共享經濟下網約車監管問題研究

王 寧，王小婷，劉少杰，丁楊軍

（山東管理學院 信息工程學院，山東 濟南250357）

隨著互聯網技術和移動設備的飛速發展，以滴滴為代表的網約車行業蓬勃發展，是我國共享經濟的典型代表，不僅為老百姓提供了更便捷、更舒適的出行方式，也為社會提供了大量的靈活就業機會，同時還緩解了公眾出行交通工具不足的“痛點”。但是，隨著網約車市場規模的不斷壯大，安全問題也隨之暴露，嚴重影響了出租汽車行業市場秩序及社會穩定。山東省網約車的發展現狀是全國網約車行業的一個縮影，具有一定的普遍性和代表性。為了凈化山東省網約車運營環境，提高網約車平臺監督力度，更有效地保障乘客的出行安全，本文借鑒美國、英國等先進國家網約車監管的有益經驗，針對網約車服務模式與技術手段中存在的問題，特別是山東省網約車的運營安全問題展開研究，分別從改革網約車服務模式與技術手段、加強網約車監管平臺建設以及完善相應法律法規等方面入手，落實對網約車平臺、車輛、駕駛員的日常監管、服務質量考評、服務分析決策等職能，為引導市場的健康有序發展及政府部門管理決策提供支撐。

一、研究綜述

網約車是我國共享經濟的典型代表，與國外相比，我國網約車出現較晚，發展較快，監管經驗較少，國內對網約車監管制度的研究還處于探索階段。韋結余指出，網約車的出現改變了人們的出行方式，網約車平臺利用云計算、大數據等技術對交通資源和乘客進行匹配，提高了車輛使用效率,在一定程度上整合了閑置車輛資源，但各大平臺的快速發展對政府傳統政策提出了嚴峻考驗，政府對網約車的監管也存在各種問題[1]。潘亮指出，網約車的出現豐富了人們的出行方式，是對出行行業的創新。他從政府、市場等角度對網約車的運營模式和監督模式進行了深入分析，對網約車平臺和乘客的出行進行了大量的調研，對我國政府加強網約車監管提出了合理化建議,提出應對網約車進行專門管理，注重對網約車安全和服務的監管，加強政企之間的合作以及建立網絡平臺責任制[2]。戚明鈞指出，網約車平臺存在道德缺失現象，對乘客投訴不管不顧，網約車平臺存在不合格車輛，有些駕駛員思想道德不良、素質低、有犯罪前科，且平臺系統經常崩潰容易造成黑客入侵盜取乘客信息，對乘客的人身安全和財產安全存在潛在的風險[3]。趙雯根據我國政府的相關政策，提出網約車平臺在數量規制、價格或運費規制、質量和安全規制方面需要改善，為促進我國網約車平臺的規范化發展奠定堅實的基礎[4]。王少飛指出，互聯網+出行的出行方式由車、路況、信息、環境、人五部分組成，網約車平臺利用大數據、云計算、車聯網等技術，采用線上進行合理分配資源、線下高效運轉的運營模式，將傳統交通運輸業和互聯網產業進行合作，為城市的發展注入了新活力[5]。周易茗指出，網約車作為一種新興產業，近幾年來發展迅速，國內出現了如滴滴專車、易到用車、滴滴快車等多家網約車服務公司，我國出臺了相關法規，明確了網約車的合法地位，成為世界上第一個出臺法律法規支持網約車的國家[6]。侯登華對司機、乘客、網約車三者間的法律關系進行了探討，指出網約車的快速發展，需要把乘客的安全擺在首位，著力解決打車難的問題，從而促進網約車行業更好發展[7]。

綜上所述，國內學術界對網約車的監管主要觀點有：對網約車司機和車輛進行嚴格審核，在保證乘客安全的前提下，支持網約車的合法地位；網約車行業不建議數量、價格的管控，應由市場來調節；地方政府的相關規定應確保網約車的合法地位，給網約車市場更大的生存空間，以創新的監管模式為該行業的健康發展提供制度保障。但由于網約車是商業模式創新的產物，在我國僅有幾年的發展歷程，新興的生活方式所衍生出來的可被研究的范圍很廣，而學術界的關注重點具有分散性，因此對網約車的發展現狀進行分析，并進一步提出加強監管問題的改進策略十分必要。

