協商民主的國家治理語境：基于文獻綜述的考察

邱 雨

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大改革新課題，會議指出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重大體現”，將協商民主納入到社會主義民主政治的框架中。2015年2月9日，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》強調：“加強社會主義協商民主建設，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現人民當家作主的權利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是對協商民主與國家治理關系的直接表述，突出了協商民主對于促進國家治理現代化在民主參與、民主權利和決策質量三個方面的重要意義。黨的十九大報告指出，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”，并指出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，要加強協商民主制度建設”。實際上，這指出了協商民主作為社會主義制度的有機構成部分對于國家治理的意義。學術界對國家治理和協商民主的關系進行了積極探討，對目前的研究進行梳理和分析，對于深入理解二者間的關系具有重要意義。

一、協商民主與國家治理的契合性探源

諸多學者探討了協商民主與國家治理的契合性，這種契合性是協商民主能夠推動國家治理的根源和動力。綜合學界的觀點，學者們一般從以下幾個方面來論述兩者的契合性：一是二者理念上的契合性，即協商民主在國家治理體系中的形式契合性，二是二者的共生互含性以及現實主義視角下協商民主之于國家治理的發揮空間。此外，還有少數學者強調，應當審慎地評價二者的契合性限度，這種“反潮流”的聲音無疑增加了人們對二者關系的認知版圖。

1.理念契合說

有學者認為，國家治理與協商民主具有理念上的契合性，即共通性的理念追求或價值目標使二者具有緊密的聯系，這構成了協商民主推動國家治理現代化的深層依據。理念契合說具體又包括一理念說、三理念說和四理念說。第一，一理念說。有學者認為，民主是協商民主推進國家治理現代化的內在本質、中心任務和政治基礎，這就需要將協商民主與國家治理的本質落腳到民主政治上。①第二，三理念說。有學者認為，協商民主和國家治理理念的契合性體現在公共利益理念、多元平等理念和協商合作理念三個方面的一致性②；有學者則將二者理念的契合性概括為民主治理、多元治理和科學治理三個方面③；有學者則將三理念概括為協商民主與國家治理在主體多元性、公平性和有序性的價值訴求是相契合的。④第三，四理念說。有學者認為，國家治理與協商民主在理念上具有四個方面的關聯性，體現為在利益均衡、公平正義、主體平等以及公民精神方面的價值追求上。⑤從以上學界的觀點可以看出，理念契合說主要論述了協商民主與國家治理在公共利益、公平有序、多元平等協商、民主治理等價值訴求上的一致性。

2.制度體系說

制度體系說認為，協商民主是國家治理現代化民主形式和制度體系的有機組成部分，是國家治理的實現方式，由此構成了兩者在制度形式上的契合性。如陳安杰將協商民主視為實現治理理念的民主形式，“要實現國家治理現代化，需要一定的具體形式來實施，通過具體形式彰顯這種治理理念的定力，而協商民主正迎合了這種治理理念的定力，成為推動國家治理現代化的重要民主形式”⑥。程竹汝亦認為，“現代化的國家治理是民主的治理，在當代中國，協商民主是中國特色社會主義民主的基本形式之一”⑦。胡鞍鋼認為，國家治理體系主要包括國家法律制度體系、黨的制度體系和社會制度體系三個方面，協商民主制度所體現的政治協商制度是社會制度體系的一部分。⑧任劍濤認為，所謂治理“就是國家、社會與市場多元力量對相關事務進行共治的狀態”，而在中國，“這一共治的制度建制，便是人們所知道的協商民主機制”，“中國的現代化國家治理體系，由四根支柱支撐起來：政黨領導權、現代立法權、民主協商權、法律主治權”。在這里，他將治理集中概括為多元主體共治，這種治理狀態需要多元主體之間的協商方可進展，協商民主機制由此出臺并與國家治理高度契合。⑨許耀桐認為，在中國的國家治理中，我們黨高度重視和運用了獨創性的社會主義協商民主，形成了勝于西方民主形式的獨特優勢。⑩

由上述綜述可以看出，制度體系說中對協商民主形式的定位是不同的，有些學者將之定位為與其他民主形式等同的民主形式。有些學者認為，國家治理的多元主體特征賦予了協商民主形式以更高的地位和發揮空間，后者正如姜明安所言，現代國家治理必須特別關注和推進協商民主。?

