挑戰與創新：新的社會階層崛起與社會治理變革

郭 蕊，李淑妍

（1.沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034；2.沈陽師范大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110034）

一、問題的提出

伴隨著改革開放40年來市場經濟的深入發展，我國的基本經濟制度、經濟體制和產業結構發生了巨大變化，并帶動著社會結構的變革。以戶籍、工作單位性質、地域等為依據的社會階層劃分已發生改變，分布在“體制外”的高知識、高技能、高流動性的群體在改革開放之后展現出巨大活力，分布行業逐漸廣泛，在經濟社會發展中的作用越來越明顯，對社會的貢獻也越來越大，引起的關注也越來越多，成為中國經濟和社會發展的重要力量，并逐漸形成一個新的社會階層。

黨的十九大報告明確指出，做好新的社會階層人士工作，發揮他們在中國特色社會主義事業中的重要作用。這為做好新的社會階層工作指明了方向，也提出了新要求。社會治理背景下的新的社會階層人士工作問題是統戰理論研究及基層社會治理研究中的交叉領域，是“大統戰”格局下的社會治理問題。所以，從社會治理領域關注這一問題，并將它放在更廣闊的基層社會治理及提升政府治理能力現代化的角度將具有更加基礎性的研究意義。

作為經濟發展和社會階層變革的反映，新的社會階層的崛起改變了傳統社會治理下的封閉結構，以更加開放與包容的治理理念融合進新的社會階層，發揮他們在社會治理中的作用，并且根據新的社會階層特點，提高社會治理的有效性，不斷創新社會治理方式和途徑。這反映了社會治理背景下的新社會階層人士工作涉及治理現代化的包容性、有效性、創新性三個基本問題：包容性是治理現代化的體現，有效性則是檢驗治理現代化的標準，創新性是治理現代化發展的不竭動力，三者之間有著密切的關聯，這也是本文展開研究的三個基本維度。以這三個維度搭建分析框架，分析對傳統社會治理形成的挑戰及應對之策，就是將這種治理思路置于國家治理體系和治理能力現代化的話語體系和邏輯框架下進行思考和定位，如何把這些分散的先進力量有效整合起來，發揮他們在國家現代化建設和地區發展中的重大作用，為服務地方發展凝聚合力做出貢獻，這是目前應著力回答和在實踐中踐行的問題，也是本文的研究出發點和落腳點。

二、概念界定與群體特征

（一）概念界定

對新的社會階層人士界定最初可以溯及黨和國家關于“非公有制人士”的界定中，新的社會階層人士與他們之間既有聯系又有區別，新的社會階層人士清晰界定過程也是將非公有制人士與新的社會階層人士逐漸區別分類的過程。

首次提出“新的社會階層”概念是2001年江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中，他指出：改革開放以來，新出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等新的社會階層中的廣大人員，他們為發展社會主義社會的生產力和其他事業做出了貢獻，是中國特色社會主義事業的建設者。2006年，胡錦濤在第20次全國統戰工作會議上指出，新的社會階層主要由非公有制經濟人士和自由擇業知識分子組成，新的社會階層工作是統一戰線工作的新著力點。同年，中共中央頒發了《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》提出：改革開放以來出現的新的社會階層，是在改革開放和發展社會主義市場經濟過程中產生的，包括民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員和自由職業人員等6個方面的人員。在這一界定中，新的社會階層中包含了私營企業、個體戶等非公有制經濟人士，二者尚沒有做清晰的區分，但已提出“新的社會階層是統一戰線工作新的著力點，廣泛團結新的社會階層人士，是鞏固黨的階級基礎、擴大黨的群眾基礎的需要，是鞏固和發展新世紀新階段統一戰線的需要，是推動中國特色社會主義偉大事業的需要。”由于非公有制經濟人士與新的社會階層人士在群體構成、職業特征、作用發揮等方面的區別，自2013年起，新的社會階層人士成為與非公有制經濟人士并列提出的群體。在2015年頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中沿用了這種分類方式，并將民營企業家等12類群體列為新的社會階層，而將曾經界定中的個體戶、私營企業主歸入非公有制經濟人士。

