國家與社會互動框架下的社會組織參與農民工權益維護：演進、回應與展望

陸海燕

(江蘇科技大學 人文社科學院， 江蘇 鎮江 212003)

改革開放以來中國經濟迅速增長，在2011年上升為世界第二大經濟體。中國經濟增長奇跡的背后是大量農民工背井離鄉的辛苦付出。中國當前的戶籍制度使得農民工、資本和國家共同建構出一個流動的勞動力市場。這雖然滿足了中國制造經濟奇跡的需要，但卻使得農民工公民權未能得到有效保障。[1]由于政策文本與政策實踐的斷裂常態，勞動法并未能夠有效保護農民工的勞動權利。[2]本應對農民工利益進行吸納、整合以及代表的工會由于其歷史發展路徑和官方背景，不能在維護農民工權益上發揮有效作用。

農民工權益受損事件的屢斷不絕，法定代表組織的缺位，催生了一些新型的社會組織對其權益進行維護。這些組織成為農民工權益維護的新參與者，在一定程度上維護了農民工的合法權益，成為政府和工會維權和服務不足的補充。但這些組織的出現及活動也帶來了一定的風險，給政府和工會帶來一定程度的挑戰。對此，政府和工會采取了何種策略和哪些措施來應對，社會組織參與農民工權益維護的制約因素和前景如何，成為本論文關注的問題所在。

一、社會組織參與農民工權益維護的發展與演進

(一)農民工社會組織的成立與早期的發展

最早參與農民工權益維護的社會組織是20世紀90年代在北京和廣東成立的，其成立歸因于三個關鍵性因素：第一是1995年在北京舉辦的世界婦女大會動員性的影響；第二是珠三角在20世紀90年代初期媒體對工人惡劣的工作條件、工傷和職業病的曝光；第三是國際上對中國勞工權益的關注。在世婦會的影響下，1996年在北京成立了“打工妹之家”。打工妹之家是中國第一個為農村走進城市尋找工作的“打工妹”服務的機構。而隨著珠三角勞資沖突的增多、農民工對權益維護需求的增加及國際上對中國勞工權益問題的關注，珠三角自下而上或在跨國網絡的支持下相繼成立了一些維護農民工權益的社會組織。由于地域原因，它們的發展受到香港NGO(Non-Governmental Organizations)很大影響。香港NGO為珠三角農民工社會組織提供了管理經驗、行動策略、資源和資金上的幫助，也為它們引入了跨國網絡的支持。這些早期的農民工社會組織主要致力于為農民工提供各種體制外、非盈利的維權服務，服務范圍涉及勞工普法教育、工傷探訪、糾紛調解、法律援助、文娛活動等。它們的特征主要有：首先，他們大多數未能在民政部門登記注冊，在目標、規模、資金來源以及相對于政府的獨立程度上各異。[3]第二，大多數得到跨國網絡諸如國際NGO、跨國公司、基金會支持。第三，由于其活動的敏感性以及與境外NGO的聯系，它們長期處于政府的監控之下，活動范圍有限。第四，從組織數量、活動資金、資源動員能力、組織人員以及服務人數來衡量，這些組織的規模都比較小。[4]

(二)農民工社會組織發展中出現的新模式及其特征

隨著國家對社會工作人才隊伍建設和組織發展的重視，在地方政府政策和財政支持下，社會工作人才和組織獲得了飛躍式的發展。在這樣的背景下，農民工社會組織參與維權的模式又增加了“社會組織+社工”之模式。2010年，深圳鵬星社工服務機構60多名社工進駐富士康引導企業員工融入企業。2010年7月東莞普惠社會工作服務中心和長安鎮政府合作，在長安美泰玩具廠引進了第一批“企業社工”。2011年，東莞市政府進行了政府購買社工服務企業的試點工作，在企業內部設立了16個社工工作崗位。[5]在2013年3月初深圳市坪山新區的裕霸塑料五金制品勞資糾紛群體性事件的處理中，深圳市坪山新區引入社會組織參與勞資調解。[6]深圳市龍崗區設立了和諧勞動關系社工綜合服務項目，由該區至誠社會工作服務中心承辦運營，為113家企業提供社工服務。[7]與早期草根的農民工社會組織比較起來，這些社會組織具有如下特點：第一，與政府在成立、資金、人源上存在密切聯系；第二，這些社會組織一般與地方政府合作開展社工項目，以政府購買的形式獲得資金贊助；第三，這些社會組織采用了專業的社會工作方法為農民工和企業提供服務。它們開展的活動包括：第一，為農民工提供公共文化服務；第二，為企業開展社工服務，服務范圍包括員工關系協調、員工福利服務及權益維護。第三，參與勞資關系調解。