3.共生互含說

共生互含說認為，國家治理與協商民主是一種共生關系，二者在本質屬性上相互包含。如王木森認為，“協商民主強調在公共利益框架下社會多元主體的共同協商、利益表達、利益協調、尋求共識、協調行為，這從根本上規定了協商民主的多元主體互動的治理本質”，通過概括協商民主的特征，他將協商民主的本質落腳到治理上。?有學者將國家治理與協商民主的相互包含性概括為四個方面：第一，協商民主是一種人民民主，強調公眾對政治的參與和治理，這與現代國家治理人民當家作主的訴求相互包含。第二，協商民主是一種平等民主，強調公眾在政治過程中的平等對話溝通，這與現代國家治理公平公正的基本屬性相互包含。第三，協商民主是一種包容民主，強調多元治理主體的政治參與，這與現代國家治理包容發展的客觀要求相互包含。第四，協商民主是一種法治民主，它包含了“形式多樣、程序合理、環節完整的制度體系”，這與現代國家治理法治發展的思想理念相互包含。?共生互含說實質上探討了協商民主與國家治理的本質屬性的相關性和共通性。

4.現實主義視角

相比較理論上的論述側重于從價值、制度以及本質屬性等方面探討協商民主與國家治理的契合性，現實主義視角則主要聚焦于當今社會利益多元化以及利益沖突的現狀，將協商民主視為當代多元化背景下能夠有效協調利益矛盾的民主形式。現實主義視角認為，協商民主是國家治理的重要手段，對維護國家治理的穩定和諧環境大有裨益。如有學者認為，在改革開放的進一步深入和中國社會變遷加劇的背景下，諸多社會問題并發——社會中的多元利益群體叢生，利益表達機制的不健全、不公平現象突出，而傳統社會管理方法的滯后使得這些問題不能得到及時有效地解決，使黨和政府的公信力受到嚴峻挑戰。在這種境遇下，協商民主“無論是作為實現政府和社會良性互動、社會自治的重要手段，還是作為社會權力對國家權力進行有效制約的重要方式，不僅在一定程度上反映了中國民主法治和社會現代化的進程，也在很大程度上反映了國家治理現代化的進程”?。類似的觀點認為，推進社會主義協商民主有利于促進“社會整合與國家團結”?，是“解決新時代我國社會主要矛盾的必然要求”?。

5.有限契合說

與上述從理論和現實視角下論述協商民主與國家治理的高度契合性呈顯著差異，少數學者持有限契合說。所謂有限契合說，即提醒人們不能因為協商民主和國家治理成為中國學術研究的“顯學”話語，而過分夸大協商民主在當今國家治理現代化進程中的作用。如胡偉在比較的視野下認為，與選舉民主相比，協商民主是一種后現代的民主，它存在著技術上的和實踐中的諸多問題，如協商者選出問題、協商問題能力缺乏以及協商中的被操縱性問題等。他認為，我們要實現國家治理現代化，前提是要說清楚我們需要什么樣的民主。后現代的民主是我們的長遠目標，現在我們的民主要解決的還是如何將代議民主制度落實好，這就需要優先搞好選舉民主?，在此意義上，協商民主與國家治理的契合性受到政治發展的局限。

可見，有限契合說實際上是在政治發展的視野之下關注到了民主發展的階段性特征和協商民主所適應的時代情境特征。有意思的是，更多的學者盡管同樣承認選舉民主和協商民主處于政治發展過程的不同環節，但他們更傾向于認為，中國的現實情境使得協商民主處于更加優先也更容易取得突破性成就的地位?，后者實際上代表了學術界的主流觀點與有限契合說觀點之間的張力。?

二、協商民主的國家治理功能

研究協商民主與國家治理關系的學者大都關注到了協商民主的國家治理功能，即協商民主通過何種機制能夠推動國家治理現代化，能夠在哪些方便推動國家的現代化。

具體而言，學界對于協商民主的國家治理功能，主要可以概括為以下幾個方面：第一，培育國家治理所需要的參與主體。第二，促進國家治理的科學民主決策。第三，健全國家治理的體系機制。第四，實現國家治理的善治目標。第五，夯實國家治理的依托基石。

