新形勢下我國農村土地產權改革研究

楊青婭

（鎮平縣農業農村局，河南 鎮平 474250）

相關研究顯示，我國土地具有絕對數量龐大、人均占有量甚少的特點。改革開放初期，我國推行承包到戶制度激發了農民的生產積極性，推動了農村生產力的迅速發展，同時在極大程度上推動了我國社會經濟的發展。然而，在發展的過程中，人多地少的矛盾不斷凸顯，在一定程度上使得土地分散化，影響了農民的生產力。同時，大型農業機械的使用受到了限制，形成了產值小、規模小的農業生產局面。

顯然，當下的土地制度已然無法滿足發展需求，社會的發展與進步促使土地制度發生變化。傳統的土地制度無法滿足人們利益需求的時候，便會促使人們進行有效的制度改革。我國土地制度改革的目的在于構建行之有效的土地產權制度。該制度必須是完善的，符合可轉讓性、排他性、全面性的標準。中共十七屆三中全之后我國便開始了土地改革，在政策上支持農村經濟的發展，以保障農民的權益。此后，我國相繼推出了促進土地改革的制度與意見，促使農民能自行互換、出租、承包、股份合作和轉讓自己的土地，實現多種模式的經營，保證用地公平的同時保證生產效率。土地制度的合理實施是不斷改善“三農”問題的基礎，由此可見，在新形勢下探討農村土地產權改革問題十分必要，能促使土地制度不斷趨于完善。

1 土地產權改革的含義與意義

土地產權是土地政策和土地制度的核心所在，明確土地產權是促進土地流轉的前提，而土地歸屬問題也是保證土地制度具有社會性質的根本所在。《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規對于農村土地的使用與管理都做出了明確的規范，在土地規劃清晰明了的基礎上，針對農業用地的轉變進行嚴格的管控，如變成商業用地、綠化用地、林業用地等，核心在于維持耕地面積的動態平衡，保證農業經濟穩定發展［1］。為了推動土地由粗放式的經營方式轉變為集約化，需要大力推廣與應用先進的科學技術，有效使用大型農業機械。只有這樣，才能推動農村經濟規模化、持續化發展，同時能保證土地得到充分的利用。

20世紀80年代，聯產承包責任制推行之后，我國各地農村開始創新土地發展模式，夯實了土地產權改革的基礎。此后，我國農村改革的主要內容便是推進產權改革，同時不斷完善產權制度［2］，只有這樣才能保護農民的土地權益不被侵犯，才能促使農民的經營權益得到合理合法的保障，才能促使農村地區的土地財產保障制度更加完善，才能全面保障農民的財產。也只有這樣，才能使得農民的生產積極性得到提升，才能提高農村生產力，加速土地有效流轉，才能推動農村經濟的發展，進而為我國社會經濟發展助力。

2 當前我國農村土地產權改革存在的問題

2.1 土地產權關系尚未明確

界限清晰的產權關系能明確土地財產與行為主體之間的關系，其中的界限表現在法律法規中，同時也需要在實際運用中有所體現。當前，我國土地產權的主體存在歸屬混亂、尚未明確的情況。在相關管理法中明確闡述了土地歸屬問題，但是對于歸屬的集體了解尚淺。其中明確規定，村內的集體所有土地屬于農村中2個及以上的農民組織所擁有，同時也屬于該集體組織中的農民。有的法律條例表明，集體所有土地，根據法律規定屬于集體農民，由農村委員會或者集體經濟組織管理與經營，歸屬于鄉鎮農民集體。雖然在相關法律法規、政策中指出了“農民集體”，但是并沒有明確其中的界限，沒有明確指出農民作為主體所需執行的運行原則與構成要素，沒有指出執行主體與產權代表所處的地位與界限，同時沒有妥善解決個人利益與集體利益之間的關系［3］。由此，農村集體僅僅是一個群體，沒有明確的法律意義，在土地產權制度的實施中無法發揮真正的效用。法規界限的混亂必然影響實踐運行，主體意識的模糊必然影響土地流轉過程中農民的利益分配。

2.2 政府行為使農民權益受損

當下的法律法規，并沒有明確規定公共用地范疇，這使得無法明晰哪些工程建設項目是公共需要、哪些是非公共需要，導致非法行為屢見不鮮。相關征地規定表明，在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，能源、交通、水利、礦山以及軍事設施等建設項目確需使用土地，利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。但是實際上，為了滿足城市規劃需求完成征地之后，土地的使用情況隨意，常常出現誰征用誰使用的情況，由相關市級、縣級政府部門進行審核劃撥使用；在具體操作過程中，無論是公益項目的建設，還是房地產項目建設，或者是經營項目的建設，從國家使用到企業使用再到個人使用，不管使用土地的主體是誰，只要關系到集體土地，均采用國家征地權，并未真正做到滿足公共用地需求，而是為了滿足其他多方面的需求，使得農民土地權益受損［4］。

