會發布指示，如《中共安徽省委安徽省人民委員會關于1958年選舉工作的指示》。

(二)選舉管理權力重心由中央下放地方

選舉委員會組織結構的變化與選舉管理權力配置的調整密切相關。1953年的人民代表大會選舉具有開局意義，因此成立專門負責“選舉事宜”之中央選舉機關，統籌全國選舉事務。人大代表首次全國普選后，選舉工作確立了基本的活動規則和程序，積累了實踐經驗，后續的選舉有先例可循，中央選舉機關的存在就沒有首次選舉時那么迫切。由于當時的選舉主要是間接選舉，只有基層人大選舉采取直接選舉模式，將選舉管理權力下放省級人民委員會，由省級人民委員會負責處理轄區內的選舉事宜，可以減少選舉管理層級，便于根據地方的實際情況采取具有針對性的管理措施。對于中央和地方選舉管理權力關系的這種變化，內務部長謝覺哉在1956年基層人大代表選舉中進一步解釋稱，對于選舉工作中的問題各地可以因地制宜就地解決，屬于少數民族地區的具體問題等特殊情況，由省級人民委員會權宜決定，報中央備查；其他一般性的地方問題都由各省級人民委員會負責處理。內務部主要負責全國選情的掌控，總結交流經驗等具體選務，組織中央有關部門統一研究相關問題并提出意見，報請國務院決定[注]謝覺哉．中華人民共和國內務部關于1956年基層選舉工作中若干問題的意見[J]．陜西政報，1956,(12)：517．。中央與地方選舉管理權力的這一配置模式為1979年《選舉法》沿襲。

1954年《地方人大和人民委員會組織法》確立地方各級人民委員會選舉主持機構的地位，與當時我國地方人大仍保持高度“議行合一”的政權制度模式密切相關。人民代表大會并不是常設會議，地方各級人民代表大會只有在開會期間才行使權力，絕大多數閉會的時間里，其權力由人民代表大會選舉產生的人民委員會行使，選舉事項的管理亦不例外。地方各級人民委員會主持本級人大代表選舉，客觀上限制了各級選舉委員會的權力，降低了選舉委員會的法律地位，弱化了選舉委員會的功能和作用。在擴大省級人民委員會處理地方選舉事務自主權的同時，直接導致中央選舉委員會的取消，省、自治區選舉委員會也開始被選舉工作辦公室取代。1953年《選舉法》設計之選舉委員會制度，經過第一次人大代表選舉之后產生的重大變化，與《選舉法》相關制度設計時間倉促[注]從1953年1月13日中央人民政府委員會第20次會議決議成立選舉法起草委員會，到同年2月11日中央人民政府委員會第22次會議通過，《選舉法》從起草到通過不到1個月時間。有一定關系，更與社會主義過渡時期的時代背景以及1954年國家權力結構變化密切相關。

從1954年開始，全國人大先后經過1958年、1964年3次代表選舉，及至1966年“文化大革命”爆發，全國人大及其常委會被虛置，地方各級人大和人民委員會被各級革命委員會所取代。盡管全國人大在“文化大革命”后期曾一度恢復活動，但具有時代開新意義的人大代表選舉還要等到1979年《選舉法》通過之后。

三、1979年《選舉法》恢復和發展新時期

1979年《選舉法》的制定以及選舉委員會組織系統的恢復，與我國新一輪地方國家權力結構調整相伴而行。就在新的《選舉法》正式交付表決3天前，全國人大會議對通過僅一年的“七八憲法”作了再次修正。根據新的憲法修正決議，縣級以上地方各級人大設立常務委員會，取消地方各級革命委員會(亦不恢復“文化大革命”前的人民委員會)，設立地方各級人民政府，地方人大和政府由1954年憲法設計的議行高度合一的模式開始實現初步分離。憲法修正決議同時規定，人大代表的直接選舉范圍向上延伸到縣一級(包括縣、自治縣)[注]參見《第五屆全國人民代表大會第二次會議關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》第2-3條。。1979年《選舉法》就是在這一背景下，開始新的選舉機構制度設計。

與1953年《選舉法》相比較而言，1979年《選舉法》在立法理念上更為開放和穩健，《選舉法》有關選舉委員會的規定呈現出大輪廓、粗線條的特點，為選舉機構保留進一步發展的法律空間。從立法技術上來看，1979年《選舉法》并未就選舉委員會制度作集中的專章規定，有關選舉委員會性質、產生、職權等問題散見于《選舉法》各相關條文。1983年3月，全國人大常委會通過《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》(以下簡稱《代表直選若干規定》)，就基層人大代表選舉委員會的組織、職權作出具體規定。直到2010年第五次修正，選舉機構才開始作為獨立一章在現行《選舉法》中出現。在全國人大及其常委會“一法一規定”的框架下，選舉委員會進入初步恢復并進一步發展的歷史新時期。

