對休閑漁業(yè)活動設置資源增殖保護費的探討

□安 然 李豪杰 王玉紅

一、研究的背景

(一)游釣產(chǎn)生的資源損耗。我國的游釣活動歷史悠久，愛好人群廣泛。但迅速發(fā)展還是從最近幾年開始的，我國還沒有明確的法律對此進行約束。從資源損耗的角度來說，人的行為無疑會對天然水體產(chǎn)生影響，對漁業(yè)資源產(chǎn)生消耗。雖然休閑游釣對于資源的損耗在單位量上遠不如漁業(yè)捕撈的大，但從總體來看對于資源環(huán)境的影響是不可忽視的。

(二)我國相關的法律規(guī)定。我國《漁業(yè)法》第四章第二十八條指出：縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應當對其管理的漁業(yè)水域統(tǒng)一規(guī)劃，采取措施，增殖漁業(yè)資源。縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可以向受益的單位和個人征收漁業(yè)資源增殖保護費，專門用于增殖和保護漁業(yè)資源。漁業(yè)資源增殖保護費的征收辦法由國務院漁業(yè)行政主管部門會同財政部門制定，報國務院批準后施行。收取漁業(yè)資源保護費是運用經(jīng)濟手段對捕撈業(yè)進行管理的最主要方式，為資源保護提供了可靠的、長期的經(jīng)濟來源。然而《漁業(yè)法》中并未對休閑漁船做出適當?shù)囊?guī)定。

(三)國外經(jīng)典實例。以美國為例，在美國，釣魚者是需要辦理釣魚證的，一般申請釣魚證費用很少,大約10至20美元，以佛羅里達州為例，辦理釣魚證要9.5美元。各個州規(guī)定不同，釣魚證一般都分為淡水區(qū)域和咸水區(qū)域兩種，不能通用。游釣者辦釣魚證所繳納的費用主要用于漁區(qū)建設和資源保護。美國等國家規(guī)定游釣漁業(yè)的漁獲物在丈量重量和體長后，需要放回到被捕獲的水域，以保護資源。科學調(diào)查和研究表明，在美國南方的一些水域中，有些魚類平均被釣捕了3.2次。這意味著漁業(yè)資源增加了2倍，擴大了漁業(yè)資源可利用量。

(四)評估總結(jié)。綜上所述，休閑游釣對漁業(yè)資源是有損耗的，游釣者應承擔一部分用于漁業(yè)資源增殖保護的費用。我國可以以現(xiàn)有法律為依據(jù)，借鑒美國等國家的經(jīng)驗，設計出適合我國游釣活動正常有序發(fā)展的收費模式。

二、收費模式

本文試提出以下兩種游釣活動收費模式。

(一)游釣許可證模式。

1.模式。游釣許可證可分為兩種，一種是近岸游釣許可證，一種是設施游釣許可證。近岸游釣許可證針對的對象是在水庫邊、河邊、海岸邊等進行近岸游釣的釣魚者；設施游釣許可證針對的是駕駛休閑漁船、帆船、游艇等到水域或海域內(nèi)進行游釣的釣魚者。

2.基本原則。游釣許可證的辦理應遵循以下原則：一是便捷性。讓釣魚者可以在短時間內(nèi)獲得，在釣魚證上只需填寫持證者姓名、身份證號和有效期即可，避免辦理過程中時間的損耗。二是隨時性。釣魚者可以隨時辦理游釣許可證，除當?shù)貪O業(yè)局、海洋局、政務服務中心等外，漁具店、餌料店、游釣區(qū)域周邊也可辦理。三是防偽性。每張游釣許可證都應有條形碼、二維碼、防偽標識等不可偽造的部分，以防止不法分子鉆空子。四是強制性。要求釣魚者必須持有，以體現(xiàn)公平原則，同時保證資源增殖保護費用的收取。主管部門應在游釣區(qū)設置專門的檢查點或進行不定期巡查，對于無證者勒令其補辦并予以處罰。

3.收費標準參考。對于游釣證辦理的收費標準，一是應考慮有效期收費，可分為當日、一周、一個月、三個月、半年、一年幾種。按照有效期長優(yōu)惠的原則，如表1所示。二是應考慮證件類型收費，由于設施游釣相對于近岸游釣來說影響范圍廣、漁獲多、污染大，故收費標準應高于近岸游釣。如表2所示。

表1 近岸游釣許可證收費標準參考

表2 設施游釣許可證收費標準參考

備注：單位：元；適用范圍為18歲～70歲中國公民；18歲以下，70歲以上費用減半。

4.優(yōu)勢與弊端。此種模式的優(yōu)勢在于，征收對象明確，針對性強。將受眾范圍明確規(guī)定為游釣者，并將對資源損耗程度不同的近岸游釣和設施游釣分開計費，體現(xiàn)了公平的原則。此種模式的弊端在于檢查管理范圍大、難度強、不易控制。由于加重了釣魚者的經(jīng)濟負擔，處理不得當易引起游釣愛好者不滿。

(二)費用分攤模式。

1.模式。費用分攤模式是指游釣者與游釣船只擁有者共同分擔設施游釣的資源消耗費用。在游釣許可證的基礎上增收休閑漁船、游艇帆船等可用于設施游釣的船只的費用。將游釣許可證的收費標準統(tǒng)一于近岸游釣許可證，然后讓用于設施游釣的游釣船只承擔水域內(nèi)消耗資源產(chǎn)生的費用。

