杭州鄉村振興瓶頸問題探究

浙江省杭州市農業農村局 （310016） 李生榮 鄭旭明 童湘嵐 何寶飛 華永剛

為全面實施鄉村振興戰略,現就基層反響強烈的“人、錢、地”問題提出相關建議。

1．關于“缺人”問題

（1）問題及成因分析 工業化和城市化使大量農村勞動力涌入城市，務工已成為當今農民的主要收入來源。相伴而生的是村民老齡化，農房空巢化，村莊空心化。

一是勞力短缺。據統計，2017年浙江省杭州市農村從業人員282．19萬，其中直接從事農業66．89萬，僅占農村從業人員23．7%，且年齡老化、文化偏低、技能缺乏，55歲以上的占56%。二是人才不足。第一，技術力量不強。截至2017年底，全市在編農技人才1 784人。其中，領軍人才20人，擁有正高職稱的39人，初級以下的占40%多。第二，人才管理不善。全市有10%的農技人才未在農技崗位使用。第三，人才分布不均。全市農村實用人才中，初中及以下文化的占60．1%，大學及以上僅3%；46歲以上的66．4%，35歲以下的僅10．1%。其中，生產性人才占近40%，技能帶動型人才8．9%，新型職業農民僅2．3%，難以滿足現代農業的發展需求。三是管理能力不強?？h和鄉鎮“三農”干部、科技服務干部配備不足，且真正從事農業服務的很少。作為領頭雁的村干部，能發揮“雙帶”作用的不多。

（2）對策建議 鄉村振興，人為關鍵。既要“自我造血”，培育本土人才，“拴心留人”；更要“筑巢引鳳”，吸引人才返鄉下鄉；還要建好干部隊伍用好人。

一是暢通人才流動機制。要深化戶籍制度改革，積極推進城鄉公共服務均等化，剝離依附在戶籍上的經濟功能，構建城鄉一體的社會保障、教育、醫療、就業等公共服務。既要保障農民進城市民化待遇，更要為人才下鄉營造就業創業環境和提供發展空間。

二是加大人才培養力度。一要著力培養新型職業農民。在鄉村義務教育開設鄉土技能課程。依托農職校、高校、農民學校、黨校等平臺，加強涉農專業和課程設置，推動有意向的企業與農民對接，組織技能培訓，簽訂勞動合同。鼓勵新型職業農民、農創客、村社干部等參加農業大專、本科學歷教育。抓好涉農專業技術人員職稱評定。二要著力培養實用人才。挖掘“土專家”“田秀才”“新匠人”等實用人才，鼓勵他們開展“師帶徒”項目。以培育新生代職業農民為重點，采取院校合作、網絡教育等措施，為人才隊伍輸送血液。

三是加大人才引進力度。一要培育新業態。構建各類創業園、產業園等平臺，為人才下鄉創造就業環境。二要優化扶持政策。制訂補助、獎勵政策，重點吸引返鄉人才、技術專才以及有情懷、有理念的創業經營人才。

四是加強人才服務管理。一要建立人才管理機制。完善人才分類評定標準，明確鄉村振興人才可無差別享受所在地的人才優惠政策；建立鄉村振興智庫并實行動態管理，努力營造“人盡其才”的氛圍。二要建立人才激勵機制。倡導“重農惜才”氛圍，加大對成效顯著的農村電商、民宿、經濟人等鄉村振興領軍人才與創業團隊的獎勵力度。

五是加強基層干部隊伍建設。一要建好管理服務平臺，配足配強縣鄉農經管理隊伍，高度重視農技隊伍在社會化服務中的地位和作用。二要加強村級班子建設，配強村級干部隊伍，增強組織引導鄉村振興的能力。三要關心鄉村工作者，為優秀人才開辟晉升通道。四要推行黨政機關干部提拔任用、專業技術人員職稱評定與下鄉掛職服務期限掛鉤。

2．關于“缺錢”問題

（1）問題及成因分析 近年來，市本級年度財政支農資金、扶持資金總額逐年減少，占比呈下降趨勢，金融杠桿作用發揮不充分。再加經濟下行壓力持續，農業投資環境不容樂觀，難以滿足鄉村振興資金需求。