二、國內外網約車的監管模式分析

（一）國外網約車監管模式

1.美國典型的網約車監管模式

美國是網約車的發源地，網約車產業發展非常迅速，極大地方便了用戶的出行，用戶的普及率較高。美國是政府為網約車制定規則最早的國家，由于美國各州擁有獨立的立法權，因此各州對網約車的監管有不同的解決方案。在華盛頓特區，網約車屬于新型約租車，對于運行平臺、運營人、運營車輛以及商業保險具有嚴格的限制。P2P網約車服務在賓夕法尼亞地區是允許出租車公司從事的，本地出租車公司也效仿網約車推出了Yellow X出租車。科羅拉多地區則頒布網約車服務制度，不設運價、數量和運營管制，服務時應當顯示網約車的商業標識，同時要求車輛與人員必須符合政府規定條件，并具備相應的商業保險。付桂瑩通過分析美國的網約車監管模式，指出美國政府對網約車的監管比較重視，給予了網約車發展的極大空間，采用傳統出租車和網約車分開監管的管理模式，為網約車的發展制定相應的規章制度，抬高司機進入行業的門檻，為乘客的安全提供了一定的保障，值得我國政府借鑒[8]。

2.英國的典型網約車監管模式

英國的約租車法案承認網約車出租客運的合法地位，但在申請執照時較為嚴格，司機必須年滿21周歲并且具有三年以上駕齡，執照申請人需要提交無犯罪記錄證明、身體檢查，并且司機需要熟練掌握各道路路線，通過相關的考試才可以獲得營業許可證。英國政府還規定網約車車輛后窗內側要粘貼專用車標，便于有關部門的管理。英國倫敦的監管模式采用雙軌制管理框架，該方式充分發揮了市場的資源配置作用[9]。

3.新加坡典型的網約車監管模式

新加坡幾乎每家出租車都有自己的APP打車軟件，新加坡交通管理局也推出了一款打車軟件。政府出臺的網約車規定主要包括司機必須有出租車駕照，車輛已經注冊為出租汽車，并且提供第三方呼叫服務的所有司機和車輛必須在交通管理局進行申請，申請成功者才能擁有三年的資格證書。乘客在搭載過程中的費用必須提前說明，預約網約車不需要提前告訴司機目的地。新加坡網約車司機必須有和出租車司機相同的三級駕照，車輛必須歸駕駛員本人所有，規定網約車的價格不得高于出租車。運營時間限定于法定節假日和周末，在需要網約車輛多時可以增加車輛。新加坡交通局還規定網約車運營必須購買全面的保險，對乘客和駕駛員提供全面的保障[10]。

（二）國內網約車監管模式

1.滴滴出行監管模式

滴滴出行平臺經歷了“嘀嘀打車”到“滴滴打車”再到“滴滴出行”的發展過程，滴滴公司實行跨界融合，平臺對平臺駕駛員和車輛進行嚴格把關，加強企業之間的合作，如與阿里巴巴、騰訊等共同合作，突破時間和空間的限制，按照交易次數和交易額度的比例進行收費，實現政府和平臺的合作監管，為智慧城市的發展注入新的生機與活力[11]。滴滴出行目前圍繞著用戶價值感知、用戶滿意度、企業知名度、附加活動和促銷活動進行了一系列規定，具體表現在紅包補貼、與電商之間的合作、微信（支付寶）在滴滴軟件上的使用[12]。

2.神州出租車監管模式

神州出租車具有比較完善的運營機制和監管模式，具有較為嚴格的駕駛管理規定。公司需與注冊司機進行溝通，需要對司機進行路況熟悉程度考試，考試合格后公司會對司機進行一定的培訓，最終還需要考試合格后方可入職進行工作。司機的工資主要是底薪加提成和訂單成交量。私家車進入神州考試則更為嚴格。同時，神州租車對司機進行嚴格的評份，評分低于4.8分的將永久取消司機在神州平臺的工作資格。

