我國工會維權職責面臨的困境及對策研究

陳俊潔，王燕榮

（山東管理學院勞動關系學院，山東濟南 250357）

根據我國工會法第六條的規定，維護職工合法權益是工會的基本職責。從歷史起源上看，“維權”也是工會組織產生的重要淵源。然而在實際工作中，工會的維權職責并未得到很好的履行。雖然工會在職工維權上進行了一系列改革探索，但并沒有實質性的突破。本文嘗試在分析我國工會維權職責面對的具體困境及其多方成因的基礎上，尋求突破工會維權困境的可行對策。

一、我國工會維權職責面臨的困境

在目前的法律法規框架下，我國工會的維權職責與任務，主要涵蓋以下幾個方面：參與勞動法律法規立法及勞動政策的制定；開展職工民主管理、進行平等協商，促進廠務民主公開；簽訂職工集體合同，保護職工勞動基準權益；開展勞動保護和職工社會保障，監督勞動法律執行；介入勞動爭議糾紛的調處（預防、調解和仲裁）等。然而，現有的我國工會制度及其工作模式，使工會的維權職責面臨著以下幾大困境：

（一）基層工會維權職能弱化

《中國工會章程》規定我國工會組織兼具政治性、先進性和群眾性，工會肩負著“兩個維護”的雙重職責。然而在實踐過程中，工會組織特別是基層工會往往難以兼顧雙重職責，由于基層工會工作者對國家利益和職工利益的界限不清晰，往往只顧及眼前的利益而忽略長遠利益，側重于維護企業利益而不重視維權職責的貫徹，造成工會維權職能的弱化。而事實上，在當前“強資本弱勞動”的形勢下，要實現勞資均衡，必須重視職工群體權益的維護，“既要反映訴求，又要保護員工”[1](p99)，否則就會把工會推到一個夾在國家與職工之間的尷尬位置，工會雙維護的目標也就難以實現。

（二）工會組織在維權工作中存在被動性特點

具體表現為：一是工會維權缺少實操性的規范。由于法律對工會維權的權利邊界以及如何行使權利并沒有詳細的規定，導致各基層工會缺少可操作性的工作實施細則。在調研中，有些基層工會主席直言：“職工不來找，我們是不會主動惹事的。”二是工會維權不專業。工會維權工作經常涉及到專業的法律問題，而現行基層工會工作人員缺乏專業的法律素養，難以承擔起為職工維權的重任。以上因素導致了工會維權工作不能做到事先充分指導、協調，而多是矛盾激化后再做補救，尚未形成維權工作的系統性規劃和制度設計。

（三）工會維權的實際效果有限，更傾向于維護 “底線型權益”，不能很好地促進 “增長型權益”

一方面，對于職工的“增長型權益”糾紛，“政府往往因為沒‘法’可依而介入遲緩”[2](p40)；另一方面，由于企業工會對企業方的依附性，使得企業工會在維護勞動者權益的同時，也扮演著維護企業利益的角色。所以工會只能維護職工的最基本權益，例如最低工資標準、社會保險和勞動保護等“底線型”勞動權益，而對于“增長型”勞動權益，比如與企業利潤增長或社會發展保持同步的工資增長事項，工會并不會主動維護。

二、我國工會維權困境的成因分析

（一）經濟社會轉型的因素

在計劃經濟時期公有制的大背景下，職工是體制內的勞動者，不會存在激烈的勞資對抗。工會的職責僅限于 “福利型”，如開展日常文體活動以及發放福利等工作。職工對工會的維權需求并不明顯。改革開放以來，隨著我國市場經濟體制改革的深入，社會經濟組織多樣化，勞動用工日益多元化，勞動爭議日益復雜化，給工會工作帶來新挑戰：一是基層工會的建立和工作開展問題凸顯。隨著民營企業和第三產業的快速發展，工會在民營企業和小微企業中存在組建率低且維權作用有限等問題；另外，進城務工的農民工群體呈現流動性強、群體意識欠缺等特點，大量農民工徘徊在工會之外，如何滿足其較強的維權需求并組織其入會是個難題。二是隨著改革的深入，職工的隊伍結構也發生了很大變化，如何為不同行業和層次的職工提供及時的組織聯系和有效的維權服務供給成為工會工作的重心和難題。三是偏好資本的地方政府環境。長期以來，工會在強資本弱勞工以及地方政府的資本偏好的形勢下，難以發出維權的聲音。而經濟發展新常態的背景下，很多企業處于轉型升級期，大批職工面臨重新安置的問題，經濟社會的轉型給工會維權帶來了挑戰。