(一)選舉管理權力分散主體多元

從組織框架上來看，1979年《選舉法》基本承襲了1953年《選舉法》有關選舉委員會的建構思路，但在組織結構上作了較大調整。中央、省、地市級選舉委員會不再保留，地市級及以上人大代表的間接選舉由本級人大常委會主持，地方人大選舉上一級人大代表的會議由大會主席團主持，代表選舉的具體工作交由人大或其常委會的工作機構完成。在縣鄉兩級人大代表的直接選舉過程中，維持了選舉委員會的框架機制，將其明定為縣鄉級人大代表選舉主持機構。除選舉委員會外，《選舉法》還將省、地市級人大常委會確定為縣鄉級人大代表選舉的指導機構，將縣級人大常委會確定為縣鄉級人大代表選舉的領導機構。雖然法律、法規對選舉主持機構、領導機構、指導機構的職權作了一般性規定，但實踐中三者之間的關系并非想象中那般清晰。人大代表選舉管理權力分散、主體多元的局面，是1954年《地方人大和人民委員會組織法》結構調整的繼續，僅有的不同在于間接選舉中地方人民委員會的職權被地方人大常委會取代，地市級及以上地方人大常委會在直接選舉中的領導、指導職能在《選舉法》中得到進一步明確。

(二)法律保留機構常設化改制空間

在縣鄉人大代表選舉中，選舉委員會維持了1953年《選舉法》臨時機構設置的做法。與1953年《選舉法》明確規定不同，1979年《選舉法》并未就選舉委員會臨時機構的特質作出規定，1983年全國人大常委會《代表直選若干規定》也未予以明確。“代表選舉期間(時)”設立選舉委員會；選舉工作結束后，選舉委員會“即行撤銷”“自行終止”“即行終結”“自行解散”的規定，主要見于省級人大或其常委會制定的地方性法規[注]〔38〕陸強．選舉委員會常設化研究——以縣鄉級人大代表選舉為視角[J]．山東科技大學學報(社會科學版)，2015,(4)：53-54.49.。選舉委員會的臨時性設置固然有現實因素的考量，但總體而言它不符合選舉事務管理權力連續性和整體性的要求，不利于選舉委員會職能履行和責任追究，影響選舉委員會功能的良好發揮〔38〕。就此而言，選舉委員會作常設化改制符合選舉發展的規律和內在邏輯。從《選舉法》的規定上來看，選舉委員會放棄臨時機構的做法無任何法律障礙。

(三)機構職責日趨明確精細化

選舉委員會職責是其活動的主要內容，選舉委員會功能的發揮關鍵在于其職責的完善。選舉委員會職責這一提法，是2010年《選舉法》修正后才有的正式的法律表述。1953年《選舉法》使用的是“任務”，1983年全國人大常委會《代表直選若干規定》使用的則是“職權”。采用選舉委員會“職責”這一表述，反映選舉委員會在強調職權能動性的同時，開始關注職權履行過程中的責任擔當。1979年《選舉法》制定時并未就選舉委員會的職權作明確列舉，有關選舉委員會的職權散見于《選舉法》相關條文，涉及職權約11項[注]參見1979年《選舉法》第7條第2款、第24條、第25條、第28條、第31條、第35-36條、第39條。。1983年全國人大常委會《代表直選若干規定》開始就選舉委員會職權作一般性列舉，涉及職權11項[注]參見《代表直選若干規定》第2條第1款。，其中新增職權6項。2010年《選舉法》修正時，正式將這些列舉上升到法律層面，并作了進一步地補充和完善。除一般性列舉條款外，《選舉法》以及《代表直選若干規定》其他條款還就選舉委員會的職責作特別規定，《選舉法》歷次修正對此均有涉及。截至2015年《選舉法》第六修正，選舉委員會現行有效的職責條款涉及職權約28項[注]參見《選舉法》第10條第1款、第26條第2款、第27條、第29條第2款、第31條第1款、第33-34條、第36-37條、第41-42條、第58條，《代表直選若干規定》第2條第2款、第5條、第10條第2款。。選舉委員會職責日趨明確精細化，對于充分發揮選舉委員會功能，完善選舉制度意義重大。