2.基本原則。除遵循游釣許可證的原則外，此模式在對游釣船只收費時應遵循明確屬性原則，明確收費對象，特別是應將普通漁船和游釣船區(qū)分開來。此外，還應將此項工作統(tǒng)一于船只年檢中，以方便游釣船所有者，同時減少不必要的工作量。

3.收費標準參考。游釣許可證收費標準將按照上一模式中近岸游釣許可證的收費標準執(zhí)行,如表3所示，而游釣船只承擔的部分按照船的大小以半年、全年為單位征收，如表4所示。

表3 游釣許可證收費標準參考

備注：單位：元；適用范圍為18歲～70歲中國公民；18歲以下，70歲以上費用減半。

表4 游釣船只資源增殖費收費標準參考

備注：單位：元；適用范圍是在中國登記的休閑漁船、帆船、游艇等用于休閑游釣的船只。

4.優(yōu)勢與弊端。此種模式的優(yōu)勢在于將設施游釣中產(chǎn)生的資源消耗費用進行了分攤，普遍減小了設施游釣愛好者的經(jīng)濟壓力，可促進小團體自駕設施游釣的發(fā)展。同時也可為水域漁業(yè)資源增殖保護提供穩(wěn)定的資金支持。此種模式的弊端在于未將影響范圍小的近岸游釣與影響范圍大的設施游釣者的利益區(qū)分開來，同時給擁有游釣船的游釣者增加了一定的經(jīng)濟負擔。

三、促進政策

(一)明確立法。制定收費辦法應明確兩點：一是收費辦法要細致合理，根據(jù)實際情況進行調(diào)整和修改，明確職能部門可適用對象等。二是收費辦法應避免與其他法律法規(guī)重復或矛盾，避免重復收費現(xiàn)象，通過收費的方式逐步提高人們對于現(xiàn)代海洋環(huán)境與漁業(yè)資源的重視和保護意識。

在實施過程中更應明確各部門職責，杜絕推諉現(xiàn)象。在實踐過程中進行調(diào)整，立法時應嚴格遵守位階原則，防止與上位法律相矛盾，避免出現(xiàn)“政出多頭”的尖銳問題。嚴格以上位法為基礎，不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。同時應明確職能部門，不越權立法，劃清立法和執(zhí)法部門的界限，分工合作各主所域，不相互干擾相互矛盾。

(二)加大宣傳充分貫徹。各級人大及其常委會要加強對政府及有關部門的指導、支持和幫助，督促和推動政府及有關部門認真貫徹實施此方案，切實加大監(jiān)督工作力度，全面了解和掌握收費體系在實際工作中的情況和貫徹實施情況，督促政府及有關部門不斷改進工作。

各級政府及有關部門要切實擔負職責履行義務，不折不扣地執(zhí)行有關規(guī)定，讓休閑游釣在實際的收費工作中深入人心，也要使繳費人感受到日益完善的法制保障，確保公正司法、依法行政，切實提升廣大游釣者對于收費體系的認可。 通過對漁業(yè)資源和水域環(huán)境保護的宣傳提高游釣者環(huán)保意識，重點是使收費措施得到民眾的理解和支持。要充分發(fā)揮電視、網(wǎng)站、報刊等媒體的優(yōu)勢和作用，多形式、多渠道、多方位地宣傳學習《實施辦法》，擴大《實施辦法》的社會影響力和公眾知曉率。

(三)獎罰制度分明。在法規(guī)條例中明確獎罰制度，加大對違法者的懲罰力度，利用國家法律強制力確保辦法的實施，充分貫徹執(zhí)法必嚴的執(zhí)法手段。具體辦法的制定可參照我國現(xiàn)有的相關交通道路運輸法律以及學習吸收國際上已經(jīng)形成體系的法律法規(guī)。另外，對為保護漁業(yè)資源和水域環(huán)境作出貢獻的游釣者應予以適當獎勵，大力弘揚保護漁業(yè)環(huán)境的良好事跡，充分體現(xiàn)出懲惡揚善的中華民族美德。例如，對于連續(xù)5年辦理年度游釣許可證或繳納年度資源增值費的個人，進行免除一年費用的獎勵。主動配合積極組織原有游釣者進行辦理許可證和繳費的個人以及組織予以表彰等。

(四)嚴格監(jiān)管。為保障休閑游釣收費體系的順利實施，維護社會公共利益以及繳費人、相關收費部門的合法權益，促進休閑游釣收費體系的健康發(fā)展，更好地為保護水域環(huán)境、漁業(yè)資源服務，對于監(jiān)管一定要做到“執(zhí)法必嚴，違法必究”，推進相關部門信息化建設。把執(zhí)行收費標準和行業(yè)信息化建設結(jié)合起來，深化行業(yè)信息化建設，結(jié)合業(yè)務報告防偽報備制度，對休閑游釣收費力爭做到實時監(jiān)控。并且聯(lián)合工農(nóng)檢商審國地稅等各個相關部門聯(lián)合執(zhí)法，共同監(jiān)管，并且應保證監(jiān)管的全面性，特別是對于游釣證的檢查必須到位，否則形同虛設。