（二）工會維權運行機制的不足

我國工會維權主要依靠法律機制及其具體的日常工作運行機制，而目前這兩個機制都不夠成熟完善?！豆ā冯m然為工會維權設定了多項條款，但是多數存在法律制度供給不足、剛性不夠、力度欠缺的缺陷。具體表現在：第一，相關立法欠缺義務承擔主體，導致工會維權保障乏力。從現有法律規定來看，如果企事業單位存在侵犯職工權益，工會的維權方式是“交涉”“提出意見”“要求答復”等，換言之，工會維權的成效取決于企業管理者或當地政府是否合作或參與進來。很多學者認為，集體談判是工會履行維護職工合法權益基本職責的發展方向[3](p2)。然而在調研中，一些企業工會主席反映，“工資集體協商主要看老板，否則只是一紙合同，難以落實到位”?！爱斶@個扭曲的價值信號被資方所挾持時，‘共決’便成為不折不扣的鏡花水月”[4]。第二，相關立法剛性不夠?，F行立法對工會維權職責的規定粗略，且沒有規定各級工會維權職能的具體分工，導致基層工會資源缺乏、事務繁重，工作壓力大，維權職能難以及時落實。在我國當下的市場經濟體制下，集體談判、集體協商是工會維權的主要方式。由于工會職責定位的多元化①，而企業工會對企業的依附性較強，企業工會目前尚難以具備“工人利益聚合”的功能，表現在其獨立性和代表性的不足，加之我國現行法律制度對工會集體談判權保障不力，使得工會主導型集體協商還沒有建立切實可行的組織實施方式，工會的集體維權仍然缺乏集體行動的基礎。

（三）工會干部履職能力不足

當前我國工會組織，尤其是基層工會存在著自身建設不足問題，主要表現為以下方面：一是在思想上，“重活動、輕維權”傾向不同程度存在，工會組織在職工維權上主動性不夠，部分工會干部對維權工作存在畏難情緒或種種顧慮，導致工會在面對新形勢時，難有作為。二是能力上，工會干部自身素質難以適應維權工作要求。特別是在基層工會，工會干部往往為兼職，且流動性較強，專業性不夠，缺乏整體工會維權的工作思維和能力，導致工會缺乏專業維權人員，集體談判能力不足，工會維權工作的行動僵化。三是工會維權工作缺乏整體評價機制導致工會維權的動力不足，而工會維權的乏力又導致了職工對工會認可度不高，進而影響到工會對職工的凝聚力。

三、突破我國工會維權困境的對策

我國工會維權乏力涉及多方面的因素，突破工會維權的困境，必須從實際出發，從立法上強化工會維權的力度、從運行機制上優化工會維權的工作模式、從自身建設上提高工會維權的專業性。

（一）從立法上強化工會維權的力度

隨著我國經濟轉型和社會保障制度的改革及其由此導致的勞動關系的轉變，全國總工會對工會維權職能提出多項要求，要使這一良好意圖落到實處，必須有明確的法律制度的保障。一是明確各級工會的維權職能分工。在 《工會法》的指導下，須以規章制度的形式對各級工會的勞動法律監督權加以細化，明確各級工會的勞動權益維護內容，行使勞動監督權的方式，明確工會勞動監督權與行政執法之間的分工和任務，理順工會組織和政府機構、司法機關之間的工作聯動關系。對不配合工會勞動監督，違反相關法律法規行為予以具體的法律制裁。因此各地應盡快出臺結合當地情況的勞動法律監督實施細則，使各級工會更好的分工合作維權。二是完善工會法、勞動法等相關立法，保障工會依法有力維權。通過修訂完善法律規則，強化工會權利的剛性約束。三是規范職工維權法律體系。對相關法律條款進行重新審定，消除相沖突的法律規范，從而為依法維權提供清晰的法律路徑。