三、山東省政府對網約車監管的現狀分析

（一）山東省網約車相關政策研究與分析

目前，山東省尚沒有網約車監管的統一規定，各地市根據自己的實際情況制定出臺了相關的政策。2016年10月，青島市在山東省率先出臺了有關網約車相關規定，對網約車駕駛員、車輛要求等進行詳細規定。但山東省各地對網約車政策各不相同，這使得各地的管理和監管機制有著巨大的差別，嚴重影響了企業的統一運營。制定合理統一的網約車政策標準，建立遵循“包容審慎、鼓勵發展、規范發展”的監管態度，對網約車與傳統出租車行業分而治之，發揮以政府為主導的宏觀調控，是促進網約車新業態健康有序發展的重要舉措。

（二）阻礙山東省網約車發展的主要因素

1.運營安全問題

網約車運營安全問題是阻礙山東省網約車發展的重要因素，網約車司機是乘客出行的服務者，同時也是乘客人身財產安全的保障者。當前，在網約車運營中存在著司機侵害乘客人身與財產的情況，因此網約車運營安全問題需要解決。

2.利益博弈問題

網約車行業的快速發展，使網約車和傳統出租車利益沖突問題成為必須要解決的問題。網約車行業的發展，必然會影響到出租車的拉客人數，在利益博弈的過程中就會產生矛盾的變化與升級，我國出現了多起出租車司機集體罷工和出租車司機圍堵網約車司機打架斗毆的事件。馬亮認為，網約車行業阻礙了出租車行業的發展，如出租車司機集體罷工對政府進行施壓，政府就會對網約車加大監管力度，這樣就會阻礙網約車的發展[13]。

3.盈利模式問題

網約車作為眾多交通出行方式之一，當用戶端補貼減少時，網約車與出租車之間的價格優勢就會減少，用戶的忠誠度就會下降，對網約車司機來說，由于用戶的行車體驗感變差，使用次數也會有所減小。自網約車投入運營以來，網約車司機的權益和收益的探討從未停息，司機對于網約車平臺提供的服務與傭金收取之間的匹配性存在質疑。平臺對網約車司機收取的傭金比例較高，引起了司機端對網約車服務媒介的不滿。同時基于用戶的數據分析，也影響網約車行業的盈利模式。

（三）山東省網約車運營安全現狀、不足及分析

目前，山東省網約車平臺的日均使用量達到百萬級，市民對于網約車的認同感很高，網約車出行已成為日常出行的一種重要方式，有著可觀的市場發展前景。然而，相比網約車立法與平臺監管建設較為完善的廣州、深圳等地區，山東省缺乏對網約車監管的獨立平臺建設，將網約車與傳統出租車一同管理，在監管上把控難度較大。通過對網約車出行安全現狀的調研分析可以發現，目前網約車存在以下問題。

1.網約車司機職業道德素養有待提高

網約車服務模式主要涉及的對象為網約車司機和乘客。在諸多關于網約車的案件當中，除了關于網約車平臺、各監管部門及相關立法保護等方面的因素，維護網約車出行安全最重要的因素是每一位參與人員遵紀守法，按規定辦事。但在現實生活中，部分網約車司機肆意拒單，隨意改變行車路線，“人車不符”，對女性司機行為、言語不當等現象頻頻發生，諸多乘客受害案件有相似性，也有差異性，但多數均折射出了網約車司機缺乏職業道德素養的問題。為了凈化網約車環境，提高網約車司機人員素質，交通運輸部建立了完善失信懲戒的聯動機制和失信聯合懲戒對象名單制度，希望通過對網約車司機道德的約束、限制和懲罰，保障網約車健康、安全出行。

2.網約車服務模式與技術手段需要不斷完善

網約車主要基于大數據、GPS等信息技術，為用戶提供個性化點對點出行服務。此服務模式安全與否本質上取決于網約車平臺開發、運營公司的數據處理能力及算法等技術方面。自2010年至今，各網約車平臺發展迅猛并迅速滲透至各個城市，技術方面也在不斷革新，但依然存在一些技術不足或漏洞。

