大開“前門”，嚴堵“后門”，以公開促地方債監管規范

主持人：2018年11月，財政部預算司通報了山東、河南專員辦分別對沂南縣和新鄭市違法違規舉債問題的處理決定。在近幾年嚴監管高壓下，我國舉債亂象整治成效如何？目前還存在哪些問題？

毛捷：2015年以后，“前門”開大開好，“后門”逐步關合。但是，2015年至2017年上半年，受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門”并未關嚴，一些地方違法違規舉債構成了地方政府的隱性負債，不利于防范化解重大風險，也妨礙加快建立現代財政制度。黨中央高度重視隱性債務的處置。2018年下半年，相繼出臺了若干關于隱性債務統計監測、認定、問責和風險管理等方面的文件，包括《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《地方政府隱性債務問責辦法》《地方政府債務和隱性債務口徑及認定標準》《地方政府債務統計監測工作方案》和《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》，為科學有效管控隱性債務及其風險奠定了基礎、指明了方向。我認為目前我國地方政府隱性債務的基本形勢是隱性債務的增量得到了有效遏制，無論是看審計報告還是根據業界反饋，2017年下半年以來，各地政府開始積極轉變債務理念，更多地依賴于專項債券等合法舉債工具，嚴查新增隱性債務。但是，自2015年“開前面、關后門”至2017年上半年，的確積累了相當金額的游離于政府預算管理之外的隱性債務，這個存量如何化解，是關鍵問題。處理不好，會引發重大風險，并傷害地方政府發展經濟社會的積極性。

為何地方政府在各種政策文件嚴格限制下仍存在違法違規舉債，我認為主要原因至少包括以下幾方面：一是新型的中央和地方財政關系尚未完全建立，一些地方承擔的事權和支出責任超過其財力承受能力。二是地方官員的政績觀還未完全轉變過來，在巨大的發展壓力面前，往往將債務可持續問題放到后面考慮。三是針對金融機構的監管力度還不夠，金融機構在地方政府舉債中往往不能有效發揮審慎原則。四是這一時期（2015年－2017年上半年），一些新的投融資模式（包括PPP——政府與社會資本合作、政府投資基金等）推廣實施，融資平臺公司抓住機會并利用相關過渡性政策，借助PPP和政府投資基金等進行違法違規舉債。

陳寶東：自國家著手地方債務治理之后，從債務限額管理，到債務終身負責制，從債務擴張的動機、發生過程及事后管理等多個方面建立了相對完整的債務管理辦法，舉債亂象得到了有效控制，雖然依然能看到違法違規舉債現象時有發生，但整體的發生概率和資金量占比呈下降趨勢。

首先，回顧之前地方債務擴張的發生過程，地方政府容易與金融機構，尤其是其干預能力較強的地方性金融機構之間產生“共謀”，然后地方債務就會以“金融創新”的形式成為地方政府的隱性債務，因此，對債務的甄別需要警惕是否存在新形式的借債形式。其次，在嚴堵“后門”和大開“前門”的過程中，目前的債務管理思路側重于嚴控債務規模擴張，更加強調“防風險”，但“穩增長”的目的尚不能完全體現，因為通過這種債務限額“天花板”的限定形式，標準相對機械，尤其是放在一個完整的經濟系統中，對地方政府需要多大的債務規模并未進行充分地論證。

袁鐵芽：近年來，不斷從嚴、從緊的監管高壓，有力抑制了隱性債務規模的擴張，違法違規舉債融資行為大幅減少，地方政府舉債亂象得到了有效治理，債務風險總體可控。但是，個別地區的問題仍比較突出：一是地方政府隱性債務規模大，個別地方年度地方財政收入甚至無法覆蓋當年度債務利息支出，舉債付息情況多見。二是新增違法違規舉債融資仍時有發生，存量違規問題整改不徹底。三是短期償債風險逐步顯現，個別地區出現風險事件，有關融資平臺公司違約的報道時常見于各種媒體。四是融資平臺公司債務清償依賴財政資金，短期還款來源基本為借新還舊，個別融資平臺公司還本付息甚至全部來源于舉借新債。五是平臺公司轉型停留在表面，融資平臺公司運作模式和業務并未進行市場化改造，轉型后業務單一、資產變現能力不足、經營性現金流缺乏等問題未見改善。六是個別地方政府償債能力預期盲目樂觀，認為只要能維持現有的經濟增速和土地價格，償債就不會有問題，本地區也能實現趕超發展，應急準備不充分。