二、社會組織參與農民工權益維護的政府回應

面對政府和工會之外的維護農民工權益的社會組織，國家是如何整合和吸納是勞動關系研究領域里政治學所關注的主題。為了對社會組織尤其是早期草根農民工社會組織進行吸納和整合，政府和工會相應地在法律、應對策略以及角色定位上發生了演變。

(一)制定和完善勞動立法

隨著勞動關系領域矛盾的漸增，國家相繼出臺和完善了《中華人民共和國勞動法》(1995)，2003年的《最低工資規定》(2003)，《中華人民共和國勞動合同法》(2007)，《勞務派遣暫行規定》(2013)等。這些勞動保護性法律法規的出臺，表明了黨和政府對于不斷增長的勞資沖突的關注，有效地加強了我國勞動者基本權利的保障。

(二)政府策略轉型

在對待社會組織參與農民工權益維護和勞資關系上，政府的策略經過了監控與抑制、默許、吸納與嵌入這三階段。

1.監控與抑制

對于早期的草根農民工社會組織來說，無論是本土的農民工社會組織還是有境外背景的NGO，在獲得組織法律合法性上均存在困難，很難在民政部門以社會組織的身份登記注冊。一些組織選擇以個體工商戶注冊來獲得企業法人的資格，卻與實際運作存在不一致，民間組織的公益性與企業法人的營利性，即社會邏輯與市場邏輯產生矛盾。[8]政府的排斥和抑制，使農民工社會組織為了維持公益性服務，不得不尋找市場以外的資源來維持其運轉，向國際基金組織尋找經濟資源。但是，接受境外資金的資助，又提高了這些組織的政治風險，更容易招來政府的壓制。相關部門會定期同農民工社會組織的負責人就組織工作進行會談，還會定期或不定期前往這些組織的辦公室登門拜訪。同時，農民工社會組織舉行活動時還必須在相關部門登記備案。[9]

2.默許

除了監控和抑制策略外，有時地方政府對農民工社會組織采取默許的態度。政府采取這種策略的原因在于政府希望借助草根社會組織來幫助其化解社會沖突；同時，這也表明政府采用傳統方式對社會進行控制的有效性正在弱化，[10]對于地方政府來說，他們希望大規模勞資群體性事件發生時，這些草根的農民工社會組織從中可以起到幫助化解沖突而不是激化沖突的作用。尤其是當政府和工會希望為農民工提供一些諸如健康和安全之類的社會福利而人手和資金不足時，農民工社會組織可以充當政府的助手。在政府的默許下，農民工社會組織獲得了一定的生存空間和行動空間，這表明兩者之間存在著為降低交易成本和實現效用互惠而達成的“社會潛網”。[11]

3.吸納與嵌入

政府對農民工社會組織抵制與默許的策略在2012年發生了轉變，主要原因在于國家意識到一方面不能徹底禁止農民工社會組織，另一方面也意識到農民工社會組織在為農民工提供服務上有他們的優勢。為此，政府開始對農民工社會組織管理采取主動出擊的策略，將其納入購買服務的范疇，豪威爾(Howell)將其稱為“福利吸納”，指“在政府和組織型社會間，通過邀請一些社會組織來協助政府執行政策的一種政治和經濟安排”[3]。在此我們可以看出，福利吸納是當前政府對社會組織制度化管理的一種策略。這一策略的邏輯在于政府意識到相較于讓獨立性較強且不好操控的社會組織滲透到社會的各個領域，不如借助行政力量扶持專業的社會工作組織，通過政府與社會組織合作治理的方式對其進行管控。[12]

政府向農民工社會組織購買服務始于廣東。2012年，廣東省政府工會在省委書記汪洋的支持下開始進行樞紐型社會組織建設，組建了“廣東省職工服務類社會組織聯合會”。為此，工會制定了預算用來購買服務。除了政府購買以外，政府對參與農民工權益維護的組織還采取了嵌入性監管的策略。一方面大力加強樞紐型社會組織的建設，將許多未注冊成立的社會組織吸納了進來，另一方面在一些新成立的社會組織中大力推行黨建工作，并對一些社區服務型社會組織從登記制轉變為備案制。[13]對于草根農民工維權組織的吸納與嵌入，表明政府采用柔性的手段對待原本嚴加管控的利益表達性社會組織，政府希望通過體制性的吸納來達到自身職能增容。[14]