2.3 土地流轉法規尚未完善，難以保障農民權益

在農村土地使用權流轉上，我國基本上形成了以《中華人民共和國憲法》為指導、《中華人民共和國農村土地承包法》為核心、其他法律法規為輔助補充的法律框架，在立法層面上為土地承包經營權的流轉提供了法律支持。但是在實際運用層面，由于相關法律過于廣泛化，具體的程序不明確而導致缺乏可操作性。土地流轉立法的滯后性和現有法律的相關缺陷，導致許多地方制定了一些不符合農民利益的土地流轉政策，使得土地流轉的內容不完整，土地流轉價格不確定。而農村經濟的發展使農民對于土地重要性的認識愈發強烈，對于土地的保護意識也在逐漸增強。在市場需求和經濟利益的驅使下，農村土地流轉形成了隱形市場，表現形式多樣化，甚至出現了私下轉讓的情形。上述種種情況在一定程度上積攢了產權糾紛問題，同時影響了土地管理的、有效性、科學性。

2.4 缺乏中介組織，影響信息流通

當下，土地流轉并沒有形成統一的、完整的流轉中介組織。農村土地流轉過程中缺乏多元化、多功能、網絡化的中介服務組織。受到流轉信息不通暢的影響，農民意向轉讓卻一直無法遇見適合的受讓人，使得土地流轉空間一直處于范圍狹小的狀態，有的僅僅局限于周邊村民之間的轉換，在一定程度上增加了土地流轉成本。有的村民雖然能完成土地流轉，但是由于轉換區域過于局限，會使得流轉規模、程度、效益受到影響。有的地區雖然已經成立了相應的中介組織，但是大多數并未遵照市場法則執行。缺乏秩序性的中介組織無法全面滿足土地流轉的需求，無法從根本上保證土地的有效集中與流轉，導致土地的整合優化、流動運用受到影響。

3 新形勢下我國農村土地產權改革的對策

3.1 整合土地配置，促進土地增值

從全面發展的角度來說，不管是資本，還是農民，或者是技術、土地，都會在一定程度上影響工業生產和農業生產。在土地資源匱乏的當下，土地的有效運用會對農業發展產生積極作用，同時會影響工業生產。土地作為發展的重要載體，為了實現土地增值，確定增值方式至關重要。土地增值主要從以下方面進行：一是改變土地使用途徑，在產值高的行業獲得充分利用，全面發揮土地的效能；二是不改變土地使用途徑，利用技術和資本投入改變傳統的土地運作方式，按照當代經濟的發展需求及生產需求，提升單位面積的生產產值，從而達到土地增值的目的。

而第2種增值方式在當下的實施過程中存在一定的困難。因為受到我國農業經濟（小農經濟）發展的影響，當前運行的聯產承包責任制會在極大程度上使得農業深加工、高效工業的發展受到影響。換言之，要想全面實施該增值方式，需要進一步推進土地產權改革，完善產權關系中存在的問題，利用現代化先進的理念、經營模式進行農業管理，實現農村現代化發展。

3.2 用日趨完善的法律制度促進土地產權改革落到實處

我國現行關于農村土地流轉的法律規定散見于多個法律規范中，使得不同法律對同一事件可能有不同的規定，也使得司法部門或當事人尋找法律幫助時存在困難。因此，制定具體的、可操作性強的《農村土地流轉法》勢在必行，從而對農村土地使用權流轉進行法律上的確認和保護。同時，完善土地流轉登記制度，制定相應的規范，如土地流轉合同備案機制，詳細登記土地流轉期限、方式和用益物權人信用和能力，并建立公示版或公示信息庫使土地流轉信息透明化。此外，應建立土地流轉評估機制，由獨立的資產評估師依照市場價格對流轉的土地補償價格進行評估。

4 結語

土地產權制定并不是一成不變的，需要根據社會的發展、環境的變化進行完善。土地經營受到經濟、社會、自然等多方面因素的影響，在制度的構建中必須考慮客觀因素，而不是只注重規模化經營與土地集中管理。在未來的發展中，產權改革仍然是我國農村改革的重點內容之一。因此，需不斷完善制度，確定集體土地的主體，闡明土地使用中的物權性質，才能保證土地流轉順利進行；強化產權改革因地制宜，不斷完善產權改革的內容與實施要點，保障農民的權益，才能促進農村經濟發展。