主持人：數據顯示，截至2018年底，地方政府債券余額已經達到18.07萬億，成為債券市場第一大券種。其中，2018年在交易所市場發行地方債總額2.56萬億，占地方債發行總額的61%，交易所已經成為地方債發行的重要渠道。財政部相關負責人表示，下一步財政部將會同證監會等有關部門，堅持市場化改革方向，大力推動地方政府債券市場的發展。在此背景下，如何提高地方債信息公開、信息披露質量，促進形成市場化融資自律機制？

毛捷：對于上述問題，我在《中國地方政府債務問題研究的現實基礎——制度變遷、統計方法與重要事實》一文中作了專門分析。地方政府債券的發行和使用相對規范，使得地方政府舉債的市場約束不斷增強，市場對地方政府債券的認可度隨之提升。一方面，投資主體日益多元化，從銀行擴大到保險、基金、企業年金和養老金、非金融企業及地方商業銀行等不同投資者。以2018年在上交所發行的地方政府債券為例，約5%由券商中標，70%以上投資需求來自保險、基金和個人投資者等，改變了此前地方政府債券投資主體單一 （主要是銀行）的局面。另一方面，利用債券二級市場的現券交易機制與高效便捷的回購交易機制等，地方政府債券可在證券交易所進行質押融資，成為各類金融機構流動性管理的重要工具。此次出臺的《辦法》進一步規范了地方政府債券發行信息的公開，包括新增一般債券發行、新增專項債券發行、再融資債券發行、一般債券存續期、專項債券存續期等信息；此外，還須公開一般債券和專項債券的重大事項，以及債券資金調整用途等。如果各級政府都能按以上規定公開地方政府債券的相關信息，將會進一步增強地方政府債券的市場化約束。一個建議是，定期或不定期將交易所提供的地方政府債券信息與地方政府提供的相關信息進行比對分析，查漏補缺，借助交易所信息不斷提高地方政府全面規范公開地方政府債務信息的水平。

刁偉濤：事實上，當前我國地方政府債券的市場化發行水平還不高，發行利率和信用利差等還不能充分反映地方政府的財政實力、信用水平、償債能力等，市場中也存在地方政府信用等同于中央政府信用的“信念”，或者中央政府在地方政府違約時會進行救助的不合理預期，地方政府也往往會利用所掌握的資源，影響甚至干擾地方債券的市場化發行和定價。

促成市場化的融資自律機制，加強信息公開、提高披露質量是一個可以努力的方向，地方政府債券整體意義上的偏離市場化定價，不意味著36個發債主體都是偏離市場化定價，或者同等程度地偏離市場化定價。因此，應該加大對地方政府之間信用水平、財政實力和債務風險等方面的橫向對比分析，形成排序或排名，這種排序或排名如果與地方債券發行數據，比如利率的橫向排序存在較大偏離，可能會給相關的地方政府形成某種壓力，至少是輿論監督和社會監督，這樣應該會有助于逐步形成地方政府市場化融資的自律機制。

陳寶東：隨著地方政府債券規模的擴張，地方債務的市場化進程需要加速。而地方債信息公開則是做好這項工作的重要基礎。因此，需重點識別和管理地方政府在債券發行中的各類行政捆綁和干預行為，防止走上債務擴張的“老路”，做好行政與市場的合理劃分，督促債務人和債權人嚴格按照市場化原則交易，地方債信息公開的次數要逐漸增多，時間節點更加固定，逐漸向證監會規定的債券發行條件靠攏，科學合理定價地方政府債券，選擇更加權威的債券評級機構，調節一級市場的供求關系，為提升二級市場流動性創造條件，最終真正促進一、二級市場的聯動發展。

袁鐵芽：當前，推動《辦法》的落地落實，進一步提高地方債信息公開、信息披露質量，促進形成市場化融資自律機制，關鍵是要盡快完善相關配套措施。具體來說，應抓好以下方面：一是制定出臺地方政府債務信息披露內容和格式準則，制定信息披露模板，確保內容的統一性和可比性。二是建立年度地方政府債務信息公開監督檢查機制，并向社會公開檢查考評結果。三是建立地方政府債務信息公開問題整改和追責機制，分類型、分情況、分性質明確具體處理處罰要求。四是建立健全監管成果利用機制，增強激勵約束效果。五是加強對地方政府債務信息公開工作的日常督導，特別是強化對信息公開內容真實性，以及專項債券信息公開等重點事項的督導，增強信息披露的約束力。