1.培育國家治理所需要的參與主體

該觀點認為，協商民主能夠調動多元群體的政治協商和政治參與，迎合了國家治理的多元主體治理格局之內在要求。如齊衛平等認為，當代中國國家治理公共參與的缺乏比較顯著，而協商民主提倡公共性的公共參與，能夠培育國家治理所需的多元主體，并能提升參與主體的理性品質。?李建認為，協商民主在本質上是一種兼具參與型與治理型特征的民主形式，當前中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化，將社會各界成員納入到現代化協商民主的主體范圍當中，為培養民眾參政議政提供了廣闊平臺。?郭紅軍亦持類似觀點，認為隨著政治體制改革的穩步推行，社會主義協商民主逐漸由精英協商向大眾參與和大眾協商延伸，并呈現出精英和大眾相互融合的協商民主發展態勢，協商主體日趨多元。?有學者認為，協商民主對國家治理現代化的重要推動作用體現在能提升治理主體的治理水平和能力，表現在協商民主能夠彌補決策者有限理性的弊端，提升民眾管理國家事務的能力。民間組織在公共協商中提升了政治參與技巧和能力，促進了公共精神和公益責任感的形成。?有學者將協商民主多方主體民主協商和多元共治的過程直接概括為多元共治功能。?

2.促進國家治理的科學民主決策

既有研究在“協商民主能夠促進國家治理的科學民主決策”這一方面達成了共識，諸多學者都對協商民主的這一功能進行了詳細論述。

第一，協商民主能夠提升公共政策的決策質量。如陳炳輝在將代議制民主、參與式民主與協商民主相比較的視野下認為，協商民主克服了代議制民主和參與式民主在發展過程中走向的極端化弱點，即代議制民主逐漸走向精英治理而與大眾拉開了距離，“它所重視的是公共政策的制定者如何民主地產生，卻忽略了公共政策本身應該如何民主地制定”。而參與式民主則走向了大眾治理，與精英的政治智慧相距愈來愈遠，現代國家治理的復雜性決定了專家治國、知識治國和才能治國的重要性。協商民主突破了國家治理的效能價值與民主政治的大眾主體價值兩難困境，為國家治理實踐中精英治國和公民參與相結合的民主政治實踐尋求到了有效路徑。

也就是說，在復雜的國家治理中，協商民主具有兩種重大功能：一方面，專家、精英通過協商民主的平臺，能夠更好地傾聽普通公民的各種聲音、了解公眾的利益需求，從而有助于制定出更加符合公眾利益，體現公眾意愿的公共政策。另一方面，普通公民也可以通過協商民主的平臺，更好地理解由專家們制定的公共政策，從而更好地認同并接受公共政策。?有學者認為，衡量公共政策質量的主要指標是公共政策的公正性、合法性以及共識度，而公正性和合法性是協商民主最基本的價值追求，達成高度的共識是協商民主的最終目的，在此意義上，協商民主能夠提升國家治理中公共政策的質量。?

第二，協商民主能夠促進決策的民主化水平。有學者將協商民主的這一功能概括為以下三個方面：一是政黨協商作為社會主義協商民主的重要組成部分，通過民主協商會、座談會等多種形式展開，能夠提升黨政機關決策的民主性。二是通過加強黨內機關和黨員之間的協商，以黨內民主引導社會主義民主的順利發展。三是將協商民主引入政府機關，使黨政機關所作出的決策更加準確地反映人民群眾的客觀需求。?此三方面使得協商民主能夠促進公共政策的民主化水平。

第三，協商民主能夠促進決策的科學化水平。有學者認為，協商民主能夠依托群策群力，促進黨和國家科學決策。如人民政協聚集著專業學者和各方民眾，在經濟、政治、文化、社會、生態等方面建言獻策，為政策提供智力支持和人才支撐，使政策更具有全局性、綜合性和前瞻性。?有學者認為，協商民主具有決策修補功能。現代國家治理過程，從決定意義上說，就是決策的科學制定和正確實施的過程，而協商民主的一個鮮明特點就是在決策形成之前和實施過程之中開展廣泛協商，把民主協商貫穿于政策全過程，能夠減少決策失誤、彌補決策疏漏。?

