論洞庭湖綜合立法

尤 婷

(湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410000)

洞庭湖是湖南的“母親湖”，素有“魚米之鄉”之稱。洞庭湖被第一批納入國家重要濕地名錄，是麋鹿、白鶴、白尾海雕、黑鹮、東方白鹮、白鱘和中華鱘等珍惜野生動物的集中棲息地，[1]是國家重要的生態保護區。近年來，由于環境保護意識薄弱、管理責任不清晰、工程建設水平落后等原因，洞庭湖面積不斷萎縮、水質持續下降、生物多樣性受到威脅等。[2]造成洞庭湖生態環境問題的原因之一是立法落后，“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[3]，才能為解決洞庭湖生態環境問題提供法律保障。為了有效保護洞庭湖，制定一部綜合性的法是關鍵所在。本文將洞庭湖立法現狀以及關于洞庭湖立法模式的選擇等關鍵問題進行探討。

一、洞庭湖管理和保護立法問題凸顯

(一)立法體系分散，難以實現對洞庭湖整體保護

目前國家層面可以用于洞庭湖的管理和保護的法律法規有《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》等法律規定；地方性立法有《湖南省洞庭湖水利管理條例》《湖南省湘江保護條例》《湖南省濕地保護條例》等。這些法律法規是按照單一環境要素或者功能進行立法。在對象上，如對洞庭湖水資源保護，由于立法主體不同，在立法過程中難免會從部門利益出發，而忽視整體利益，造成水行政主管部門只管水質，生態環保部門只管水量。在內容上，部分法律法規呈現出兩個極端：一是注重自然資源開發，形成了靠水吃水的觀念，忽視了土地、漁業等自然資源的生態維護功能，如《湖南省漁業條例》，該法只有第二十九條提到對“漁業水域”的保護，且該法未規定相應的法律責任，使得該法條的規定流于形式；二是注重生態資源保護忽視資源的合理利用，如《湖南省濕地保護條例》第十條“嚴格控制開墾或者占用濕地”，忽視了湖區整治后的產業轉型、民生保障改善、依法合理補償，生態資源未能轉化為富民資源。

(二)權責不清，洞庭湖管理體系條塊化、碎片化

雖然我們逐步建立了比較完善的洞庭湖法律體系和管理制度，但是不能落實到位，其中最重要的原因是相關的法律法規模糊，法律制度在設計上不科學，導致洞庭湖管理體系條塊化、碎片化。所謂的條塊化、碎片化是指機構之間關系呈分裂和碎片的形態出現。[4]法律法規的分別授權，既不能充分發揮各部門的作用，又難以形成整體效益。目前，對洞庭湖的保護仍然“綜合協調、分部門實施”管理體制，僅對洞庭湖水資源利用就涉及10多個廳局、4市19縣市區、4個保護區管委會、70多項事權。生態環境廳局、地方政府和保護區管委會之間存在著普遍和明顯的職能重疊、職能交叉與職能空白，這種條塊分割管理體制極易導致政出多門、各行其是。如《湖南省漁業條例》第四條規定“縣級以上人民政府的漁業行政主管部門主管本行政區域內的漁業工作”與《湖南省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第三條規定“縣級以上人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作”。不同領域由不同部門進行管理，導致休漁期東邊休西邊不休、洲灘楊樹上游不栽下游栽等現象屢見不鮮，人與湖爭地、人與魚爭水、人與鳥爭食、人與人爭利等現象頻發。為了有效實施洞庭湖生態保護，就必須統籌各個部門，合理建立綜合性的決策、實施、協調機制等。洞庭湖生態環境治理，必須注重立法功能的多樣性、立體化，這迫切需要全面布局、統籌規劃的洞庭湖綜合性立法，做到保護優先，兼顧開發利用。

(三)制度不全，難以形成統一的規范體系

制度構建是促進洞庭湖得到有效保護和發展的關鍵一環。由于現有的立法分散，使部分領域存在立法空白、針對性不強、法律責任偏軟等問題，這與“生態優先、綠色發展”的要求相差甚遠。

1.部分領域存在立法空白。立法本身的意義在于協調各種社會關系，不同法規之間就同一社會關系的調整手段也必須協調，否則就會因法規之間的沖突導致在協調某一社會關系時出現無所適從的現象。[5]如外來物種入侵問題，據省環保廳統計，目前湖南省已經有140種以上的外來物種。[6]然而，我國對于外來物種入侵并沒有專門的立法，僅有條款散見于《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國環境保護法》等，且只局限于病蟲害和雜草疫等方面，并沒有對生物多樣性作相應的規定。