（1）缺乏全面、有效的用戶評價及投訴分析機制。乘客對訂單的評價或投訴是對司機和網約車進行考察的一種方式，當乘客自身利益受到損害時，平臺可以采取一定的措施保護乘客的合法權益，但在實際運營中并未發揮很大的作用。甚至一些平臺對于乘客的投訴只是做做表面功夫，沒有對違規司機做出相應嚴格處罰或取消運營資格。各網約車平臺應組建專業團隊處理乘客投訴，將某些危險消滅于萌芽狀態，而不是等案件發生了再去整改。這些都是網約車平臺監管工作的不足。

（2）缺少智能AI云數據存儲和分析服務平臺。截至目前，在出現網約車相關案件后，網約車平臺能提供的僅僅是車主的身份證、駕照、行駛證、電話和定位，這些作為網約車基本的資料已經不能滿足出行安全的需要。平臺未做到實時監控每一臺車的出行狀況，及時記錄每一臺車每一個訂單在行駛過程中駕駛員及乘客的容貌、對話及駕車狀態等內容。

（3）網約車平臺存在技術漏洞。互聯網技術的發展促進了網約車服務的發展，但在發展的同時同樣面臨著信息安全、信息維護問題。據調查，現在市面上存在諸多網約車外掛軟件，針對不同品牌的網約車平臺都有相匹配的外掛軟件，有不少犯罪分子用此謀取暴利。在某些網約車平臺中，任何用戶都能看到其他該平臺用戶的個人信息，甚至于出現“天價”費用，1公里打車花費1000多元，這些都是網約車APP在設計過程中存在的技術漏洞。

3.對網約車平臺及網約車司機的監管力度不足

網約車和出租車有著不同的服務模式，網約車平臺主要利用互聯網信息根據乘客的需求為乘客提供最適合的車輛，網約車盈利性運輸服務，主要有車輛由網約車平臺提供和私人攜帶自有車輛通過網約車平臺完成運輸服務兩種類型。網約車行業需要監管的對象有汽車公司、汽車車主、網約車公司和勞務派遣公司，其中最重要的監管對象就是網約車公司，因為車輛和駕駛員進入網約車市場需要通過網約車平臺的審核，對車輛和駕駛員的監管力度間接取決于對網約車平臺公司的監管力度。

2018年5月24日，交通運輸部發布《出租車服務質量考核辦法》，將網約車納入質量考核體系中，新增了對網約車平臺從信息數據、運營服務、安全運營等方面的考核內容，并且還增加了駕駛員是否遵紀守法、經營行為是否正常、服務態度是否良好等方面的考查。該《考核辦法》于6月1日起實施，對網約車平臺服務質量提出了較高要求，進一步保障了乘客的人身和財產安全。但目前實際運營活動中，網約車平臺公司仍存在幾方面問題：

（1）網約車平臺對駕駛員信息審核欠缺。2016年7月28日，我國發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，規定從事網約車行業的司機需要具有駕駛證并且具有三年以上的駕駛經歷，無危險駕駛、酒后駕駛、吸毒、交通肇事犯罪和暴力犯罪記錄，而目前山東省各地市頒布的《實施細則》主要對駕駛員的戶籍、車輛的牌照、價格、類型等方面有要求。作為第三方平臺，對于注冊的順風車有審核的義務，應該為消費者在使用其中介服務時的人身財產安全提供更多的保障，具備嚴格的事先準入、過程監督、事后協助的機制，盡可能防控風險。但是在實際操作中，我們發現網約車平臺沒有與警方合作進行車主背景審核，而一些有犯罪記錄人員、在逃人員、吸毒、重性精神病人員等都能輕易進入該平臺。甚至有人在注冊時就發現，女性司機上傳了男性司機的系列證件之后，平臺依然能顯示“實名認證成功”，而平臺將監管責任推卸為由于車主提供虛假或不完整信息所致。

由于網約車平臺在駕駛員信息審核過程中設置門檻過低，信息審核過程不全面、不細致，缺少犯罪記錄、身體健康體檢報告和個人社會信譽的審核，以及心理調查問卷測試等環節，造成司機群體中的人員魚龍混雜，大大增加了網約車的不安全性因素。

