深化城鄉融合發展的建議

浙江省慈溪 市農辦 （315300） 許信 鈿 張 明 趙建杰

黨的十九大報告指出，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。浙江省慈溪市對深化城鄉融合發展作了一些探索和嘗試，提出了一些對策和建議。

1．當前制約城鄉融合發展的主要因素

（1）體制不夠健全 主要是涉農管理體制存在政事不分、政企不分、政社不分等現象，“三農”綜合管理部門變化較多，管理機制難以固化。當前的市委市政府農辦，機構“三定”方案職能不清，從事工作隨意性較大，且沒有明確的編制序列，難以形成工作合力。

（2）機制不夠完善 一是規劃融合機制不夠健全，一些建設規劃難以對美麗鄉村建設起到科學引領作用，規劃編制主要偏向中心城區，各類規劃之間融合性不夠。村莊規劃和村莊建設、村莊建設與產業發展之間脫節，規劃執行的剛性、嚴肅性欠缺。二是合作金融機制不夠健全，作為農村金融的商業性金融、政策性金融和合作金融之一的合作金融發育不全，成為發展的短板。三是產業發展機制不夠完善，誰來種地、怎樣種地等問題依然困擾現代農業發展，缺少主導性、引領性、融合性的產業園建設保障機制，農合聯難以在合作中發揮應有作用。四是公共服務機制不夠完善，部分城鄉公共服務和基礎設施存在明顯差距。五是社會治理機制不夠完善，村級組織架構和人員配置不夠緊湊，機關化傾向較重。自治、德治、法治三治融合的合力尚未形成，網格化管理的長效機制不夠健全。

（3）保障不夠有力 一是涉農投入機制保障欠有力，涉農領域財政投入缺少與GDP和財政收入同步增長機制，涉農領域的資金整合不足。二是人才支撐機制保障欠有力，當前農村各類實用人才普遍缺乏，人才支持城市的多，反哺農村的少，缺少政策扶持機制。三是產權管理機制保障欠有力。市級層面的供銷合作社、原信用合作社等資產未納入集體經濟管理范疇。鎮級及原區級層面的集體資產產權不明、家底不清、效益不佳。村級及村內（原生產隊）集體經濟產權尚未完全明晰。農村承包地、宅基地確權尚在進行，農民得到的實際利益相對較小。

2．對策建議

（1）健全城鄉行政管理體制 一是健全農村工作領導體制。建立城鄉融合發展工作領導小組，實行黨委政府主要領導任組長，黨委副書記兼辦公室主任；建立黨政合署辦公模式，設立農業農村工作委員會，主要負責人應高配，由黨委常委兼任。二是健全涉農職能轉變機制。繼續將農業公益性和社會化服務職能穩妥有序、分類規范轉移給農合聯或社會化服務組織承擔。深入推進供銷社和農合聯執委會有機融合，著力打造成為承接農業社會化服務職能的中介組織。三是健全干部培養使用機制。加強“三農”干部的培養、配備、管理、使用，注重提拔使用實績優秀的干部。探索高層次人才到農村基層組織工作機制，根據需求定向培育或定向招錄鄉鎮農技推廣機構的本科畢業生。

（2）健全城鄉規劃融合機制 一是健全市域規劃體系。加快推進城鄉規劃修編，高起點、高標準、高質量地修編城鄉一體的市域總體規劃。二是健全“多規融合”機制。建立“多規融合”規劃編制管理辦法，推動“多規融合”在村一級落地。三是強化規劃剛性約束機制。建立“一支筆”審批制度，探索建立駐鎮聯村規劃師機制。

（3）健全產業融合發展機制 一是建立健全現代農業產業體系。加快探索高水平農業園區建設機制、農業主導產業建設機制、農業標準化生產機制、生態循環農業建設機制。二是建立健全小農戶與現代農業有機銜接機制。深化推進“三位一體”農合聯改革，努力把農合聯辦成農民自己的組織。積極探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制。三是建立健全產業融合發展機制。加快構建一二三產融合發展體系，大力發展民宿經濟和農家樂休閑旅游發展美麗經濟，打造一批農業特色小鎮、農業精品園、示范園、休閑觀光園。深入實施農村電商增效和電商進萬村工程，創建一批電商專業村。此外，要根據當地實際，高質量推動農村二三產業發展，支持舉辦環保型的企業和服務業，促進農民增加工資性收入。