2.部分法律針對性不強。如涉及濕地保護的有關制度散見于《中華人民共和國水法》《中華人民共和國漁業法》等法律法規，而這些法律法規優先考慮的是防洪、漁業等問題，而不是專門針對濕地保護和治理。[7]

3.破壞環境應承擔的法律責任相對較輕。法律責任是指“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規定應承受的某種不利的法律后果”[8]505，現有的法律中對責任設計明顯過軟。如《湖南省濕地保護條例》第二十七條規定影響濕地用水的處三千到一萬以下的罰款，情節嚴重處一萬到五萬以下的罰款；候鳥主要棲息地進行危及候鳥生存、繁衍活動的處一千以上一萬以下的罰款。如此數額的罰款既不能做到“罰當其罪”，也不能在源頭上遏制違法行為。

綜上所述，由于洞庭湖環境問題的復雜性，現有的法律法規難以解決洞庭湖在治理和保護中涉及的方方面面。如果將這些地方性法律法規進行全面修改，涉及的內容會非常廣且繁雜，與其四處修修補補，不如將現有法律法規重新整合、補充和完善，并以邏輯嚴謹的篇章結構加以編纂，形成一部新的立法，這既符合立法的經濟性，也避免了法條之間存在矛盾或無法可依的現象。

二、洞庭湖立法模式的選擇與名稱的確定

(一)洞庭湖立法模式的選擇

立法模式是指在立法過程中所采取的方法、結構、體例以及形態。[9]洞庭湖保護治理采取何種立法模式是立法過程中需要解決的首要問題。目前對于江河湖泊流域立法，主要有三種模式：

1.單要素(單一)立法。單要素(單一)立法是指只針對某一方面問題進行立法規制，具有明確的針對性。這些法律法規大部分以部門利益出發，缺乏對流域或湖泊的整體保護，如《湖南省濕地保護條例》第五條“縣級以上的人民政府林業行政主管部門為濕地保護的行政主管部門”與《湖南省洞庭湖區水利管理條例》第六條“省人民政府水行政主管部門應當根據洞庭湖區綜合治理規劃”，濕地本屬于洞庭湖的一部分，應對其進行綜合性的管理和保護，但現有立法是按水、土壤等要素進行管理和保護，多部法重疊導致沖突矛盾、推諉拖拉現象，缺乏健全的洞庭湖管理、生態補償、污染防治、濕地生態維持等關鍵性制度，難以解決“污染在湖，源頭在岸”問題。

2.“小綜合”立法。如《安徽省湖泊管理保護條例》《太湖流域管理條例》《安徽省湖泊管理保護條例》規定了湖泊管理保護的任務是為了加強湖泊管理和保護，防止湖泊面積減少、保護水資源等。這種立法模式相比單要素立法模式具有一定的優勢。“小綜合”立法內容涉及湖泊水資源保護和水污染防治，但湖泊要素主要是水，但也不限于水，各種要素既構成生態系統，也是自然資源。

3.大綜合立法(又稱“綜合立法”)。所謂的綜合立法就是把規制的對象作為一個整體，把它既看成是自然資源，又看成為環境要素，開發與保護于一體，實現流域圈與行政圈的有機融合，突出全面統籌、科學規范、運行高效。對流域湖泊進行綜合立法是符合流域立法的國內外趨勢。如國外的田納西河流域，田納西河流域開發于20世紀30年代，當時田納西河流域生態環境破壞嚴重，且缺乏有效的治理，經常洪水泛濫成災等。為了有效解決這種困境，成立了田納西河流域管理局并制定了《田納西流域管理局法》，對流域的自然資源實行統一管理和保護，確保了田納西河流域治理和開發的有序進行；[10]國內的長江流域，國家在“十三五”期間和對未來的規劃中，確定長江作為國家經濟支撐的發展戰略。2016年國家正式印發了《長江經濟帶發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，該《綱要》中形成了“生態優先、流域互動、集約發展”的思路，提出“一軸、兩翼、三極、多點”的格局，確定了治理長江需要一部綜合性的法律。2017年全國人大常委會確定將“長江法”列入立法規劃，并已經啟動立法程序。長江流域建設作為新時代的國家發展三大戰略之一，“長江法”作為國家層面的流域一體化立法，代表著流域綜合立法的新趨勢。