(三)工會改革與樞紐型社會組織建設

面對利益代表合法性的挑戰和國家推動工會轉型的要求，中華全國總工會(以下簡稱“全總”)開始加強組織建設和會員建設，采取多種創新形式加大農民工加入工會的力度。此外，在分配目標上，工會自2000年來一直推動建立工資集體協商以實現工資的正常增長。另外，為了提升企業工會的有效性，還探討了諸如上級工會代行企業工會部分維權職責機制、企業工會干部職業化、強化企業工會主席保障機制等。

為回應農民工對社會服務的需求及對農民工權益維護組織的整合，工會也順應國家社會管理轉型的潮流，加強樞紐型社會組織建設。2014年《中華全國總工會關于新形勢下加強基層工會建設的意見》明確提出要加強對職工尤其是農民工服務類社會組織的團結、聯系和吸納，發揮工會作為樞紐型社會組織的引領作用，通過服務和活動吸引、凝聚職工。[15]各省市工會也紛紛開始探索工會作為樞紐型社會組織如何建設以及在實踐中如何運作。

三、社會組織參與農民工權益維護的制約因素

近幾年來政府策略的轉變為農民工社會組織提供了生存的空間和土壤，但客觀分析，當前農民工社會組織參與農民工權益仍存在一些制約因素。

(一)農民工社會組織發展面臨的制度制約

社會組織是現代國家治理的重要組成部分，隨著國家治理體系現代化的推進，社會的發展越來越離不開社會組織的參與。面臨龐大的農民工群體，政府僅憑自身難以對其提供有效的服務。對正處于轉型期的工會來說，由于其面臨一系列制約因素，也難以成為農民工利益的真正代表。為此，政府應正視農民工社會組織的存在并對其引導，使其在法治的軌道上健康發展。但現實中從政府對農民工社會組織的管理實踐中我們可以看到，對參與農民權益維護的社會組織，如果僅涉及公共文化服務、城市融入、子女教育，政府對其還持歡迎態度。然而一些農民工社會組織在其創立和生存期間得到了境外資金的資助，并且涉及維權等敏感領域，政府對這類組織仍存警惕心理。農民工社會組織在我國仍處于起步階段，其發展仍面臨許多困難，缺乏資金、人才以及組織能力，內部治理上存在著不規范、組織公信力不高等難題。這種情況下，政府對合法性的認定以及資金支持決定了這些組織能否存續下去。

(二)農民工社會組織發展所面臨的資源制約

雖然近年來對于農民工社會組織的監管已有所松動，但仍然是選擇性安撫，并未對所有組織放開。尤其涉及維權類的社會組織，仍然實行業務主管單位和民政部門雙重管理。政府向社會組織購買農民工服務的范疇也主要局限在公益類、服務類和文化娛樂類，但對于維權類和利益表達類的組織仍然忽視或進行限制。雖然通過購買農民工社會服務在一定程度上滿足了農民工的精神文化需求，緩和了勞資關系。但這些服務通常定位在沒有勞資爭議的服務范圍內，對于相對敏感的問題如工資、工時、職業安全與健康等問題較少涉入，農民工最為迫切的有關勞動權益方面的服務需求得不到滿足。這就使得社會服務機構對農民工勞動權益維護需求置若罔聞，使得社會服務刻意回避主要矛盾，從而處于治標不治本的境地。[16]

(三)工會作為樞紐型社會組織的功能制約

社會組織和工會之間的關系是復雜的，它們彼此之間是一種既競爭又合作的關系。在我國，隨著致力于維護農民工社會組織的出現，這也要求工會隨之轉型為樞紐型社會組織。工會作為樞紐型社會組織，有利于對這些社會組織的監督和引導。而且，通過這些組織來為農民工服務并維護其權益，也有利于增強農民工對工會的認同。這也是當前工會在新形勢下創新發展的路徑之一。雖然這一點已經成了共識，但作為一個新課題，工會如何轉型為樞紐型社會組織，如何組織、引導草根的農民工社會組織并與其合作、交流與協作，對工會來說仍是面臨的挑戰。工會如何處理與政府以及農民工社會組織的關系，如何發揮其作為樞紐型社會組織的作用為農民工社會組織提供服務，如何引導農民工社會組織更好地提供服務，仍需在實踐中不斷探索。