（4）健全農民素質提升機制 一是健全農業經營主體培育機制。積極實施經營主體培優工程，加大財政扶持力度，鼓勵各類經營主體做大做強。二是健全農村實用人才培訓機制。加強農民轉移就業的創業教育和培訓，每年評定鄉土專家、鄉村振興領軍人才、農產品優秀營銷人才等。三是健全鄉賢引入機制。以鄉情鄉愁為紐帶，村村組建鄉賢參事會，吸引企業家、專家學者、黨政退休干部等各類人才參與。

（5）健全公共服務供給機制 一是健全城鄉一體化的基礎設施互通機制。深入推進“四好農村路”建設，加強城鄉飲用水源外引內拓，實施數字鄉村工程，推進農村電網改造升級，探索推進農村電話、電視、電信等數據傳輸線的梳理整合歸并。二是健全城鄉一體化的社會保障共享機制。完善社會保障體系和最低生活保障制度，實現本市戶籍城鄉居民養老保險參保率、醫保參保率保持在98%以上。加快推進職工基本社會保險全覆蓋，引導農村土保享受人員參加職工基本社會保險。三是健全城鄉一體化的社會事業發展機制。深入推進教育現代化和義務教育均衡化發展，推廣實施城鄉教育共同體建設。加強基層醫療衛生服務體系建設，加快推進家庭醫生規范簽約服務。建立健全智慧養老服務平臺，研究制定醫養融合實施意見。

（6）健全社會基層治理機制 一是健全村級依法治理機制。加強農村公共法律服務體系建設，每村擁有一名法律顧問。全面推進基層社會治理創新，加快社會治理綜合指揮中心和四大平臺建設。開展農村法治宣傳教育，健全農村矛盾聯合調處機制。二是健全村級以德治理機制。大力實施核心價值觀進機關、學校、社區、企業、農村、家庭等行動，尋找最美人物，推進移風易俗，開展誠信主題宣傳教育和弘揚家風家訓活動。三是健全村民自治機制。加強村民自治組織建設，減輕農民負擔。推動“最多跑一次”向農村延伸，精簡村干部職數，全面推行村民說事。

（7）健全農村產權管理制度 一是加快推進農村土地制度改革。深入推進三權分置改革，進一步明確村級及村內各類經濟組織（原生產隊）的集體土地產權所有人的責、權、利，探索宅基地有償使用和退出機制。二是深入推進村級經濟合作社股份制改革。完善村股份經濟合作社決策、財務、分紅等機制，明確成員股東、非成員股東、非股東社員的權利和義務。三是積極推進市鎮兩級集體資產管理體制改革。進一步界定縣鄉兩級集體經濟資產屬性，創新縣鄉兩級集體經濟資產規范化管理機制，明確供銷社資產的集體經濟屬性，明晰原區公所管理的集體資產產權；探索建立縣鄉集體資產回報機制，建立鎮級集體資產經營管理服務平臺，鼓勵村級將集體資金入股，抱團發展。

（8）健全普惠金融服務機制 一是創新農村金融組織。繼續選擇有條件的農民專業合作社組建資金互助會，引導有條件的合作社或村股份經濟合作社舉辦保險互助會。二是創新農村金融產品。探索開發海域、林權、合作社股權收益權和宅基地使用權等信貸產品，完善農戶小額信用貸款擔保辦法，擴大政策性保險的范圍和規模，推廣農作物氣象指數險等氣象險。三是完善農村信用體系。加強農村信用體系建設，擴大農民信用信息采集面，有效農戶信用檔案采集率達到90%以上。

（9）健全涉農財力保障機制 一是建立健全財政收支掛鉤機制。要推行“三合二分”的涉農資金項目管理模式。二是建立健全社會資本投資“三農”引導機制。探索組建鄉村振興投資基金和產業發展基金，創新城鄉公共服務供給模式，提高社會資本的參與度。三是建立健全村級集體經濟發展機制。要加快推進村留用地指標兌現辦法，拓寬村級集體經濟發展路子，以房屋、土地、資金等入股，合作或參股興辦實業，探索整村統一開發模式。