洞庭湖從地理位置上看，其界限是自然形成的，在自然地理上是一個完整體，具有整體性、獨立性和特殊性；從組成看，它是一個由水、土壤、生物等共同組成的復雜生態系統，同屬一個生態區，其生態系統結構和功能相近；從功能看，構成洞庭湖的要素既是環境要素，又是自然資源，它們既能維護生態系統平衡，又能夠開發利用滿足人們的物質文化生活需要。習近平多次強調，“要從生態系統整體性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素”。2018年4月習近平親臨岳陽考察調研，指示我省繼續做好洞庭湖生態環境保護和修復工作，并強調“守護好一江碧水”。省委省政府多次召開洞庭湖治理專題會。2018年5月11日，湖南省委十一屆五次會議通過《關于堅持生態優先綠色發展深入實施長江經濟帶發展戰略大力推動湖南高質量發展的決議》，指出洞庭湖的生態環境問題成為我省環境治理的首要問題，新的一號工程。而綜合性立法在一定程度上能夠解決條文間相互沖突、重復以及能夠避免法律空白，使法條之間更加系統化。因此選擇綜合立法模式既符合治理的目標也符合發展趨勢。

(二)洞庭湖立法名稱的確定

名稱的確定能使一部法律在制定時可以很好地把握所制定法的性質和內容。[11]253對洞庭湖立法名稱主要有兩種不同的觀點，分別是《洞庭湖管理條例》《洞庭湖保護條例》。為了體現洞庭湖開發利用保護的綜合性，筆者認為立法名稱定為《洞庭湖保護條例》更為合適，其理由有兩點：

其一，制定《洞庭湖保護條例》符合流域立法的新趨勢。當前我國湖泊立法名稱主要有“管理條例”和“保護條例”兩類。但“管理條例”側重于政府的行政管理行為，何謂“管理”？“管”即管制、管教、監管，是指采用一定的強制措施來約束和規范主體的行為；“理”即料理、照料和理順，是采用柔性手段來實現社會秩序和公共安全的維護，滿足人民群眾的社會福利和服務要求。[12]25-26“管理”是強硬手段與柔性手段并用，在實踐操作中更多的是依賴于行政機關的引導和管理，是一種從上自下的管理模式。在洞庭湖立法中，有學者提倡制定《洞庭湖管理條例》，完善洞庭湖管理體制。[13]十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對社會治理規律的認識，把“管理”改為了“治理”。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[14]由單一的行政治理手段向多元主體共同參與治理的模式轉變，有利于調動公民參與社會活動的積極性、緩解社會矛盾，有利于平衡各方利益。隨著社會的發展，制定“保護條例”逐漸被大家所提倡。2018年5月11日，中共湖南省委十一屆五次全體會議通過《關于堅持生態優先綠色發展深入實施長江經濟帶發展戰略大力推動湖南省高質量發展的決議》，該決議提出“加強生態環境保護立法，加快制定出臺《洞庭湖保護條例》”。“保護”是指盡力照顧，盡量使其不受損害。[15]47如《環境保護法》對生態環境的保護和改善、防治生態環境污染和其他公害起到了積極的作用。因此，制定《洞庭湖保護條例》更加符合社會發展趨勢。

其二，制定《洞庭湖保護條例》有利于提高環境質量。我國工業革命起步比較晚，之前由于片面追究經濟效益而忽視了對生態環境的保護，重大環境問題屢屢出現，給人們的生存、生活帶來了嚴重的威脅，而生態環境損害主要是個體經濟利益對公共環境利益的侵蝕所導致。“管理條例”難以將產業布局、結構調整等綠色發展重要內容納入，使“違法成本低、守法成本高”成為了洞庭湖環境惡化的癥結之一。“保護條例”不僅破解了發展與保護不相統一的難題，而且涵蓋了洞庭湖整治、管理、建設等內容，這樣命名更加科學、準確且切合實際。

綜上所述，制定《洞庭湖保護條例》不僅有利于促進經濟的可持續發展，統籌各方利益需求，還能夠保護洞庭湖的生態環境，使洞庭湖生態環境能夠健康有序的發展。

三、《洞庭湖保護條例》主要內容

鑒于洞庭湖生態環境保護、資源開發管理等方面的迫切性和必要性，在制定《洞庭湖保護條例》時應該明確以下內容：

(一)確定立法理念

國際上對湖泊的生態保護都經歷了“先污染，后治理”到“邊污染、邊治理”，再到“保護中發展、發展中保護”的模式。日本、美國等發達國家對湖泊治理和保護工作開展得比較早，并取得了顯著的效果，特別是日本的琵琶湖的治理經驗，得到了國際上的認可。日本琵琶湖最初采取的是綜合開發模式(1972-1996年)，使琵琶湖內環境超負荷污染、水體富營養化嚴重、湖內生物多樣性銳減、防洪蓄水能力下降等。直到20世紀90年代，地方政府對綜合開發利用進行反思，開始制定并實施“綜合性保護政策”才取得成效。[17]對于琵琶湖的治理，滋賀縣政府制定長期治理和分段治理相結合的模式，該模式分為兩個階段，第一階段是從20世紀60年代起，對琵琶湖做了一套中遠期的規劃。1999年實施了綜合保護計劃——“母親河21世紀”(1999-2020年)，這個階段主要是水質的保護、自然環境與景觀保護以及生態系統的保護與修復等。根據琵琶湖的實際情況，制定一體化措施，并在源頭嚴格把關，控制污染源入湖等措施。[16]