(四)選舉管理實體正義和程序正義并重

“自己不做自己案件的法官”是正當法律程序原則的基本要素之一，它要求執法機關及其工作人員處理涉及與自己有利害關系的事務或裁決與自己有利害關系的爭議時，應主動或應當事人的申請而回避[注]姜明安．行政法與行政訴訟法(第六版)[M]．北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2015.75．。在人大代表選舉中，正當法律程序原則主要體現在選舉委員會成員被推薦為人大代表候選人時的回避問題，這在我國長期以來存在重大分歧。2010年《選舉法》修正肯定了選舉委員會成員被推薦為代表候選人應辭去選舉委員會職務的做法，具有時代開新意義！它以法律的執行力改變了選舉委員會的成員構成，使選舉委員會的公共觀感得到進一步改善，將我國的選舉管理從“重實體、輕程序”向“實體正義和程序正義并重”的方向轉變。誠然，如所有開新的制度一樣，選舉委員會成員回避制度是不徹底的，在選舉委員會下設機構(辦事機構、派出機構、選區工作機構)、鄉級選舉委員會成員，以及選舉委員會會議回避問題上還需要進一步地檢討和完善[注]陸強,陳伯禮．論我國縣鄉人大代表選舉委員會制度的完善——兼議2011—2012年縣鄉人大代表選舉[J]．北京理工大學學報(社會科學版)，2014,(2)：130-131．。然而，這些瑕疵并不影響該條款在我國選舉體制革新進程中的歷史地位和價值。

四、余論

作為較早踐行民主選舉的國家，美國在總結聯邦選舉法律規范實施的經驗教訓時發現：在諸多缺陷中，最為重要的是沒有一部法律能夠建立一套行之有效的組織機構去管理和執行法律的規定[注]See Federal Election Commission, Thirty Year Report, Washington: Federal Election Commission, 2005. P.4.。“盡管一個失敗的候選人可以在聯邦法院或國會一個委員會里就某種違法行為攻擊他的對手或對競選結果提出異議，但是并沒有一個常設機構來調查對不正當行為的指控。兩院的選舉委員會以及調查競選支出的專門委員會，在特殊情況發生時確實也進行深入的調查，但它們幾乎都是黨派性質的，主要只關心解決那些迫在眉睫的問題”[注][美]查爾斯·A.比爾德．美國政府與政治(上冊))[M]．朱曾汶譯，北京：商務印書館，1987：93．。“國會調查競選運動財務管理問題的各種調查委員會，一向都是調查特定選舉的各種特別委員會。它們沒有工作班子，沒有專門的會計技術或財力，以持續進行必要的工作”[注][美]哈羅德·F.戈斯內爾、理查德·G.斯莫爾卡．美國政黨和選舉[M]．復旦大學國際政治系譯，上海：上海譯文出版社，1980：274．。結果，這些條款很大程度上被忽視了。于是，20世紀70年代一個相對獨立、擁有一定規則制定和司法裁判權的聯邦選舉委員會(FederalElectionCommission，簡稱“FEC”)應運而生[注]See Federal Election Commission, Thirty Year Report, Washington: Federal Election Commission, 2005. P.5.。

選舉委員會是選舉法律規范執行和監督的法定機關，居于選舉活動的最前沿，具體推進選舉活動的進程。選舉委員會的性質、組織、功能和作用，與一國的政治體制、歷史傳統和價值觀念密切相關。1953—1954年第一屆全國和地方各級人大代表選舉時，我國成立了體系完備、代表性強、地位頗高的中央和地方各級選舉委員會，對順利完成我國第一次人大代表選舉發揮了重要的監督和指導作用，為選舉法律的執行和具體操作規則的制定作了開創性和引領性的工作。1954年《憲法》確立新的國家權力架構，中央和地方選舉委員會的地位和功能開始弱化，中央選舉委員會等相繼被取消、取代，直至各級人大被虛置、取代，不再召集會議。改革開放以來，國家政治生活步入正常軌道，定期性的選舉開始恢復。然而，選舉委員會的機構建制僅在縣鄉兩級人大代表的直接選舉中得到承襲，全國、省、地市級人大代表的間接選舉則由本級人大常委會、下級人大主席團及有關工作機構來完成。

選舉管理是一項專業性要求較高的政治活動，在強調活動政治屬性的同時應保障選舉技術能夠充分表達選民意愿，實現黨的意志和選民意志的和諧統一。選舉管理機構體系的分散性和選舉委員會的非常設化組織建構，使選舉法律的實施得不到有效保障。“選民民主意識教育和民主素質養成是一個循序漸進的過程，需要選民切身體驗和感悟，需要選舉委員會長期規劃、系統安排和專業設計”[注]陸強．選舉委員會常設化研究——以縣鄉級人大代表選舉為視角[J]．山東科技大學學報(社會科學版)，2015(4)：53．。選舉委員會的附屬性地位，更讓其難以肩負應有的社會擔當。《世界人權宣言》第21條向世人宣稱：“人民的意志是政府權力的基礎；這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現”。定期的、真正的選舉需要選舉法律的制定，更需要獨立、專業、穩定的選舉法律守護機關維持國家選舉活動的周期運行。我國應逐步恢復建立中央到地方的選舉委員會組織機構體系，在解釋法律、制定規則、確立標準、指導工作、解決糾紛、監督選舉等功能方面發揮積極作用，保障公民選舉權利，提升選舉法律規范的實施水平。