（二）優化工會維權的工作模式

從我國經濟社會發展格局和職工權益維護的現實出發，“政黨與政府支持是當前我國工會發展的積極性力量”[5](p4)，因而應建立“黨委領導、行政支持、工會協調、職工參與”的社會化維權新格局。一是健全職工維權訴求表達機制。工會組織首先要建立橫向到邊、縱向到底、上下互動的全方位維權覆蓋網絡，保證只要職工有需要的地方就有工會組織，只要有工會組織的地方就有幫助職工維權的平臺?！盎鶎庸M織要深入基層、深入職工當中，傾聽職工的聲音，了解職工所需所愿所求，積極幫助、引導職工群眾通過正常途徑依法理性表達利益訴求。”[6]

二是健全工會的維權聯動機制。其一是上下級工會工作的聯動，建立基層工會在維權中遇到具體制度性難題及時向上級工會反映的渠道，上級工會要對下級工會進行充分的政策和業務指導，協助其解決維權問題。同時，上級工會通過行使立法參與職責，積極參與人大、政府法律法規政策的制定，完善維護職工權益的地方法規體系。其二是工會與政府之間的聯動，工會、人力資源社會保障、司法、法院建立定期溝通制度，就預防化解勞動關系領域矛盾進行交流磋商，形成工作合力。在此合力中，要明確工會在維權工作中的獨立地位：如基層工會代表職工和資方進行平等協商，在雙方意見難以達成共識時，有要求政府等作為第三方介入參與調解的機制；而政府對于工資集體協商，重點是完善工資指導價位和工時工價勞動定額指導標準制度、行業人工成本信息公開制度，適時調整最低工資標準，協助工會更好的代表職工履行工資集體協商職責。

三是完善工會在集體談判、集體合同中的維權機制建設，建立健全工會主導型的集體協商機制，使工會真正成為勞資之間的 “橋梁紐帶”。一方面，上級工會可以通過預設候選人的方式組織企業工會直選，保證工會干部得到工人、雇主和上級工會三方的共同認可，從而“保證代表結構的穩定性”[7](p47)，也增強工會代表的合法性。另一方面在具體協商過程中，工會要平衡雇主和職工代表之間的預期，在幫助職工爭取更大權益的同時也要考慮企業方的承受力，從而使“集體協商的成果既能讓雇主接受，又能讓工人滿意，并最終實現工會主導型集體性協商的長期制度化”[8](p47)。此外，還應通過出臺相關法律法規，對職工的集體行動進行規范，職工的集體行動是 “以其作為壓力手段來促使集體合同的締結”[9](p63)，從而達到平衡和協調勞資關系、促進勞動關系之和諧。

（三）提高工會維權的專業性

工會干部的維權能力直接關系到工會維權的成效，工會干部要具有專業的知識和豐富的維權工作經驗，在參與處理勞資矛盾時效率才會更高。鑒于前述我國工會干部維權能力較弱的現狀，工會改革迫切需要建立一支專業化的職工維權工作隊伍。

第一，強化工會維權工作人員的穩定性。工會要采取多種方式吸引人才，留住人才，通過建立完善的人事考核機制和激勵、獎懲機制，完善維權工作的人才培養培訓體系，打造專業的工會維權隊伍。人力資源社會保障部門要支持工會加大對維權專業人員的培訓教育力度，司法行政部門、人民法院要幫助工會加強法律人才隊伍建設。將工會維權的法律法規、實務知識作為重點培訓課程，邀請相關專家開展工會干部和職工維權知識專業講座，重點加強工會干部的維權能力培訓。第二，通過購買社會服務的方式充實工會維權隊伍，吸引社會專業人員的參與，提高工會勞資談判、勞資矛盾調處能力與效率。將工會維權工作與當地的律師事務所合作，可以采取購買公共服務或聘請法律服務志愿者等形式，將專業人員的工作力量導入到工會維權工作中來，推進了工會維權專業化建設。司法行政部門要積極推薦勞動關系領域專業律師加入工會維權隊伍，組建工會維權律師團隊、集體協商指導員隊伍、勞動關系協調員隊伍等。通過充分整合資源，發揮專家、學者、律師的作用，不斷擴大工會法律服務影響力，從而推動企業與職工的共建共享、共同發展，引導職工依法維權，規范企業依法用工。

四、結語

總體來說，在我國市場經濟發展，勞資矛盾進入凸顯期的背景下，我國工會組織要更好地履行自己的維權職責，進而滿足黨和政府、社會各界對其社會樞紐作用的期待，就必須努力走出當下的維權困境，進行有針對性的改革，從而完成從 “福利型工會”向職工利益“代表型工會”的轉型。