要借鑒日本琵琶湖等國際上湖區管理的成功經驗，結合省情湖情，針對現有立法存在的弊端，改變過去的立法模式，將洞庭湖按照其生態規律實行綜合性的治理，樹立一體化治理的立法理念，如管理機構、規劃制定和環境監測等一體化，從根本上解決洞庭湖綜合治理中的各種矛盾。

(二)明確立法中的價值排序

洞庭湖是一個特殊的區域環境，它既有社會價值、生態價值，也有經濟價值。因此，首先應突出的是社會價值，洞庭湖水安全保障功能，與國家人民安全息息相關，這是最重要的價值之一。其次是生態價值，要優先保護洞庭湖生態功能，“生態優先”是貫徹落實新發展理念的自覺行動，應優先于經濟發展功能。第三，需兼顧洞庭湖經濟發展功能，洞庭湖資源豐富，如洞庭湖濕地中的漁業資源、水資源、土地資源等，這些資源都具有獨立的經濟價值，在確保生態優先的前提下，合理開發利用，但這種資源的開發利用必須在法律規定的范圍之內，需要接受前置性許可審查。

這三種價值相互依存，又相互對立。生態價值依賴于現有自然環境，而經濟價值則對現有自然狀態加以改變。如圍湖造田等，使自然價值轉換為經濟價值，是典型的片面追求經濟價值而不顧整體的生態價值。社會價值與生態價值、經濟價值沖突較小，但是在社會價值中，防洪固堤、修建堤壩也會對生態造成一定的損害。洞庭湖安全保障功能，事關國家人民安全，是首要問題。因此，三種價值在《洞庭湖保護條例》應該區別對待，有所側重，做到社會價值優于生態價值，生態價值優于經濟價值。

(三)構建相關制度

洞庭湖是以水為紐帶統籌各環境要素，管理和保護好洞庭湖，守護好“一湖碧水”已經成為各級政府和每個人的不可推卸的責任，保護洞庭湖須法制先行，構建好洞庭湖立法中的相關制度是其基本要求，如構建洞庭湖管理體制、水資源開發利用、水污染防治、生態保護與修復以及明確法律責任等制度。

1.構建洞庭湖管理體制機制

洞庭湖水環境問題并不是一朝一夕形成的，而是多種因素長期積累、相互作用形成的綜合性問題。要建立高層次的議事協調機制，最大限度發揮洞庭湖管理機構在湖泊保護中的作用，從法律上理清湖泊管理機構職能，如人口控制、城市排澇設施建設、流域總水量分配控制等，并建立統一執法、監督、監測等方式，以增強權力主體治理的互動性。[17]

2.構建洞庭湖水資源保護與開發利用制度

在法律層面上，確定洞庭湖水資源的保護與開發利用規劃體系，協調湖區日趨復雜的生態利益與經濟發展之間的矛盾。建立洞庭湖水資源保護與開發利用制度，明確實施水資源、采砂、林木等開發利用許可管理等制度規定。

3.構建洞庭湖水污染防治制度

在我國生態環境文明建設過程中，污染防治始終是一個非常重要的環節。構建洞庭湖水污染防治制度是解決洞庭湖水污染的必然選擇，其中包括對洞庭湖交界斷面水質水量控制、水污染防治、工業園區污染防治等，在一定程度上實現“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的目的。

4.構建生態保護與修復制度

運用綜合性的保護與治理模式，尊重洞庭湖生態系統的客觀規律，打破管理體制上的行政區域壁壘，把治水、治林、治田、治草有機結合。統籌生態環境中的各個要素，綜合運用治污等措施，實現系統化的治理，[18]這其中就包括生態補償、生物多樣性保護、環境承載能力監測等問題。

5.明確法律責任制度

法律作為一種行為規范，其中最重要的特征之一就是具有強制力。[19]114這種強制力是由有關機關依法對違反環境法者，根據行為人違法后果大小或違法主體的不同劃定刑事責任、行政責任和民事責任。在法律責任的制定過程中，根據實際情況整合或制定，分兩種情形。一是國家層面的法律，可以直接引用或參照，如構成犯罪的直接參照或引用《中華人民共和國刑法》規定的“過失污染罪”“非法捕撈水產品罪”“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”“盜伐林木罪”等進行處罰。二是地方性法規，由于洞庭湖環境要素復雜，在法律責任設計時可以根據實際情況整合或重新制定；在實施過程中，劃清守法與違法的界線，真正做到有法可依、執法必嚴、違法必究。