從上述概念界定演進梳理中可以看出黨和國家對社會階層劃分的逐漸加深及對市場經濟發展規律和社會治理規律認知的日趨科學化。基于此，本文采納中央統戰部八局課題組的概念界定，所謂新的社會階層是指“改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，在非公有制經濟領域和社會領域出現的一些新社會群體，主要包括民營企業和外商投資企業管理技術人員、中介組織和社會組織從業人員、自由職業人員、新媒體從業人員等。”[1]在此概念中明確了新的社會階層人士屬于新經濟組織、新社會組織等新興業態以及新的社會群體，主要包括4類群體。

（二）群體特征

第一，獨立性強。市場經濟是新社會階層產生的制度土壤，沒有市場經濟體制的確立，就沒有新社會階層的產生，沒有市場經濟體制的不斷完善，也就沒有新社會階層的壯大發展，新的社會階層是改革開放的最大受益群體之一。從群體來看，新的社會階層人士有較好的教育背景和專業技術能力，其中很多人是行業精英或業界領袖，具有較高的經濟收入水平、消費能力和較靈活的財產支配權。據一項對北京、上海和廣州三地新社會階層的調查發現，“新社會階層的年均收入是社會平均水平的2.21倍，而新社會階層的家庭年均收入接近社會平均水平的2倍；新社會階層的住房產權狀況、住房面積以及居住小區類型均高于社會平均水平；新社會階層的年均家庭總支出是社會平均水平1.71倍”[2]，這也決定他們愿意獨立于體制，從事創新性、開拓性的工作，并具有較為活躍的思想和多樣化的觀點。

第二，流動性大。隨著市場經濟的發展，“單位制”解體，社會成員在不同組織間的流動性增強，特別是那些具有受教育程度高、創新意識及創新能力強、競爭意識強的新社會階層人士，他們是較早脫離“體制”的一群人。出生于改革開放之后的“90后”根本沒有經歷過“單位制”的集體化過程；作為互聯網和市場經濟的“原著民”，他們是新社會階層的主要構成者，他們對于職業選擇、職業生涯、職業追求有著不同于父輩的軌跡，對群體的依附性弱，憑借著自身擁有的知識及技術專長往往頻繁“跳槽”，組織間、行業間、地區間的流動性強。

第三，組織化程度低。雖然新的社會階層規模龐大，但由于獨立性和流動性的特點決定了他們分布于體制外的“原子化”存在狀態，表現在分散程度高、分布行業廣，在許多“體制外”部分中都有新社會階層人士存在，并長久以來一直游離于“組織”之外，不同于非公有制人士大多在工商聯的組織之下開展活動，新的社會階層人士沒有專門的組織機構，沒有專門的制度供給，沒有必要的組織關聯，組織化程度低。

三、新的社會階層興起對社會治理形成的挑戰

縱觀改革開放40年的成就，可以基本繪制出一個由上至下放權讓利、不斷還權于民的發展軌跡。這條軌跡形成過程也是為新的社會階層提供不斷發揮自主性、積極性和創造性的過程，與此同時，新社會階層在秩序與活力之間不斷尋找著社會治理的平衡與張力，在此背景下既要保持經濟和社會發展活力，還要不斷強化社會整體運行的秩序，這就對治國理政提出了新挑戰。

（一）對社會治理包容性形成挑戰

新的社會階層形成過程就是中國市場化改革不斷推進和深化的過程，是資源配置方式不斷調整背景下形成的，“這些新的經濟力量的發育，其意義并不僅僅在于原有的單一經濟中增添了新的成分，更重要的是，它造就了經濟領域中心的社會行動者。……其實質是社會結構的變動”[3]。社會結構變動的典型特征在于社會分層日益多樣，原有的“整體性”社會結構被“碎片化”的多元群體所替代，以擁有知識、技能和創新思想的新的社會階層人士正在悄然影響著整個社會，他們具有的獨立性、自主性是市場經濟紅利的重要體現，是社會治理包容性增強的反映。包容性主要指治理格局由封閉向開放轉變過程中，隨著多元主體不斷分化形成，對原有體系形成擴充，新的主體不斷融入或被整合到原群體的一種狀態。現行社會治理中的包容性不足主要體現傳統社會治理給予“體制內”群體更多的政治參與途徑，而對“體制外”的新社會階層則提供途徑較少，無法滿足新社會階層人士政治參與的訴求，特別還面臨著一些新的社會階層人士政治素質與參政議政能力不足、政治參與動機多元化、功利性強等問題，這些都對社會治理包容性提出挑戰，也是新時期統戰工作面臨的難點和重點問題。

