開征房地產稅的地方財力缺口測算研究
——基于不同土地出讓制度視角

●朱立宇

一、引言

來分析適合房地產稅改革的土地出讓制度。

土地財政是城鎮化和分稅制改革共同作用下的產物。依據國際經驗，當國家城鎮化達到70%這一水平后，增速將下降。隨著我國城鎮化的繼續推進，其增速的下降將使得地方政府對基礎設施的投入相應下降，地方政府對土地財政的依賴程度也會有所降低。但是，我國城鎮化水平要達到這一高度將是一個漫長的過程。在土地財政不可持續的現實下，如何在漫長的過渡期內降低地方政府對土地財政的依賴以及繼續推進城鎮化，這一問題亟待解決。

目前，學術界很多人都認為，可以通過房地產稅改革來實現土地財政向房地產稅收財政轉型，培育地方主體稅種，降低地方政府對土地財政的依賴。在這一方面，已有很多學者運用理論和實證方法，對土地財政向房地產稅轉型的可行性進行了論述。其中，胡洪曙（2011）對改革后的房地產稅進行了模擬并分析了改革對地方政府財政收入的影響，認為房地產稅改革能為地方政府帶來穩定收入并成為地方的主體稅種。但是，對房地產稅改革的同時是否進行土地出讓制度的變革并沒有統一說法，特別是對土地年租制下房地產稅改革所引起的地方財力缺口的測算鮮有研究。本文試圖通過對不同土地出讓制度，特別是年租制下的房地產稅改革引起的地方財力缺口進行測算，并將測算結果進行對比，從對地方財力影響的角度

二、地方財力缺口測算模型構建

（一）房地產稅改革的制度設計框架

目前，我國與房地產相關的稅收主要存在兩個方面的問題。一方面，這些與房地產有關的稅收覆蓋范圍不夠廣泛，沒有在存量房的保有階段進行征稅。另一方面，這些相關的賦稅主要集中在房地產交易環節，稅種繁多且缺乏統一規范，而在保有環節，相關稅種又很少，且顯得越來越雞肋。因此，解決上述兩方面問題的方案就是：精簡稅種并以存量房地產為征稅對象開征房地產稅。具體來講，我國房地產稅改革應是將現有的城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅和耕地占用稅這四個稅種，合并到新的房地產稅中一起征收。若開征房地產稅，其征稅對象不僅包括存量住宅地產和新建住宅地產，還包括新、老工業和商業地產，由于工、商業地產的相關數據難以獲取并且兩者的體量相對于住宅地產而言十分渺小，因此本文對房地產稅的模擬只包括住宅地產。由于房地產稅在我國并無先例，通過對國外經驗的借鑒，本文假設我國房地產稅將以國際上比較成熟的房地產的評估價值為計稅依據，也就是從價征稅。

通過借鑒我國香港在解決土地財政上的成功經驗，本文假設在進行房地產稅改革的同時對土地出讓制度進行相應的變革。實行土地年租制，準確來講是實行批租制和年租制的混合出讓制度。在香港，租金按應課差餉（也就是房地產稅）租值3%繳納，其計租依據的根本與房地產稅一樣也是房地產的評估價值。但是我國內地并沒有收取類似租金的歷史，租金收取的標準難以衡量，因此在改革的初始年度，租金應通過分期繳納的土地出讓收入來確定，之后可以逐漸轉向以房地產的評估價值為基礎。因此在模擬過程中，地方政府在土地出讓當年只收取全部土地出讓收入的一部分，這一部分恰好用于土地取得過程中的成本性支出，而土地出讓收入剩下的部分則由土地使用者在該土地使用年限內等量或者變量支付。

（二）房地產稅改革后影響地方政府財力的因素

由于本文假設城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅和耕地占用稅這四個稅種被合并到房地產稅中，也就意味著地方政府不再單獨對其進行征收，這將造成地方財力的下降。與此同時，房地產稅的開征將引起地方財力的增加。

房地產稅的開征勢必會對房地產市場過熱的投機需求有所抑制，擠出甚至消除房地產市場的泡沫，在維持供給不變甚至可能增加，而需求下降的情況下，房地產的市場價值一定會相應下跌。這樣，以房地產的市場價值為評估依據的房地產計稅價值也會相應下降，而與房地產市場價值密切相關的地方政府土地出讓收入同樣會減少。