3.健全國家治理的體制機制

有些學者認為，協商民主能夠完善國家治理現代化的相關體制機制。如有學者從相對宏觀的角度分析認為，協商民主能夠完善社會主義民主政治體系，打破目前條塊分割體制下民主政治發展的格局，這是協商民主在國家事務治理中的重要功能。?有學者從相對微觀的角度分析認為，協商民主能為國家治理建構多元利益表達的話語機制，因為協商民主的特點就是對話和協商，所以它能為各類公共治理主體提供合法的參政空間，為多元利益表達提供了制度化平臺。?有學者認為，協商民主有利于加強黨的權威領導體制，協商民主能體現中國共產黨對人民意愿和人民權利的尊重，密切黨與人民群眾的關系，擴大執政基礎，有利于兼顧不同群體、不同方面的合法權益，減少政策失誤，增強執政合法性，協商的過程既是聽取不同聲音的過程，也是協調各方利益的過程，因而協商民主能夠改進黨的執政方式，提升黨的執政能力。?

此外，有研究將協商民主視為民主在國家治理中有序參與的重要方式，因而能夠完善國家治理的政治參與體制，這類研究認為協商民主迎合了當前國家治理現代化的現實需要，為民眾有序參與提供了廣闊的空間和平等的機會，使協商民主成為民眾政治參與的重要方式。?有研究認為，協商民主能夠完善國家治理的監督體制，這是因為協商民主的全民參與性、民主參與的直接性和平等性，因而能夠確保重大決策不發生偏漏，合乎實際和民意，可以督促黨政機關改善工作作風，樹立良好形象，使公共權力置于民眾的監督之下。?

4.實現國家治理的善治目標

認為協商民主能夠促進國家治理的善治目標的實現，是從協商效用或結果的向度來思考協商民主的國家治理功能，而對于善治的解讀，既有研究主要從公益實現以及和諧有序兩個角度進行論述。如有學者認為，治理的良善狀態是善治，而善治就是使公共利益最大化的公共管理過程和活動，發展協商民主的前提條件就是承認社會利益多元且存在沖突分歧，各利益主體在公共利益面前對各自的具體利益作出妥協讓步，從而使協商參與者將偏好轉向公共利益，循此邏輯，協商民主有助于促進國家治理的公益目標的實現。?有學者持與上述論述相同的觀點，認為協商民主在效果向度上能夠整合不同群體的利益訴求，進而有助于實現國家治理的公共性。?有學者則從有序和諧的角度來解讀協商民主的國家治理效用，認為健全協商民主是國家治理體系中擴大共識、促進和諧的有效保障。由于社會主義協商民主，彌補了選舉民主中多數決定競爭制下贏家通吃的局限，通過廣泛的、多層次的民主協商，有利于在國家治理體系中取得共識，進而促進社會和諧。?

5.夯實國家治理的依托基石

所謂國家治理的依托基石，是指國家治理所需要的社會環境，既有研究將這種利于國家治理的社會環境主要歸納為穩定的社會秩序和適宜的政治文化兩個方面。徐湘林認為，“國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序，以及保障政府能夠持續地對社會價值進行權威性分配”?。尋此邏輯，有學者認為，協商民主能夠促進生成現代國家治理所需要的社會秩序，具體而言，主要通過兩個方面：首先，過多的偏好差異會制約治理活動的推進，有效的國家治理活動必須能夠促進不同行動主體的偏好轉化，進而形成共識，協商民主可以通過鼓勵公共協商和理性溝通，形成妥協和中和意見。其次，協商民主是一種能夠生成公共理性的民主載體，能促進妥協、寬容、協商、互動、合作等公共理性，進而推進治理過程中不同觀點和行為取向的和諧共存及秩序建構。?

另一種觀點認為，協商民主能夠培育國家治理所需要的政治文化土壤，其邏輯為：國家治理的實現有賴于包含民主意識和參政能力在內的人民群眾政治參與文化土壤的培育，這既是吸收人民群眾參與國家治理和實現國家權力向人民回歸的基本前提，也是改善長期以來政府主導的自上而下“行政式”管理模式的必然要求，協商民主有利于提高人民群眾的政治參與意識和獨立思考的能力。其次，協商民主有利于培養人民群眾的合作意識和大局意識，因此能夠為國家治理培育適宜的政治文化土壤。?