(四)農民工社會組織發展所面臨的自身制約

當前雖然已經興起一些為農民工服務的社會組織，但總的來看其組織數量較少。根據《中國發展簡報》里對勞工領域NGO的統計，在其統計的4774個機構中，涉及勞工和外來務工的共有204條記錄，僅占4%。[17]由于大環境的限制，社會組織雖然有些形成了一定的規模，但在專業性上仍存在不足。至于參與農民工權益維護的社會組織，由于組織業務性質的敏感性，在自身治理上存在較多的問題。一是缺乏透明性。2014年度全國1301家公益組織的平均透明指數為27.97分，而部分農民工社會組織的透明指數未達平均數，原因在于治理與管理信息以及財務信息的公開程度較低。[18]第二，社會組織缺乏農民工社會資本。雖然很多農民工社會組織致力于為農民工服務，但很多農民工社會組織的成員發現他們很難接觸到農民工并獲得他們的信任。造成這一資本缺乏的原因一是由于農民工的高流動性，使他們缺乏持久互動，從而難以產生社會資本，二是由于這些組織的成員和志愿者很多是由年輕的大學畢業生組成的，他們缺乏工作經驗，同農民工也沒有共同的文化背景，因此很難與工人建立聯系。而且，由于整個社會信任的缺乏，農民工一般也不相信政府以外的人會愿意為他們提供免費服務。[19]第三，社會組織內部人才和管理缺乏規范性。由于我國社會組織的發展仍處于初級階段，社會組織成員待遇偏低，很難吸引到固定的工作人員和志愿者。有些社會組織甚至不同其成員簽訂勞動合同，也沒有為員工購買社會保險。政府的體制性吸納也影響了社會組織的獨立性。雖然政府向這些社會組織購買服務有利于其組織資金來源的穩定性，有利于其獲得法律上的認可，增強合法性。但政府購買本質在于對社會組織進行動員和控制。政府與社會組織之間的關系并非“委托代理”關系，[20]兩者之間成了指揮與被指揮的關系。

四、社會組織參與農民工權益維護的前景展望

黨十八屆三中全會提出要改進現有的社會治理方式，激發社會組織活力，創新能夠有效預防和化解社會矛盾的體制，健全和完善公共安全體系。十九大也提出要發揮社會組織的作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。2016年底，全總制定下發了《中華全國總工會關于推進工會聯系勞動關系領域社會組織工作的意見》。這是全總歷史上首次頒布的指導工會引導社會組織工作的文件。《意見》對工會如何作為樞紐型社會組織引領勞動關系領域社會組織工作進行了全面部署。[21]習總書記在2018年10月29日同全總領導集體的談話中也指出：“要最大限度把農民工吸收到工會中來……認真履行維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾……為職工提供具有工會特點的普惠性、常態性、精準性服務。”[22]這些政策和講話為社會組織參與農民工服務，共建和諧勞動資關系提供了廣闊的空間和舞臺。

(一)完善制度以推進農民工社會組織建設與發展

隨著新生代農民工數量的日益增多，農民工群體對自身權益維護的意識越來越強，開始向政府和企業要求各種制度化的資源。農民工社會組織的出現正好能夠有效地對農民工的組織需求和權益需求進行回應。對此，政府的策略應是柔性引導而非剛性壓制，給予持溫和立場的社會組織以生存和發展空間，杜絕激進勢力的生長。當前中國正從總體性社會轉變為分化性社會，面臨著社會結構重建、社會制度重建和社會組織重建。[23]73社會力量的無組織化要比有組織更能威脅到國家與社會的正常關系。只有在社會力量組織化的前提下，才能形成雙方的對話渠道和有規則的互動。即使雙方的關系出現緊張，也可以用一種常規化的方法加以解決。[23]169因此，政府應正視農民工的組織化訴求，引導而非壓制，將農民工的非正式組織資源和表達訴求加以制度化，使農民工獲得與其公民身份相對應的政治權利和社會權利。政府對農民工社會組織應采取柔性化的策略，將其納入體制內軌道，引導其更好地為農民工服務。