土地出讓制度由批租制改為年租制使得地方政府本來一次性收取的土地出讓收入變成在以后年度逐年收取的租金。在土地出讓收入占地方政府財政收入很大比重的現狀下，土地出讓制度的改革在短期內將會引起地方政府財力明顯下降。

（三）地方財力缺口模型的構建思路

本文測算模型的構建是在兩個基本假設的框架下進行的，假設一：若不進行房地產稅改革，在城鎮化進程放緩之前，也就是2035年之前，地方政府必須在維持現有土地出讓收入占財政收入比重的情況下，才能保持財政收支處于平衡狀態。之后，地方財力可以在土地出讓收入維持在2035年水平的情況下保持收支平衡。假設二：為了實現土地財政向房地產稅收財政的轉型，當改革后的地方財力缺口消失后，地方政府將主動且有序地減少年度土地出讓面積，最終將年度土地出讓面積保持在一個能滿足社會生產生活必要需求的體量。

土地年租制下地方政府財力缺口是否會產生受到兩個方面的影響，一方面是房地產稅改革會引起房地產相關稅收和土地出讓純收益的變化；另一方面是土地出讓制度變革會引起土地出讓純收益的變化。通過分析房地產改革與土地出讓制度改革對地方政府財力影響的因素，可以把影響因素分為兩類：一類會引起地方財力增加，也就是新增的房地產稅和分期繳納的年租金；另一類會導致地方財力下降，包括原有的房地產保有環節和開發環節的四個稅種的合并，房價下降引起的土地出讓收入下降以及土地出讓由批租變革為年租引起的地方財力短期下降。在這一增一減兩類因素的作用下，地方政府財力可能產生缺口，最后地方政府財力缺口就可以用增加值與減少值的差額來表示。若差額為正，表示地方財力沒有產生缺口，反之則意味著產生缺口。

改革前的城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅和耕地占用稅分別用T1、T2、T3和T4表示，而新增的房地產稅用T表示，這樣稅收方面的變化就可以表示為T-T1-T2-T3-T4；Db表示改革前的土地出讓純收益；R1表示改革當年的租金；在年租制下，改革第n年需要繳納的土地使用權的年租金用Rn表示。這樣，地方政府財力缺口G在短期和長期就可以分別表示為：

在土地批租制下測算地方政府財力缺口，意味著只進行房地產稅改革而保留原有的土地出讓制度。通過分析房地產改革對地方政府財力影響的因素，同樣可以把影響因素分為兩類。相對于年租制來說，批租制下地方財政收入中將不包括以后年度收取的土地使用權租金。對于土地出讓收入可支配部分的變化，可以用公式Df-Db表示，其中Df表示改革后的土地出讓純收益。于是，地方政府財力缺口G在短期和長期就可以分別表示為：

（四）改革后房地產稅收入及租金的測算

1、改革后房地產稅收入的測算。在對改革后房地產稅收入進行測算的過程中主要存在兩個難點。難點之一是如何確定存量房地產的評估價值，不論是在批租制還是年租制下這個難點都存在。在利用收益法確定存量房地產的價值時，其中最重要也最困難的就是如何確定存量房地產的剩余使用年限。由于每年都會有新的商品房上市銷售，于是社會上會存在不同剩余使用年限的房地產。因此本文以房地產的面積作為權數，使用加權平均剩余使用年限來作為存量房的總體剩余使用年限，其中加權平均剩余使用年限也被稱為剩余年限當量（程大濤，2014）。由于歷年住宅用土地出讓面積并不涉及土地開發強度，也就是容積率的信息，同時歷年商品房的銷售面積數據也難以查找，因此，這里根據城鎮居民人均住房面積與城市人口的乘積所得到的總面積來計算存量房總體剩余使用年限。

在住宅用土地使用權和房屋使用年限相等的假設和土地使用權為70年的事實下，土地使用權出讓期到達前存量房加權平均剩余使用年限的計算公式可以表示為：

上式中，Mn為第n年房屋和土地使用權加權剩余使用年限，In為第n年城鎮住房建筑面積增量，S表示城鎮人均住房建筑面積，N表示城鎮常住人口數。從《中國統計年鑒》中的數據發現，我國從2002年開始進行城鎮居民人均住房建筑面積的數據統計，因此以2002年為計算的第一年，即2015年對應n=14。