從以上學者對于協商民主在國家治理中的功能的論述可以看出，不同功能說的區別在于觀察到的協商民主的角度不同，有從決策機制的角度（如可以兼顧政治精英與普通大眾）、有從決策效果的角度（如增強決策的科學性、民主性、合法性）、有從協商者的角度（如囊括多元主體、擴大政治參與、整合多方利益、培養政治意識）、有從協商所帶來的政治影響的角度（如擴大共識、實現公益、保障穩定秩序），這些視角的不同是不同功能說的認識論根源。

三、國家治理之于協商民主的意義

從協商民主與國家治理關系之研究的整體圖景來看，既有研究主要從協商民主對于國家治理的意義這一角度來論述二者的關系。但也有少數學者關注到了國家治理對于協商民主的意義，有些學者將國家治理現代化視為協商民主運作的政治情境，我們可以稱其為“情境說”。有些學者則認為，國家治理為協商民主的發展提供了實踐平臺，我們可以稱其為“平臺說”。有些學者認為，國家治理現代化進程為協商民主的發展提供了助推動力，我們可以稱其為“助推說”。

1.情境說

有觀點認為，協商民主在國家治理現代化的時代情境或語境下，將有發揮其理論和實踐價值的更大空間，并且國家治理的鮮活實踐也將豐富和拓展協商民主的理論與實踐內涵。包心鑒認為，自黨的十八大以來，協商民主得到廣泛實踐、深入發展和不斷完善，而“國家治理現代化，是我們認識社會主義協商民主意義與功能的根本政治語境，是推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展的根本出發點和落腳點”，在推進國家治理現代化的歷史進程中，社會主義協商民主的作用將愈發顯著，內涵將愈益提升，意義將愈益增大。黨領導推進國家治理現代化的實踐，使社會主義協商民主煥發了新的生機和新的功能。?

2.平臺說

有研究認為，國家治理為協商民主提供了制度保障和實踐平臺。常桂祥等認為，發展協商民主需要國家治理現代化搭建運作平臺，其內容包括：第一，國家治理現代化能夠為協商民主建設疏通協商渠道。第二，國家治理現代化能夠為協商民主建設拓展操作場域，國家治理主要在政治場域和社會場域展開，在這兩大場域同時發展協商民主是我國社會主義民主政治的獨特優勢。第三，國家治理現代化能夠為協商民主建設提供堅強保障：一是主體保障，即多元主體的治理格局契合了協商民主對主體的需求，二是空間保障，即國家治理的多維度合作共治格局，為協商民主的空間范圍提供了支撐，三是制度保障，即國家治理現代化中制度供給的科學化和強大的制度執行能力為協商民主建設提供了制度供給和制度保障。?

齊衛平等認為，現代國家治理為協商民主提供了廣泛多層的實踐平臺：第一，政治領域蘊含著多層的協商民主因子。在政治生活領域，圍繞公共政策、公共事務等重要議題展開的協商，構成了現代國家治理的重要內容，協商民主在政治生活領域的典型實踐形式就是政治協商和行政協商。第二，社會空間發育了廣泛而充滿生機的協商民主實踐。如社區是社會領域開展協商民主實踐的主要場所，再如現代國家治理同傳統國家治理的一個顯著區別就是其空間在不斷拓展，虛擬的網絡空間正逐漸成為現代國家治理所依賴的重要社會領域，網絡空間的協商實踐正如火如荼地展開?，網絡協商在公共決策和國家治理中的作用成為亟待探討的理論和實踐問題。?

3.助推說

有研究認為，國家治理現代化進程能夠推動協商民主的發展。王大春認為，國家治理現代化進程推動協商民主的發展：首先，現代化進程中國家治理的困境逆向促進協商民主的發展。這種逆向促進的邏輯為：與傳統國家治理模式不同，國家治理轉型時期面臨社會結構分化，新階層、新組織、新觀念不斷涌現，新的社會整合機制未形成而舊的整合機制又無法發揮有效作用的困境，給國家治理帶來嚴重挑戰，在這種背景下，黨和國家提出要適應國家治理現代化的要求推動協商民主的發展，這實際上具有一種國家治理困境倒逼協商民主的意味。其次，國家治理現代化進程催生協商民主發展的基本條件。具體而言，隨著國家治理模式轉型，國家與社會的關系開始從高度一體化向適度分離轉變，這一轉變有助于創造協商民主發展所需的各種條件，這些條件包括民眾政治自主意識、自由平等法治的新觀念、參政意識、公共精神和協商能力的提升等，由此，“國家治理現代化進程催生著協商民主發育的基本條件，并為協商民主的進一步發展開拓了廣闊的空間”?。