（2）網約車平臺涉嫌泄露用戶個人信息。乘客在平臺軟件下單后需由司機線下打電話聯系乘客，從而獲得乘客手機號碼信息。在某些軟件中，網約車司機可以對乘客評價，甚至可以做出“美女”“性感”“大長腿”等露骨的描述。乘客的個人隱私信息在一次次的網約車行為后被泄露。有不少案例都是受害者被網約車司機記下手機號后被電話、短信等騷擾。而司機對乘客露骨的評價，增加了乘客被騷擾的可能性。乘客個人信息的泄露同樣也是網約車平臺亟待解決的問題。

4.山東省網約車相關法律法規有待進一步完善

建立健全網約車監管法律制度是保障網約車基本安全的必要手段。2016年《暫行辦法》針對“管人、管車、管平臺”開啟了全面監管模式，是我國首次對網約車及其運營進行全面規范和監管的行政法規，開始了我國對網約車實施監管的規章制度建設。

從2015年出臺的《關于深化改革，進一步推進出租汽車行業健康發展指導意見》和《暫行辦法》兩個征求意見稿到2016年出臺《暫行辦法》以及山東各地市出臺的《實施細則》，可以看出監管部門不斷調整監管模式，說明網約車相關法律法規有待進一步完善。

（1）網約車法律體系不完善。目前《暫行辦法》、山東各地《實施細則》已頒布，但這些監管依據大多針對的是網約車的準入制度，對于網約車運行過程和退出機制等規定較少，并且對于網約車監管所需要涉及的勞動關系、保險、互聯網監管等方面少有規定，存在一定的監管空白點。并非所有地市均將駕駛員銀行失信、工商違約等不良社會信用及心理狀態評估納入是否允許具有營運資格判斷的標準之一。另一方面，新的政策雖已提出，但落實有難度。目前僅有首汽約車、萬順、易道等少量網約車平臺在濟南、淄博等地依法合規申辦資質，而目前主導網約車市場的滴滴出行鮮有動作。對這一現象的監管、懲罰等措施仍然缺少相關政策支持，導致仍有部分平臺打法律擦邊球規避責任。網約車作為客運行業的新代表不同于傳統模式，原有的監管模式不能順應網約車監管，依然存在部分原有法律法規和網約車監管法律體系脫節的問題。

（2）輕視運營過程監管。監管內容過于集中在事前監管，事中、事后監管不足。在實際操作中，對駕駛員服務許可證、網約車平臺運營許可證和車輛運輸許可證產生了過度依賴，忽視了運營過程中的監管。即使對網約車平臺、駕駛員和車輛都進行了嚴格的考核，在實際運營過程中仍然可能存在駕駛員和申請運營所用證件不符等情況，監管規定中缺乏對于上述相關情況的治理措施。

（3）缺乏對消費者人身財產及其信息安全保護機制。目前我國對消費者權益的保護以2013年修訂的《消費者權益保護法》為主，而對于2015年后廣泛流行的網約車并沒有進行具體規定。2016年頒布的《暫行辦法》，規定了駕駛員在駕駛過程中不得甩客，不得在乘客不知情時繞道行駛，不得對舉報、投訴或對自己差評的乘客采取報復行為，平臺對乘客、駕駛員的信息有保密義務。但在實際情況中，網約車平臺缺乏對乘客的評價投訴的反饋機制，缺少明確的反饋期限，經常對乘客的投訴采取不予理睬的態度或只做一些表面功夫，并未給乘客有效地解決問題。另外，由于用戶注冊網約車軟件均使用個人手機號碼，司機在接單后自行通過乘客下單賬戶手機號進行聯系，乘客的個人信息泄露嚴重，當乘客投訴司機后，司機可能會報復客戶，或存在司機在得到乘客私人信息后線下騷擾等隱患。