難點之二是年租制下，在對改革后的新房征收房地產稅的過程中，如何確定新房地產的評估價格。本文認為，在不考慮房屋折舊的情況下，同一區域內規格相同的新房和舊房所享有的公共服務是相同的，根據房地產稅的征收原則，新房和舊房應該繳納相同的房地產稅。但是改革后，年租制下新房的價格將大幅下跌，在以房地產評估價格為計稅依據的制度下，為了保證稅收的公平性，就必須相應提高新房的房地產稅稅率。當改革前的存量房使用期限到達70年之后，存量房和新房的評估價格將趨于一致。因為，在這個過渡期間，新房的所有者每年需要繳納一定的地租，而這部分地租會資本化到土地價格中，引起該新房地產的價格上漲幅度快于存量房地產，于是兩者的價格在存量房所占用的土地使用期限到達時相等，那么存量房與新房所繳納的房地產稅稅率也將趨于相同。在這個過渡期間，如果假設新房價格的下跌幅度為x，那么稅率相應應該增加x，也就是說房價下跌的幅度與稅率增加的幅度相同。因此，在計算過程中，本文將新房與存量房的稅率仍然設定成相同的，與此相對應的是新房與存量房的單位評估價格也相同，這樣的計算方法在保持結果不變的同時，也簡化了計算過程；對于存量房地產，由于已經一次性支付了70年的土地使用費用，土地出讓制度由批租制變為年租制對存量房地產價格不會產生影響。

對于改革后住宅房地產稅的測算，可以用如下公式表示：

式中T表示住宅房地產稅，S表示城鎮人均住房建筑面積，N表示城鎮常住人口數，P表示改革后的房地產評估價格，t表示房地產稅稅率。

假設改革后住戶的理性預期使得房價發生一次性下跌，并且不考慮折舊。那么在收益法評估模型下，房地產評估價值一般可以表示為：

式中Y和r分別為年收益和折現率，i為該房產的使用年限。

可以假設在進行房地產稅改革后，住戶的理性預期使得房價發生一次性下跌，且不考慮折舊，則新房產價值可以表示為：

2、租金的測算。批租制下的土地出讓金是一次性支付，因此不存在租金的計算。但在年租制下，尚未支付的土地出讓金將以租金的形式每年支付，因此地方政府會收到土地使用者繳納的年租金。在對這一租金進行測算的過程中，本文假設該租金在土地使用期內是等額繳納的，也就是說剩下的土地出讓金在以后的70年以等額租金的形式進行償還，這樣每一年度新房地產所有者應交租金的公式就可以表示為：

Dn表示改革第n年的土地出讓純收益，其占土地出讓金的比重為36%。Rn表示第n年的租金，r表示貼現率。

為了計算地方政府每年能夠獲得的租金收入，本文把改革后第i年的新房地產在第j年需要繳納的租金表示為Rij，這樣改革當年新增的房地產繳納的租金就應該表示為R11，同時一處房地產每年需繳納的租金被假定為是相同的，可以表示為R11=R12=R13=…=R1j。這樣，地方政府在第j年能收到的租金就為：

三、數據計算與模擬結果

在該部分，本文選擇以全國作為樣本對改革后的地方財力缺口進行模擬。同時，在模擬過程中，把房地產稅與土地出讓制度變革引起的地方財力缺口分為短期和長期兩個階段。其中短期是指改革的初始年度，長期是指改革當年之后的時期。

（一）年租制下短期地方財力缺口的測算

對改革初始年度地方財力缺口的測算分四步進行。第一步，計算出改革前房地產相關的財政收入。具體包括地方政府享有的房地產保有環節和開發環節的城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅和耕地占用稅以及土地出讓收入純收益。第二步，對城市存量房剩余使用年限進行估計，再根據收益法對改革后存量房價格進行評估，最后對存量房房地產稅進行測算。第三步，計算出改革當年年度的土地出讓純收益并求得當年的租金。第四步，根據前面求得的各要素結果，對年租制下改革初始年度的地方財力缺口進行計算。

1、改革前房地產相關的財政收入。本文假設改革的初始年度為2015年。2004年的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發〔2004〕71 號）規定，2004年8月31號以后所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度。因此，本文選擇2005年作為房地產相關稅費數據選擇的初始年度，其中2009年以前的房產稅包括房產稅和城市房地產稅。

土地出讓純收益是指從土地出讓金中去除拆遷款、補償款和各項稅費等成本性支出后剩下的資金。相比土地出讓金，土地出讓純收益更能體現地方政府從出讓土地使用權的過程中得到的可支配資金。表1中，根據《中國國土資源統計年鑒》公布的2003-2008年的數據可以得到土地出讓純收益占土地出讓金的比例都在33%-38%之間，其平均值為36%，因此2009-2015年的土地出讓純收益可以通過這一平均占比計算得出。