（二）對社會治理有效性形成挑戰

自黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定作用以來，發揮市場力量促進經濟發展成為全社會的共識。新的社會階層興起帶動了市場經濟的制度性安排與變革，所有成績的取得都離不開政策的制度性安排，也正是因為這些制度性安排彰顯了我國國家治理體系和治理能力下治理有效性的不斷提升。社會治理的有效性是對社會問題的回應，更是對國家治理理念和治理路徑的系統化設計與踐行，通過制度安排確保具有高流動性的新社會階層人士能夠有自主選擇、自主經營、自我發展的制度環境和制度保障。但同時也應看到社會治理中仍然存在著有效性供給不足的問題，如針對自主經營、創業發展的新的社會階層人士缺少必要的政策引導，在創建公開、透明、公平的營商環境方面，在為他們提供基本的、有針對性的公共服務方面等還存在著空白或是不足，影響了他們對社會治理有效性的感知與認同。

（三）對社會治理創新性形成挑戰

傳統的社會治理往往通過對“單位”“街道”的組織化管理實現社會治理目標，“全權是單位的本質特征”[4]。組織化管理的顯著特征是成員流動性弱、歸屬性強，通過對組織整體的管理就可以達到對社會成員管理的目的，管理手段和方法也較為單一，行政控制和政治動員是其主要方式，組織能夠通過控制核心資源（如職稱、住房等）達到對組織成員的管理。然而，在多維二元社會結構與傳統的社會治理體制之間產生了明顯張力的情況下，社會治理中出現了一些結構性的問題，新的社會階層人士組織化程度低就是其典型反映，表現在“單位”的組織力下降，對改革開放40年發展成就的獲得感需求日益強烈等。“在多維二元社會結構下，傳統的社會治理體制存在明顯的局限，不能實現對新社會階層等一些體制外、黨外社會群體的有效整合，這已成為全社會的共識。”[5]所以社會治理亟待創新。社會治理的創新性主要是指在社會結構和社會階層發生變化的情況下，對社會治理理念、方式進行的適應時代發展需求的變革性創舉，充分重視體制外的統戰力量和統戰效用。統戰工作的直接對象是對體制外而言的[6]，體制外力量的作用增強是引發傳統社會治理模式需要創新的重要原因，是統戰工作的新領域和新的增長點。引領這一群體在新時代發展中的作用沒有現成的經驗可以借鑒，很難基于原有體制進行整合，必須重新審視新的條件下社會治理問題，必須從更廣闊的視野和更新的理念著眼，跳出固有藩籬，不囿于發展慣性的束縛，創新社會治理理念與方式。

四、新的社會階層崛起背景下社會治理創新的路徑

新的社會階層崛起對社會治理帶來挑戰，但同時也蘊含著發展的契機。在社會轉型過程中，新的社會階層承接了許多從傳統社會治理下政府“轉移”出的經濟、社會職能，充分調動新的社會階層投身經濟社會發展的積極性，培育新的社會階層力量的發展壯大，促進他們服務地方發展的信心和決心是創新社會治理的動力，也是構建新型社會治理結構的應有之義。具體而言，引導新的社會階層發展并以此帶動社會治理創新包含以下幾方面內容。

（一）擴大有序政治參與，增強社會治理的包容性

增強社會治理的包容性就是要對一元化的社會治理方式進行變革，給予新的社會階層以充分的尊重及自主權，保障權益，尊重訴求，拓寬有序政治參與的渠道，充分發揮他們在經濟社會發展中的合力。新的社會階層人士涵蓋行業廣，來源差異大，政治訴求有所差別，在行業政策支持、社會保障支持、市場公平有序競爭支持等方面的訴求可能會有所差異。所以，為了調動新社會基層人士的有序政治參與，需要對他們的需求有較為明確的把握，要首先看到這些差異并創新工作思路與方法，實行差別化、個性化的政策適用方式，通過聯誼、商談、民主協商等方式提升新的社會階層人士對政策的理解和支持，并為他們提供政治表達的途徑和通道，通過創設專門工作機制保障他們合理權益獲得尊重。此外，關注并引導新的社會階層人士有序政治參與，不僅會調動他們的政治積極性，更會激發他們在社會發展中的存在感、獲得感和歸屬感，增強對政治體系的認同，提升對經濟發展的貢獻率。