一是僧多粥少，保障能力不足。首先是財政投入不足。從市級層面看，2016—2018年，市本級農林水支出穩中有降，縣級財政“三農”資金力度也不大。其次，工商資本投入不夠。由于農業投資大，周期長，風險高，回報慢，或不敢涉足，或駐足觀望，或不敢擴大規模。第三，金融支持力度不夠。由于農村產權仍處“確權”階段，金融機構擔心到時無法處置質押物，放貸額度小、門檻高狀況依然如故。

二是多頭管理，資金績效不高。其一，各自為政。支農資金管理部門多，縣級雖有項目資金分配權，但現行財政專項資金的管理制度，使縣級無法調控項目結余，縣級統籌使用資金能力弱，使用績效不高，甚至出現“一些項目缺錢，一些資金沉睡”的現象。其二，財政資金過度介入競爭性領域。過度介入，包攬過多，某種程度扭曲了本應由市場主導的資源要素配置。

三是負債較多，集體經濟發展乏力。長期以來，籌措農村發展項目的資金，財政扶持往往采取“三個一點”的做法，底子較薄的村集體不得不為此舉債。西部區縣（市）村級集體經濟負債狀況更不容樂觀。

（2）對策建議 鄉村振興需要大量投入，任何單方面力量都無能為力。應該調整財政支出結構，設立鄉村發展基金，調控資金使用范圍，用有限的財力撬動社會資本，破解當前面臨的融資瓶頸。

一是加大財政資金投入。一要提高財政支農比重。市縣兩級財政預算，應堅持“農業農村優先”、向欠發達鄉村傾斜，穩步提高支農資金占比。持續加大對產業發展、基礎設施提升、民生保障質量提升等領域的投資，積極發揮財政的引領作用。二要優化資金使用方式。按照目標、任務、資金、責任“四到縣”要求將涉農資金最終審定權下放到縣，切實解決碎片化問題。市級將安排的產業發展、美麗鄉村建設等財政資金，按大類劃撥到縣并允許在鄉村振興項目范圍內調劑使用結余資金，取消村級出資配套的規定。縣級分配項目要優先持扶產業發展，嚴把村級負債能力審核關，避免大量舉債搞村莊建設。三要加強資金管理。市級部門要加強對項目扶持資金的跟蹤、督查、審計，提高使用績效，確保資金安全?？h級要堅持規劃先導，按照“早安排，能落地”要求謀劃鄉村振興，嚴格執行項目實施標準，確保資金用在刀刃上。

二是創新金融支持方式。一要整合財政與村級資金。改變財政資金直接投入到產業發展、運營管理的方式，依托金融資本組建鄉村振興發展基金，為各類經營體提供項目貸款支持，積極化解鄉村振興融資難矛盾。二要完善農村金融服務體系。以一二三產融合、產業振興為重點，引導金融機構開發鄉村“民宿貸”“物業貸”“生態貸”等金融產品。三要推進改革激發活力。加快農村產權“確權賦能”，讓農村承包地、農房、集體資產股權持有人能早日“用權”貸款。四要健全鄉村資金互助機制。總結推廣互助會試點經驗，探索建立適應現代農業發展和鄉村建設的農業信貸擔保機構準入機制。同時，要拓寬服務領域，健全涉農政策性擔保貸款風險補助機制，強化融資風險體系建設。

三是鼓勵工商資本“上山下鄉”。一要提升投資消化吸收能力。做好美麗鄉村建設向美麗經濟發展轉變，吸引工商資本入住。二要吸引工商資本參與鄉村振興。構建城鄉資源要素互通關系，在保障村級集體與農戶合法權益前提下，通過股份合作，鼓勵“村企”共同開發利用農村資源，破解融資瓶頸；通過建立招投標機制，將鄉村基礎設施整體委托第三方維護運營，降低維運成本。三要營造良好的政策和服務環境。縣鎮政府與村級組織要認真落實“最多跑一次”要求，扎實做好工商、稅務登記和免稅政策申報，主動為工商資本在當地發展提供全方位服務。

3．關于“缺地”問題

（1）問題及成因分析 杭州山多地少，耕地后備資源嚴重不足，不僅村莊建設、產業發展、基礎設施建設遇到建設用地瓶頸問題，即便是農業設施用地也很難落地，現行用地政策與鄉村振興需求之間的矛盾正日益加劇。