表1 改革前房地產相關財政收入 （單位：億元）

2、改革后房地產稅收入的測算。測算房地產稅需要知道房地產稅的稅基和稅率，具體來講包括城鎮人均住房建筑面積、城鎮常住人口數、改革后的房地產評估價格和房地產稅稅率。其中，城鎮人均建筑面積和城鎮常住人口數可以從 《中國統計年鑒》上得到，而改革后的房地產評估價格需要通過計算獲得。

對于房地產稅稅率的確定，從居民稅負承擔能力的角度出發，章波、黃賢金、唐健（2005）以房價收入比在6-8之間為前提，將稅率設定為0.8%時發現，房地產稅稅負占家庭年收入的比重為4.8%-6.4%。另一方面，通過對國外房地產稅征收的研究發現，房地產稅制比較成熟的國家稅率基本都在1%左右。考慮到我國目前房產稅是依照房產原值一次性減去10%-30%后的余值計算繳納的，并且稅率設定為1.2%。綜合以上三個因素，本文認為我國房地產稅的稅率設定為1%比較合適。

確定房地產稅稅率后，在計算改革后房地產評估價格前還需要計算出我國住宅房地產總體剩余使用年限和收益法評估中的折現率。從《中國統計年鑒》中的數據發現，我國從1987年開始進行商品住宅銷售的數據統計。如果以1987年為計算的第一年，根據公式（5）和（6）可以得到在 2015 年，我國住宅用房地產總體剩余使用年限的整數值為64。在確定折現率的過程中，考慮到折現率大致與經濟中平均的市場投資回報率相等，因此該折現率應處于當前銀行五年期定期存款利率2.75%和五年期以上個人住房公積金貸款利率3.25%之間，這里取兩者的平均數3.0%作為折現率的數值。將總體剩余使用年限的數值64、稅率1%和折現率3.0%代入公式（10）可計算出征收房地產稅后存量住宅地產和新建住宅地產價格的下跌幅度分別為22.7%和23.1%。

確定存量住宅地產改革后價值的下跌幅度后，最后還需要確定存量住宅當年的市場評估價。在我國，存在相對活躍的二手房市場，可以選擇存量房地產的交易價格作為其評估價格，但是目前還沒有對存量住宅地產交易價格的全面統計數據，因此本文選擇新建住宅地產的平均價格作為其初始評估價格。最后根據公式可以計算出2015年改革后住宅房地產稅收入。

其中2015年的城鎮人均住房建筑面積數值根據2005-2012年數據推導得出，為35.5平方米/人，城鎮常住人口數為7.7億人，改革前住宅銷售均價為6473元/平方米，通過計算可以得到2015年住宅房地產稅為：

2015年住宅房地產稅=城鎮人均住房建筑面積×城鎮常住人口數×改革后房地產評估價×稅率

=35.5×7.7 億×6473×（1-22.7%）×1%

=13689.30億元

3、改革后土地出讓純收益的變化和租金計算。本文假設在開征存量住宅房地產稅的當年，保持土地出讓面積與未進行房地產稅改革時相同。由于住宅土地使用權出讓收入的比重遠大于工業和商業用地產，因此，土地出讓收益的下降幅度就與當年新住宅房產市場價格下降幅度保持一致。需要說明的是，改革后土地使用權出讓價格還是以存量房地產的價格為參照標準，因此這個下降幅度只由房地產稅的征收引起，而由于土地出讓制度變化所引起的下降并不會影響土地使用權出讓收入，只是影響其支付的期限。通過前面的計算已經得到新建住宅地產的價格下降幅度為23.1%。這樣，土地出讓的純收益也將下降23.1%，達到8522.19億元。

在得到改革后土地出讓純收益的結果后，根據公式，通過計算得到改革當年的租金收入R1為284.10億元。

4、改革初始年度地方財力缺口分析。在短期，也就是改革當年，盡管存量房地產和新房地產的評估價格在房地產稅的作用下下跌幅度不同，但是新房的銷售量相對于存量房而言是一個極小的量，因此本文在計算改革當年的房地產稅稅收時，兩種房地產均采用存量住宅地產的評估價格。這樣根據地方財力缺口公式可以計算出年租制下的地方政府短期財力缺口為7313.60億元。