四、完善網約車監管的對策建議

（一）法律法規以及政策的調整

為提高網約車的安全性，完善網約車的相關法律法規是根本保障。為了網約車行業良好發展，首先應該對網約車所存在的問題制定相關法律法規，做到有法可依。在市場定位上，網約車與傳統出租車的運營性質存在很大差異，因此，針對網約車的監管，必須要區別于傳統的出租車。網約車市場目標較為單一，需求人員較固定，適用于較寬松的監管政策，因此，政府應注意法規的適用性。在準入門檻方面，為了能夠順應共享經濟的發展趨勢，應該對網約車的運營作出具體的限制，還要限制網約車的運營方式，如不得自主攬客，同時還要明確規定網約車投放市場的數量和各部門的職責。在信息安全方面，要注重保護乘客和司機的信息安全，建立處罰機制，強調信息安全，以此促進網約車行業的健康發展。

（二）公司與相關部門共同管理

1.網約車平臺接入公安系統

乘客、司機通過網約車平臺與公安機關形成合力，當遇到事故或報警時，公安機關能第一時間對車輛進行定位并到達現場。

2.增設有關拒客的規定

在網約車發生的案件中，不僅乘客遭受到了一定的威脅和傷害，司機本身由于無法拒客也存在一定的安全隱患，因此網約車平臺應該出臺相關的政策，明確規定司機可以拒客的情形，從而保障司機的安全。

（三）網約車平臺加強自身內部管理

1.完善網約車行業從業人員的考核制度

網約車司機一般進入門檻較低，導致一些違法犯罪的事件頻頻發生，因此提高網約車行業從業人員的業務水平是當務之急。應加強對司機的管理，在招收網約車司機時應該嚴格審查個人信息，對個人心理健康進行測試，提前對網約車司機的道德素質、法律意識、心理健康進行分析與監測。完善上崗考試內容，增加一些道路地形考試，查看司機對道路的熟悉程度。抬高網約車司機入職門檻，從根源上減少事故的發生，保障乘客的安全。

2.嚴格監控網約車過程

在搭載網約車過程中，經常遇到打車軟件中的車牌號與實際車輛車牌號不符的情況或 “人機不符”等情況，嚴重威脅了乘客的人身安全和財產安全。為了更好地解決該問題，網約車平臺可以間隔3秒或5秒定期采集運行車輛監控畫面圖片做實時監控。利用智能AI云數據存儲技術，在司機或者乘客出現行為異常的情況下，啟動實時監控數據流采集。同時啟動人工或者AI智能電話，優化乘客緊急求助功能，支持一鍵報警服務，并接入啟動110系統，形成警民聯動機制，隨時掌握乘客安全情況。

3.完善網約車用戶評價及投訴體系

從技術角度建立長效、實時處理機制，分別對用戶投訴各方面如“人車不符”、不按約定路線行駛、行駛中駕駛員有不恰當動作或言語、肆意拼車等給予不同等級的預警；加強夜間、凌晨時間段的訂單監管；將網約車平臺接入警方平臺及社會征信系統，加入人臉識別系統，對駕駛員及乘客均做身份審核，一旦發現一些嚴重失信人員、犯罪記錄人員、在逃人員、吸毒、重性精神病人員等，及時給予不同等級的報警；并將該機制與2018年5月24日發布的《出租車服務質量考核辦法》中對于企業管理、信息數據、安全運營、運營服務、社會責任和加分項目等方面的考核內容進行融合，全面提高網約車服務質量。

五、結語

網約車行業的不斷發展和完善，方便了市民的出行，提高了車輛使用效率，在一定程度上整合了閑置車輛資源，緩解了交通壓力，為社會提供了大量靈活就業機會，為智慧城市的發展注入了新的生機與活力。但網約車行業從產生以來一直備受爭議和質疑。網約車是依托于互聯網平臺，基于大數據、GPS等信息技術，為用戶提供個性化點對點的出行服務，是共享經濟發展背景下的新型出行服務模式，與傳統出租車的服務模式存在本質區別，出租車的監管模式無法適用于網約車。因此，本文借鑒美國、英國、新加坡等先進國家對網約車監管的有益經驗，并對我國網約車的監管模式進行分析，指出了山東省存在的有關監管問題，提出了完善網約車行業監管的建議，為引導網約車市場的健康有序發展及政府部門管理決策提供支撐和幫助。