一是人多地少，農業資源匱乏。目前，全市人均耕地0．35畝，半數承包地仍處農戶自耕狀態，難以滿足規模經營需求，以致本就匱乏的資源得不到有效利用?！笆濉逼陂g，全市可墾造和改造提升的水田面積為3．5萬畝，按年均0．7萬畝測算，只夠墾造5年。

二是規劃滯后，資源利用不足。由于受歷史局限，現行規劃與規劃之間缺少統籌，難以實現“多規合一”。村鎮規劃也只是“紙上畫畫，墻上掛掛”。規劃確定的村莊布局、產業布局往往隨意更改，沿路沿河的“線性”布點和“攤大餅”式無序擴張難以根治。

三是供給不夠，鄉村發展用地困難。由于缺乏能夠落地的鄉村發展用地保障制度，“工業擠占農業、城市擠占鄉村”已成為不成文的潛規則。目前狀況是鄉村發展不僅建設用地指標獲取難，而且還面臨必要的農業設施用地無保障的困境。

（2）對策建議 為化解守住耕地紅線與鄉村振興用地的矛盾，各級政府應立足全域，采取規劃引領、改革創新、有效管理、盤活存量等措施，充分挖掘內部潛力。

一是合理調整城鄉規劃。市級編制新一輪規劃應充分考慮向下輻射帶動功能，把“多規合一”與“一張藍圖畫到底”的要求落在實處?？h級編制縣域規劃應充分考慮承接上游與周邊的資源要素、基礎設施、公共服務的可行性。所有新編規劃的執行，都要從實際出發制訂確保規劃落地的配套政策。

二是保障鄉村振興用地。一要細化用地管理。在設施農用地基礎上，增設鄉村新業態用地，用以滿足餐飲、住宿、展示展銷、體驗休閑等用途，設定項目設施用地比例。二要明確設施用地政策。發展現代農業所必需的生產經營設施用地，不占基本農田的一律用農用地取得；工商資本所需生產經營建設用地，既可依法申請取得，也可由村級集體申請，建成后出租；一二三產融合發展需要的休閑、停車、接待等用地，可由村級集體使用“騰挪空間”置換用地辦法解決用地指標，項目建成后，既可由村級集體經營，也可由經營者租賃。三要實施土地有償使用制度。對符合城鄉發展規劃和鄉村業態發展需要的項目，經當地聯合審查后應向經營主體提供合理的設施用地，專項用于搭建臨時設施，履行到期恢復土地原狀的承諾。

三是提高土地使用效率。一要開展土地綜合整治。通過實行全域整治、整鎮整治、整村整治等模式，挖掘可利用土地資源。二要推進土地規模經營。按照“依法、自愿、有償”原則，引導承包地流轉，推動一二三產融合發展。三要盤活鄉村土地資源。按照“誰整理誰使用”的原則，村莊土地整理增加的建設用地指標優先用于當地。實施“零存整取”，允許零散耕地、園地、林地和其他農用地間進行空間置換和布局優化。實行“跨縣域有償調劑”，允許耕地占補平衡指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，優先在市內跨縣域有償調節使用。

四是深化農地制度改革。一要推進兩個“三權分置”。根據農地所有權、承包權、經營權與宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”原則，落實農地集體所有權，穩定農戶承包權、宅基地資格權，放活土地經營權、宅基地使用權，發揮好集體發包土地、農村宅基地包含的“三權”功能與整體效用。探索建立層次分明、結構合理、平等保護的格局。在完成“確權”任務基礎上，把重心轉移到土地經營權、宅基地使用權“賦能”，以點帶面，推動農業規模經營，盤活閑置農房，增加農民財產性收入。二要探索“三塊地”改革路徑。第一，明確界定土地征收范圍，充分體現被征土地價值，保障失地農民購買城鎮養老保險、城鎮醫療保險，綜合確定土地征收價格；第二，按照“同地同價”原則，研究制訂集體經營性建設用地入市辦法，盤活集體閑置資產。第三，深化宅基地改革，努力增加農民財產收入。最后，要探索建立集體土地入股參與經營性項目辦法，為鄉村振興開辟穩定的收入來源。