從以上論述可以看出，如果說“情境說”指出了協商民主的現實落地所必須依托的國家治理實踐和時代背景，那么“平臺說”和“助推說”則進一步探討了國家治理的實踐后果對協商民主的理論與實踐可能造成的多重影響及影響機制。這些多重影響和多重機制實際上說明的是，協商民主理論與實踐和國家治理理論與實踐在互動過程中將會產生復雜的相互作用。

四、國家治理語境下協商民主功能發揮的困境

審視國家治理視野下協商民主功能發揮的困境，也是研究國家治理與協商民主關系的重要內容，因為在發現困境和解決困境的過程中，協商民主的國家治理效能或者國家治理的協商民主機遇才能真正落實和實現。學者們在研究協商民主于推動國家治理現代化所面臨的問題時，一般聚焦于協商民主實踐真正落實所依賴的程序和規范，即協商民主程序規范的缺位、運行錯位，規約質量無法匹配適應現實情境等，都會造成協商民主實踐的低效、失效甚至失敗。另一方面，學者們也注意到協商民主所需要具備的政治文化驅動力，在中國國家治理情境下，利于協商民主充分發揮價值效用的政治文化正在發育過程中，而不利于協商民主運作的文化仍然在一些民眾的頭腦中發揮著作用，這些造成了協商民主運行困境的內在制約。

王學儉等認為，國家治理現代化視角下協商民主的問題體現在：第一，協商民主制度缺乏完備性，程序性制度相對缺乏。具體表現為：協商民主活動的隨意性、零散化現象，缺乏有效的反饋機制、監督機制和對于協商的議題遴選、提案報批、提案論證等活動的保障機制。第二，協商民主制度缺乏權威性，制度法理性有待加強。具體表現為：當下的協商民主制度缺乏系統性、完備性、嚴肅性以及相應的法律地位和保障。第三，協商民主缺乏配套的公民文化，公民參與水平亟待提升，主要表現為“臣民文化”和“官本位”思想對人們的主觀世界存在著影響，這些觀念對于協商民主的內化構成挑戰。?魏曉文等認為，國家治理視域下發揮人民政協協商民主功能面臨的困境，一是人民政協協商民主制度化水平還需提高，協商形式有待進一步細化、操作化、具體化。二是人民政協協商民主程序相對不規范，表現為對不同內容、不同形式的政治協商缺乏與之配套的操作程序，政治協商實踐中程序性不足，導致政協協商參與者知情渠道比較有限。三是政協協商與黨委政府溝通銜接偶爾不暢通，一方面協商過程相關規定相對不明確，另一方面銜接渠道相對不暢通。?

由以上學者的論述可以看出，體制機制外在規范的闕如及失敗以及文化價值內在認同的程度相對較低，是學界對于國家治理語境下協商民主功能發揮困境的主要歸納。就前者而言，即協商民主困境的“制度之維”，是協商民主運作所必須依托的程序要件和外部保障，就后者而言，即協商民主困境的“認同之維”，是協商民主運作所依托的價值基礎和內在動力。這兩個方面缺一不可，缺乏認同的制度在運作中會走樣，而沒有制度程序的規約，文化認同對協商民主的驅動將是無力和容易造成混亂的，既有研究在論述這兩方面的時候對兩者之間的關系論述較少，這是今后的研究中可以拓展的一個議題。

五、國家治理語境下的協商民主進路

鑒于協商民主與國家治理在理念、制度、屬性以及現實政治需求方面的契合性，協商民主能通過民主和科學的決策方式，擴大民主參與，提升政治認同，實現公共利益，進而促進國家治理現代化。盡管目前的協商民主實踐存在著程序以及價值上的多重困境，其對國家治理現代化的適用限度也可能有所局限，但在國家治理現代化視野下尋求協商民主的優化路徑，是對協商民主的探索和發展，亦對國家治理現代化的推進具有重大意義。綜合學界的研究，針對國家治理語境下的協商民主進路，主要形成了完善制度建構說和提升參與效能說這兩種觀點。

