村莊規劃編制的意義、任務與要點

陸龍平

（廣東華遠國土工程有限公司，廣東 中山 528400）

1 我國農村概況

據國家統計局統計，截至2017年底，我國總人口（包括31個省、自治區、直轄市和中國人民解放軍現役人員，不包括香港、澳門特別行政區和臺灣地區的海外華人數量）139 008萬人。其中，城鎮常住人口81 347萬人，城鎮人口占總人口的比重（城鎮化率）為58.52%；農村常住人口57 661萬人，農村人口占總人口的比重為41.48%。我國農村人口眾多，依據《中華人民共和國村民委員會組織法》設立的村民委員會進行村民自治的管理范圍，作為基層群眾性自治單位的行政村數量也不少，截至2018年9月26日，我國行政村總數為39 888個（2個區公所、21 116個鎮、9 392個鄉、152個蘇木、984個民族鄉、1個民族蘇木、8 241個街道）。

2 廣東省村莊規劃發展近況

2018年1月，在十二屆三中全會上，中共廣東省委重點提出實施鄉村振興戰略。突出農業和農村地區的“四個優先”：優先發展要求、優先考慮因素分配、優先考慮公共財政投資、優先安排公共服務。將更多的資源和力量投入農村，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園，謀劃好廣東省鄉村振興戰略規劃，從根本上改變廣東省農村面貌，建設美麗鄉村［1］。

2018年6月，廣東省住房和城鄉建設廳印發《廣東省村容村貌整治提升工作指引（試行）》，作為指導村容村貌改造等工作的指引文件。8月，廣東省住房和城鄉建設廳發布了《廣東省村莊規劃編制指引（試行）》，全面貫徹黨的精神，落實《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《中共廣東省委廣東省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》工作部署，引導生態宜居的美麗鄉村建設，規范和推進廣東省村莊規劃的編制工作［2］。

根據《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等文件精神，2019年5月29日，自然資源部辦公廳印發了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號），廣東省自然資源廳印發了《廣東省村莊規劃編制基本技術指南（試行）》（粵自然資規劃函〔2019〕1786號）的通知，并結合國土空間規劃編制的契機，加快推進鄉村振興戰略。

3 村莊規劃編制的意義

自改革開放以來，地方政府通過制定和實施城市總體規劃和控制性詳細規劃，促進了農村經濟發展和社會穩定。但許多地區基層村、組暫未覆蓋總規、控規，僅按土地利用總規規劃實施管理，在土地利用和管理方面仍然存在建筑布局分散、土地利用粗放低效、公共設施缺乏、鄉村景觀退化等問題［3］。因此，需要對農村地區的國土空間規劃編制進行優化調整。

3.1 完善體系

我國的國土空間規劃分為五級和三類，五級分別是國家、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（區、旗、縣級市）和鄉（鎮、街道），三類分別是總體規劃、專項規劃和詳細規劃。其中，鄉（鎮）級國土空間規劃對農村各種土地利用活動進行了總體安排，而村莊規劃則是一項法定計劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發和保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、鄉村地區進行各項建設等的法定依據。

3.2 改革之大勢所趨

黨的十八大以來，黨中央、國務院對做好新時期農業和農村工作做了一系列重要部署，提出深入推進農業供給側結構性改革、深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益以及實現城鄉統籌發展等重大決策［4］。

3.3 具有現實的緊迫性

我國農村地區正在進行農村征地、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點和社會主義新農村（美麗鄉村）建設等工作，對村莊土地使用提出了許多新的要求。制訂村莊規劃，精細合理安排土地利用，以適應農業和農村的改革和發展是當務之急［5］。

3.4 貫徹新發展觀的需要

為了優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續性、更加注重滿足質量需求轉變，推動農業和農村發展，需要加強農村土地供應供給的精細化管理［6］。

4 村莊規劃編制的任務

村莊規劃核心編制任務是六大統籌、一大明確。其中，六大統籌為統籌村莊發展目標、統籌生態保護修復、統籌耕地和永久基本農田保護、統籌歷史文化傳承與保護、統籌產業和建設空間以及統籌村莊安全和防災減災，一大明確是明確規劃近期實施項目。

與編制任務相對應的編制內容如下：①村莊發展目標，即需要落實各項約束性指標；②生態保護修復，即實施生態保護紅線，明確生態空間控制規則；③耕地和永久基本農田保護，即落實永久基本農田和整備區，明確農業空間管制規則；④歷史文化傳承與保護，即深挖歷史文化資源，挖掘提煉特色，提出村莊景觀風貌要求，提出古驛道資源發展策略；⑤產業和建設空間安排，包括產業發展空間、農村住房、基礎設施和公共服務設施（供水排水、電力電信、環衛，銜接對外交通，規劃村內交通，統籌安排停車場、公交站點）、劃定有條件建設區（規劃“留白”區域，劃定不超過現狀建設用地規模20%作為村莊未來發展的備用地）；⑥村莊安全和防災減災，即各種災害的預防和應對措施；⑦明確規劃近期實施項目，即近期建設行動包括生態修復整治、農田整治、墾造水田、拆舊復墾、歷史文化保護、產業發展、基礎設施和公共服務設施建設以及人居環境整治等項目，明確資金規模、籌措、責任主體和建設方式。

5 村莊規劃編制要點

村莊規劃是國土空間規劃體系中城鎮開發邊界外的鄉村地區的詳細規劃，是管理村域國土空間開發保護、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設規劃許可的法定依據。

在編制過程中，村莊規劃必須與國土空間規劃相銜接，具體體現如下：①底圖一致性，需要采用第三次全國國土調查數據成果；②村莊規劃的發展目標需要落實上位規劃的要求，即落實鄉鎮級國土空間規劃的要求，在鄉鎮級國土空間規劃中獲取并落實耕地數量、基本農田保護面積、村莊建設用地規模等各類約束性指標；③規劃成果要求中的村莊規劃總圖，需要落實國土空間規劃中確定的農業空間、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田等內容。

6 結語

2014—2016年中央一號文件均以“三農”為主題，點明了“三農”之重要性。2016年中央一號文件將村莊規劃正式納入各級政府的工作范疇。2018年以來，從上而下的機構改革，把村莊規劃從《中華人民共和國城鄉規劃法》確定的村莊規劃內容主要包括農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求等要求，提升到由自然資源部提出全域性、綜合性考慮村莊農業空間、生態空間的綜合規劃，包括生態保護修復、統籌耕地和永久基本農田保護、統籌歷史文化傳承與保護、統籌產業和建設空間以及統籌村莊安全和防災減災等規劃內容。

村莊規劃是國土空間規劃的延伸及細化，是開展國土空間的開發和保護活動、實施國土空間用途管制等各項鄉村建設活動的法定規劃。編制好村莊規劃，是一項“功在當代，利在千秋”的偉業。