（二）年租制下過渡期地方財力缺口的測算

實行房地產稅改革后，同時存在已經一次性繳納了70年土地使用權費用的存量住宅地產和只繳納了一部分還需每年繳納租金的新住宅地產，這兩種房地產共存的時期為過渡期。由于過渡期將從2015年持續到2085年，時間跨度太大，一方面，干擾變量模擬的因素會非常多，模擬結果的不準確性會加大；另一方面，根據中國社會科學院城市發展與環境研究所編制的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.8》預測，到2030年我國城鎮化率將達到70%左右，這也就意味著在2035年，我國城鎮化進程將放緩。在這個預測結果下，地方政府對基礎設施建設的投資將下降，對土地財政的依賴也會降低，到時本文之前財政收支平衡的假設將會發生變化。因此，為了保持數據模擬的準確性以及假設的一致性和合理性，本文選擇了過渡期的前20年作為時間區間來對相關數據進行模擬，并對該時期內的地方財力缺口進行測算分析。

1、各項變量回歸方程的構建。要對過渡期地方財力缺口進行計算，需要對城鎮常住人口數、城鎮人均住房建筑面積、存量房價格、改革前的房產稅和其他三稅之和、土地出讓金以及國內生產總值等變量進行回歸來估計過渡期各變量的數值。本文選用2005-2015年的數據對以上各變量進行回歸，回歸結果如表2所示。

表2 回歸方程的估計結果

在對土地出讓金的數值進行回歸的過程中發現其與GDP的變化趨勢有一定相似性，因此本文先根據2010-2015年的數據得到GDP平減指數的回歸方程，同時假設未來一段時期我國實際GDP將保持6.5%的年增長率，這樣通過以上條件求出長期各年度的GDP數值，最后根據土地出讓金的回歸方程得到各年度的土地出讓金數值；由于城鎮土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅對整體房地產稅改革的影響較小，而對三稅單獨進行回歸可能擴大之后三稅加總之和對結果的影響，因此本文選擇先將這三稅進行加總，然后再對三稅之和進行回歸預測。在回歸過程中發現近幾年三稅之和增長較快，通過對政策的了解，發現隨著國家對房地產調控的進一步加強，其增長速度勢必會有所下降，因此將三稅之和的預測結果乘以一個固定的系數（2016-2020年的系數為 0.95，2021-2025年的系數為 0.85，2026-2035年的系數為0.75）進行調整。基于同樣的考慮，本文對存量房房價的調整系數選擇為0.9，對土地出讓金的調整系數確定為0.7。

根據前文的假設二，本文在對土地出讓金的測算中認為在2035年之前的土地供給是充足的，并且在地方財力缺口消失后，土地供應面積將以年均10%的規模減少。除此之外，由于我國的人口拐點會在2025年左右到來，地方政府選擇在財力缺口消失后減少土地出讓面積也是對人口規模的適應，因此在對城鎮人口進行回歸時可以認為在財力缺口消失后，其數值將保持動態平衡。

2、改革后過渡期地方房地產相關收入測算。年租制下，改革后的地方政府當年土地出讓中一次性收取的出讓金恰好等于土地出讓前期的成本性支出，因此與房地產相關的收入只包括新開征的房地產稅和當年可以收取的租金。其中房地產稅是通過將各要素的回歸結果代入公式（7）計算得到，而租金收入是通過將數據代入公式（11）和（12）計算得到。從圖1可以看出，改革后的一段時間內，房地產稅和租金都保持了較高的增長速率，之后為了實現土地財政向房地產稅收財政轉型，地方政府從2027年開始每年減少10%的土地出讓面積，使得房地產稅和租金收入增長速率開始放緩。

圖1 年租制下改革后的房地產稅和租金收入

3、財力缺口分析。將各要素的預測值代入財力缺口公式得到如圖2所示的各年度地方財力缺口，可以發現，在改革初始階段，地方財力缺口穩定在7500億元左右，同時總體呈逐漸縮小趨勢，在2021年為5281.84億元，有了相對明顯的下降。之后，地方財力缺口進一步縮小，在2025年達到最小值1088.34億元，并在2026年實現3652.55億元的財政收入。之后，從2027年開始，隨著地方政府每年減少10%的土地出讓面積，地方財力經過了多年的快速增長之后，其增速在2032年開始下降，但是在2035年之前依然保持財政收入為正，并沒有出現財力缺口。在2035年之后，假設改革前的地方政府土地出讓收入維持在2035年的水平，可以推斷，地方財力缺口產生的風險將消除并在之后年度一直維持財政收入為正。