1.完善制度建構說

基于目前協商民主存在的制度不健全的問題，諸多學者強調應當加強協商民主的制度建構，以制度化促進協商民主的長期、穩定、健康發展?，視制度化建構為發揮協商民主的國家治理功能的根本路徑。?王學儉等強調，在國家治理語境下，應著重加強協商民主的制度化建設，其路徑選擇可以為以下幾條：第一，完善協商民主的相關制度建設。具體內容：一是完善黨內協商民主程序性機制，提升黨內關系的治理水平，二是完善政治協商程序機制，提升黨際關系的治理水平，三是完善社會協商程序機制，提升基層民主的治理水平，四是完善行政協商程序機制，提升公共事務的治理水平。第二，提升協商民主的制度認同。具體內容可涉及：構建參與型政治文化，使參與成為政治生活的常態；增強制度權威性，深化法理型合法性制度規范基礎；發揮人民政協的榜樣力量，形成政治參與示范效應。?該研究實際上是從協商民主的制度內容和制度文化兩個方面提出了相關建議對策。

有學者認為，國家治理現代化驅動下協商民主制度的完善之道為：第一，突破傳統協商民主的主體困境。就我國的政治實踐來看，人民政協協商民主的主體主要包括中國共產黨、各級人大、各級政府、各民主黨派、各人民團體和政協委員，公民個人沒有直接界定為協商民主的主體。研究建議在全社會開展廣泛協商，讓公民順利地參與到公共事務的治理中來。第二，突破傳統協商民主的范圍約束，將協商民主的范圍往下向基層和往上向國家乃至國際層面雙向擴展，以適應國家治理的多層次格局。第三，推進協商民主制度化發展〔51〕，將協商民主理念以制度形式規范固定下來。

如何進行機制體制建設，有學者認為，應從以下三個方面完善協商民主機制以推動國家治理現代化：一是構建公共決策前的多元主體協商機制，二是構建公共決策執行過程中的全面反饋機制，三是構建國家治理多元主體分工協作機制。〔52〕有學者認為，適應國家治理現代化總進程，推進社會主義協商民主制度化構建應當從以下四個方面進行，一是推進政黨協商民主制度化，二是推進政府協商民主制度化，三是推進基層協商民主制度化，四是推進網絡協商民主制度化。〔53〕有學者認為，應當遵循國家治理現代化規律，積極完善我國協商民主的制度體系：一是完善政黨協商民主制度化構建，二是完善國家權力機關協商民主制度化構建，三是完善國家行政機關協商民主制度化構建，四是完善社會基層協商民主制度化構建。〔54〕

由上述分析可以看出，完善制度建構說對于“制度”的關注點是不同的，主要包括以下幾種角度：宏觀制度體系、微觀機制、制度認同、一般意義上的制度規范以及制度內容或領域。我們認為，在綜合的意義上推動協商民主的制度化建設將更為全面和具體。

2.提升參與效能說

所謂參與效能是指通過激發民眾參與協商民主實踐的積極性和熱情，以此推動國家治理現代化。如有學者就強調，通過以下幾種方式來提升協商民主的參與效能：一是激活協商民主推進國家治理現代化的發展動力，調動公民有序政治參與的積極性，二是提供協商民主推進國家治理現代化的重要手段，拓寬公民利益表達和協商渠道，三是培育協商民主推進國家治理現代化的政治文化土壤，提高民眾的政治意識、合作意識和參與意識。〔55〕

有學者主張從以下兩個方面提升協商民主的參與效能：一方面著力培育協商的民主文化，增進國家治理現代化的價值認同，另一方面努力賦予協商民主的發展效能，夯實國家治理現代化的強大基礎。協商民主應當緊緊圍繞社會發展，特別是在民生改善下功夫，有效破解經濟、政治、文化等難題，為國家治理現代化打下堅實的基礎。〔56〕

有學者認為，應從以下方面提升協商民主的參與效能：一是加強制度建設是協商民主有效運行的根本保障，二是促進協商主體成長是協商民主有效運行的內在要求，三是健全組織平臺是協商民主有效運行的現實依托，四是夯實文化支撐是協商民主有效運行的基礎動力。〔57〕

有學者主張從以下五個方面完善協商民主在國家治理現代化中的實現形式：立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。有學者認為，國家治理現代化對中國特色協商民主的發展提出的要求為：第一，國家治理的合法性和公信力，要求中國特色社會主義協商民主廣泛發動、廣泛參與。第二，國家治理的可持續和生命力，要求中國特色社會主義協商民主多層互動。第三，國家治理的科學化、民主化、法治化要求中國特色社會主義協商民主成為穩定的和周期發生的行為模式。第四，國家治理包含文化軟實力，要求中國特色社會主義協商民主必須重視協商文化建設。第五，國家治理的時代性和進步性，要求中國特色社會主義協商民主不斷探求新的平臺。〔58〕