（二）強化政府的“元治理”角色，增強社會治理有效性

與西方多元治理話語體系不同，我們國家的社會治理格局強調黨委、政府、社會、公眾等多元主體的共同參與，并且在多元治理中要強化政府作為“元治理”角色的引導作用，為創新社會治理方式提供充分、合理、科學的制度與政策供給。恰如亨廷頓所言，“沒有強有力的國家作為現代化進程的保障，社會就只能陷入高度無政府狀態……沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現其共同利益”[7]。所以，當前的社會治理創新應以“創設制度性成果、發展制度性規范、更新制度性功能”為核心，建構起新的規范體系，突出政府在治理中的樞紐作用。政府著力在創建公平、公正、開放、便捷、高效的制度與政策環境上下功夫，通過制度約束形成廣泛的制度認同，有利于制度的執行和遵守，從而使社會治理成為一個持續性、創新性的過程。鑒于此，相關部門要關注政策對于已然形成差別化、多層級、多層次的社會階層人士的關注，從他們的群體利益訴求入手了解他們的思想動態，注重對他們思想觀念的引導，通過舉辦定期磋商會、見面會等方式化解意見分歧、求同存異，并設立專門的意見通道及時反饋他們的意見訴求，形成既具有差異化又具有普遍適用意義的有效治理供給。

（三）促進新的社會階層人士“再組織化”，增強社會治理的創新性

發揮新的社會階層在創新發展方面的潛力和優勢，保障他們充分利用創新推動經濟發展水平進步的權利和利益成為國家層面的戰略問題與基本政策導向。這就需要在政策引導、制度創新上發力，如打破“體制內外”的流通壁壘和進出通道，消除社會保障上的差別對待，注重公共服務的提供方式和提供精確度，通過“互聯網+政務服務”創新的方式推動“最多跑一次”的實現，在簡政放權、放管結合的方針指引下，致力于打造的營商環境建設等。特別是通過“再組織化”的形式團結起新的社會階層群體，充分釋放他們身上的正能量和積極意義。鼓勵新的社會階層參與地方經濟發展，調動他們的積極性，增強他們的“存在感”和“獲得感”，既尊重他們的利益，更要保障他們的合理權益。所謂新社會階層的再組織化“是指通過各種形式將處于非組織化狀態中的新社會階層重新組織、整合起來，以更好地發揮這一群體在經濟社會發展中的生力軍的作用”[8]。

五、結語

帕特南曾言：“社會治理創新實質是一種‘建構社會秩序’的努力”[5]。改革開放40年中國社會發生了深刻的變化，新的社會階層崛起是改革開放40年中國經濟社會格局變遷的產物，這個由市場化不斷推進而形成的新的社會力量在經濟改革向縱深方向發展的當下其研究意義和實踐價值越來越重大。實踐證明，新的社會階層不僅為地方經濟發展貢獻著力量，也不斷為新時代我國市場經濟發展提供新范本與新思路和新挑戰，使社會治理創新成為較長時間內地方政府要解決的重要問題和重大任務，是需要不斷探索構建的復雜體系。

以更開放、更前瞻的包容態度對待新興階層，通過多重政策調整，不斷整合多元主體利益訴求，通過建立適應時代發展的治理體系，充分調動新的社會階層的積極性，提升新社會階層代表人士的專業管理能力和專業服務水平，為新的社會階層人士提供“出真招、重實效”的政策與服務，既保證新興階層的社會活動度和貢獻度，發揮他們投身社會建設和經濟發展推動作用的熱情，又通過政策調節促進新興階層的“再組織化”程度，增強他們對服務地方發展認同感、歸屬感和使命感，確保社會治理處于有序范圍內。