圖2 年租制下改革前后房地產相關財政收入以及財力缺口

（三）批租制下地方財力缺口的測算

由于沒有改變土地出讓制度，在批租制下就不存在相應的改革過渡期，因此對短期和長期財力缺口的測算可以采用相同的方法。對改革初始年度地方財力缺口的測算可與年租制下相同，也分四步進行。與年租制不同的是，在第三步中并沒有對年租金的計算。為了與年租制下的測算保持一致，這里的長期也選取2015年之后的20年作為期限，而測算所需的數據可以從前文對年租制下的財力缺口進行測算得到。通過計算發現，改革前當年的“四稅”與土地出讓純收益合計為21287.03億元。改革后當年新開征的房地產稅將為地方財政貢獻13689.30億元，但也使得土地出讓純收益下降為8522.19億元。在這增減之間，地方財力缺口最后計算出為正的924.49億元，這也就說明在改革的當年并沒有產生財力缺口。在之后的很長一段時間內，地方財力都實現了財政收入為正，并且呈增長趨勢。但是從2027年，由于政府減少了土地出讓，土地出讓純收益的減少使得地方財力增速開始下降，最后在2035年出現了5192.08億元的財力缺口。在2035年之后，同樣假設改革前的地方政府土地出讓收入維持在2035年的水平，那么地方財力缺口將很快消失（見圖3）。

圖3 批租制下改革前后房地產相關財政收入以及財力缺口

四、結論與政策建議

從對地方財力缺口影響的角度上看，本文假設的兩種土地出讓制度下的房地產稅改革都沒有產生使地方政府難以承受的財力缺口，地方政府在改革后的20年內將維持其財政收入的穩定。但是在這期間，當地方政府減少土地出讓面積之后，兩種土地出讓制度下的地方財力增長速度都開始下降，并且出現了一定程度的地方財力危機，財力開始呈現由正向負轉變產生缺口的趨勢。

具體來講，在年租制下，改革后的地方財力會出現一個可以控制的缺口，而且這個缺口會持續一段時間，之后財力缺口消失開始實現財政收入為正。當土地出讓面積開始減少時，地方財力的增長速度也相應回落，不過仍然沒有產生財力缺口；在批租制下，地方財力在改革后20年內幾乎沒有出現缺口，只是當土地出讓減少時，率先在2035年出現缺口。

2035年之后，盡管本文沒有對其進行預測模擬，但是根據之前的假設以及已有數據可以看出地方財力的發展趨勢。根據之前的假設，若2035年以后地方政府土地出讓收入占地方財政收入的比重維持在2035年的水平，那么通過前文的預測數據可以發現，2035年之后，批租制下的財力缺口將很快消失，而年租制下的財力缺口將繼續維持一個正值。

從對地方財力穩定性的角度上看，不論是在土地出讓面積減少之前還是之后，相比于批租制，年租制下的地方財力都表現得更穩定。具體來講，在土地出讓面積減少之前的年度，由于改革后批租制下的地方財力仍然包含了當年出讓土地的全部純收益，而年租制下的地方財力只包括當年的租金，因此批租制下的地方財力增長速度明顯高于年租制；在土地出讓面積減少之后，土地出讓純收益相應下降，而改革后新房地產數量的增加引起租金收入也繼續增加，只是增速放緩，因此對土地出讓收益依賴程度較大的批租制下的財力增速下降幅度也超過了年租制。

根據上述研究結論，本文提出以下政策建議：

一是開征房地產稅的同時輔以土地出讓制度改革。實現土地出讓由批租制逐漸過渡到年租制。與批租制相比，年租制一方面能更好地保持開征房地產稅后地方財力的穩定，降低地方政府對土地出讓收入的依賴；另一方面，可以很好地解決目前住宅土地使用權到期之后的續期問題。通過法律規定，當土地批租之下出讓的住宅土地使用權到期之后，原來的土地使用者若想繼續獲得該土地使用權，只需繳納年租金即可。

二是開征房地產稅之后，地方政府應該在財力缺口消失后的一段時期內，主動而有序地降低土地出讓的面積。這樣，一方面可以擺脫對土地出讓收入的依賴，緩解土地財政對經濟和社會產生的一系列負面影響；另一方面，可以實現土地的合理規劃和利用，遏制地方“造城-賣地”的發展模式。■