不同進路說的分歧同樣在于視角層次的不同，有研究著眼于協商民主的制度和機制建設，有研究著眼于不同的協商領域建設，有研究著眼于協商民主的基礎建設，如公民文化的培育等，這些視角層次的差異是不同進路說的認識論根源。

六、結語

從以上文獻綜述可以看出，針對國家治理語境下的協商民主這一主題，國內學者已經進行了一定深度的研究，取得了較為豐碩的研究成果，涉及到了兩者關系的諸多方面，這些研究對于深入認識協商民主和國家治理的屬性內涵、協商民主的國家治理效能以及國家治理的協商民主機遇都具有豐富的啟示。

但與此同時，我們應當看到既有研究存在著一些較為明顯的局限性，如“列舉式”的研究居多，對研究主題的研討往往缺乏分析框架的規束，這可能造成對主題的分析無的放矢、層次不明、視角不清。此外，既有研究圖景最為顯著的特征是以宏觀理論研究為主，缺乏生動具體的實證研究，協商民主不僅僅是一種理論闡述和制度設計，更體現在鮮活的實踐中，從具體實踐出發，見微知著，對于理解其對于國家治理的意義及其發展進路更為直觀。因此，加強國家治理語境下的“微觀”協商民主探索是對兩者關系研究的一個拓展方向。

注釋：

①〔55〕 宋連勝、李建：《民主與參與：協商民主推進國家治理現代化的政治邏輯》，《社會主義研究》2015年第5期。

②??〔51〕 李翔、許昌敏：《協商民主與國家治理的內在關聯與互動建構》，《江漢論壇》2015年第6期。

③〔52〕 陳亮、丁建彪：《協商民主視閾下國家治理現代化的邏輯與對策》，《西北民族大學學報》 （哲學社會科學版）2014年第5期。

④〔56〕 方劉松、蔣建新：《協商民主：推進國家治理現代化的有效機制》，《黑龍江社會科學》2014年第4期。

⑤??? 常桂祥、趙俊梅：《互動與融合：國家治理與協商民主的內在邏輯》，《行政論壇》2017年第2期。

⑥ 陳安杰：《協商民主、依法治國與國家治理現代化的內在邏輯》，《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。

⑦ 程竹汝：《論政治體制改革的重點與國家治理體系現代化》，《上海行政學院學報》2014年第2期。

⑧ 胡鞍鋼：《中國國家治理現代化的特征與方向》，《國家行政學院學報》2014年第3期。

⑨ 任劍濤：《現代化國家治理體系的建構：基于近期頂層設計的評述》，《中國人民大學學報》2015年第2期。

⑩ 許耀桐：《當代中國國家治理問題論析》，《理論探討》2018年第2期。

? 姜明安：《軟法在推進國家治理現代化中的作用》，《求是學刊》2014年第5期。

? 王木森：《民主與參與：群眾路線的國家治理邏輯》，《廣西社會科學》2014年第10期。

?〔53〕 魏曉文、董仲磊：《現代國家治理與社會主義協商民主互動關系及共進路徑探析》，《理論探討》2015年第5期。

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? 趙立兵、申啟武：《從“宣傳”到“對話”：社會主義協商民主的政治傳播進路》，《新聞與傳播評論》2018年第3期。

? 齊衛平、吳晨飛：《論新時代我國社會主要矛盾轉化與社會主義協商民主建設》，《行政論壇》2018年第3期。

? 胡偉：《國家治理體系現代化：政治發展的向度》，《行政論壇》2014年第4期。

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?楊光斌：《作為建制性學科的中國政治學——兼論如何讓治理理論起到治理的作用》，《政治學研究》2018年第1期。

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??? 魏曉文、徐鳳月：《國家治理視閾下人民政協協商民主功能及其優化》，《中州學刊》2015年第11期。

??王大春：《協商民主推進國家治理現代化的內在邏輯》，《學術交流》2017年第3期。

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? 包心鑒：《新時代中國政治發展新境界》，《社會科學研究》2018年第3期。

〔54〕 包心鑒：《協商民主制度化與國家治理現代化》，《學習與實踐》2014年第3期。

〔57〕 易承志：《協商民主、國家建設與國家治理》，《學術月刊》2016年第3期。

〔58〕 林懷藝：《論國家治理與中國特色協商民主》，《云南社會科學》2014年第5期。