主持人：中央經濟工作會議指出，2019年積極的財政政策要加力提效，舉措之一就是較大幅度增加地方政府專項債券規模，全國人大常委會近期也授權國務院提前下達2019年1.39萬億元地方債，從而河南、新疆、浙江等地將在1月份啟動新增債券發行。在規范舉債的“前門”越開越大的形勢下，如何借力信息公開，強化地方債監管？

毛捷：2015年以來，隨著地方政府債務管理模式發生根本變革，開大開好“前門”、關嚴關實“后門”，地方政府債券逐步取代融資平臺債務，成為地方政府債務的主體。在債券市場上，地方政府債券的信用評級高（全部為AAA的最高評級），同時，地方政府債券發行有多檔期限，最高不超過20年。相比之前借助融資平臺公司舉債，發行地方政府債券顯著降低了地方政府舉債的償付成本。上述優點使得地方政府債券，尤其是品種相對豐富的專項債券，成為市場追捧的熱點。但是，有學者和機構質疑地方政府債券的信用評級偏高，導致出現“利率倒掛”（地方政府債券的發行利率低于同期國債利率）。這提醒我們，在地方政府債券（尤其是專項債券）成為市場熱點的同時，要進一步加強對其信息披露，重點包括債務資金用途是否嚴格對應項目、項目收益是否足額覆蓋債券本息等。只有充分的信息披露，才能幫助評級機構對地方政府債券進行準確的信用評級，使其發行利率合理反映真實收益和風險。此次出臺的《辦法》對地方政府債券（包括一般債券和專項債券）的相關信息披露作了詳細規定。其中，針對專項債券，規定要公開擬發行專項債券信息 （包括規模、期限及償還方式等基本信息）、擬發行專項債券對應項目信息（包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等）。上述信息公開規定，有助于強化對地方政府債券的風險監控。

刁偉濤：在規范舉債的“前門”越開越大的形勢下，通過信息公開，強化地方債監管的現實意義和迫切性愈加凸顯。我個人認為，地方債信息的公開需要引入并加大高校等社會第三方的力量，公開的形式和內容也應該是全面的、系統的，在此提出幾點建議：一是通過課題招標或政府購買服務等方式，對地方政府債務信息公開進行全面的評估，并發布連續年份的評估報告；二是通過課題招標或政府購買服務等方式，對地方政府債務風險進行客觀中立的評估，并發布連續年份的評估報告；三是加快政府資產負債表的編制，并盡快向社會公開，基于政府資產數據對政府債務進行重構性的研究，比如風險評估、績效評價等。

陳寶東：在當前的經濟形勢下，規范舉債的“前門”越開越大有其必要性，一方面滿足順利推進城鎮化進程的資金支持，另一方面能有效降低隱性債務的規模。債務信息公開能使大眾獲得更為準確的財政和債務信息，也使得政府官員能夠更加合理利用債務工具。

“前門”的開放使地方政府能夠滿足發展地方經濟的資金需求，但從歷史的發展來看，地方政府存在躲避監管的沖動，體量巨大的隱性債務就是這樣產生的，中央政府明令禁止某種違規舉債形式，則會衍生出其他尚未得到監管的形式，因此，信息公開需要關注地方政府債券的發行、利用和評價，同時也需要對違規舉債行為的自查和信息公開程度進行重點盯防。而在《辦法》實施的開始階段，轉變原有觀念可能是最重要的事情，政府要充分認識到通過擴大債務規模增加經濟總量的思路已經不適應中國經濟，只會帶來更大的風險，而投資機構也要認識到地方政府債券是市場化行為，其背后的行政成分比重將逐漸降低，要做一個理性的投資者。

袁鐵芽：地方政府債務信息公開進一步夯實了強化地方債監管的基礎。短期來說，進一步強化地方債監管重點是做好：適時轉變工作重點，突出對債券資金使用監管，組織開展地方政府債券資金績效評價，努力提升新增債券資金使用績效。進一步完善隱性債務動態監控機制，推動建立跨部門的數據監控和共享平臺，確保各參與主體及時獲取數據，增強地方政府舉債的內外部約束。密切跟蹤地方各級隱性債務存量化解進展，對化解不力的地區及時予以提醒；并高度關注融資平臺公司資金鏈問題，預防發生“處置風險的風險”。堅決遏制隱性債務增量，繼續嚴查地方政府違法違規舉債行為。督促地方嚴格落實地方政府專項債券發行使用管理工作的有關要求，確保專項債券不發生任何風險。加快建立跨部門監管機制，加強監管協同，凝聚監管合力。■