完善制度一是要完善農民工社會組織的登記制度。雖然近年來國家放松了公益類、慈善類等公共服務類組織的登記制度，但對涉及為農民工服務，尤其是農民工法律知識培訓和權益維護的組織，一直被視為“敏感”領域。相關學者研究也指出，對與農民、農民工、城市工人相連的農協、農民工NGO、民間工會等組織是限制發展的。[24]但從近幾年深圳等沿海地區的實踐可以看到，限制此類組織的發展，反而為一些激進分子提供了生長空間。為此，政府應正視農民工權益服務的組織需求，將這些組織納入制度化的管理渠道中來，對其引導、吸納和監管，以維護農民工合法權益和勞資關系穩定。

其次，政府也應將農民工服務納入政府公共財政支付機制和政府購買服務機制中來。政府和工會組織購買勞資關系領域的社會組織服務雖然近幾年已有所實踐，但還未形成全面完善的制度規范，而且社會組織能否為農民工提供長期的服務也存在穩定性問題。因此，政府和工會應將“農民工社會工作服務”納入政府購買的長期業務范疇中來，并在設計機制中充分考慮到需求導向的原則，以農民工服務需求為主，通過服務來增強農民工對政府和執政黨的認同。

(二)加強工會樞紐型社會組織建設以構建勞資關系協同治理網絡

工會作為職工利益代表和維護的合法性組織，在新形勢下承擔的主要職能一方面是加強廣大職工的政治引領，執行和貫徹黨的意志，另一方面則是為職工提供有效的服務。在筆者看來，這兩者并不是相悖的，政治引領并非是通過空洞的說教而呈現，有效的服務會強化包括農民工群體在內的對政治的認同。工會在新形勢下的轉型與改革，必然要以“服務型工會”構建為指引。

面對農民工日益廣泛的服務需求和權益表達以及農民工社會組織的出現，工會應積極將其打造為勞動領域內的樞紐型社會組織，不斷加強對農民工社會組織的吸納與整合。社會組織和工會之間的關系是復雜的，它們彼此之間是一種既競爭又合作的關系。它們都致力于保護農民工的權益，但在策略基礎、行動范圍、合法性來源、關注基礎和協調來源上有所不同。[25]雖然有所競爭，但工會與社會組織之間可以建立分工與合作關系。在組織動員和利益表達方面，工會的法定地位難以動搖。盡管現階段由于工會的“不作為”，農民工社會組織承擔了部分組織工人集體維權的工人維權職能，但這只能是作為工人團結的“助推器”而短期存在，[26]由于中國的法律規定以及這些社會組織自身的一些局限，它們不能也不可能取代工會的法定地位。但在為農民工提供服務方面，社會組織由于其草根性又具有其天然的優勢和潛能。與草根的社會組織相比，樞紐型社會組織的最大優勢在于，作為服務型導向的聯合性平臺，它補齊了“社會協調、公眾參與不足”的社會管理短板，并且為政府服務外包、合同外包等現代社會管理方式的運用和拓展提供組織基礎，從而能夠提高社會管理的組織效率。[27]工會應積極發揮樞紐型社會組織作用，對農民工有需求，而社會組織有能力且適合承擔的項目，由后來者承擔，并通過工會或政府購買、工會眾籌等方式解決資金問題。

此外，工會也應當積極主動加強農民工社會組織的培育工作。當前為農民工服務的社會組織還比較少，工會作為樞紐型社會組織，應成立相應的孵化中心或培育中心，培育能夠承擔農民工服務的，規范化、專業化的社會組織。工會尤其應注重在農民工聚居較為集中的社區層面培育農民工社會組織，以打通為農民工服務的最后一公里，為其提供普惠性、常態性、精準化的服務。

(三)加強農民社會組織治理與理性化建設

農民工社會組織自身需要加強治理。首先是透明性，作為帶有一定敏感性的社會組織，透明性尤為重要。社會組織應采取積極主動的態度與政府合作，定期將自己的活動、組織管理狀況以及財務信息向公眾與政府發布，積極邀請政府及相關部門人員參與自己的活動。其次社會組織也要完善內部管理。客觀來說，當前社會組織從業人員工資不高，還存在與員工不簽訂勞動合同的狀況，人員流動性也很強。社會組織應首先完善自身的內部管理，將其打造成有使命感責任感的社會組織，才能更好地服務于農民工。

此外，農民工社會組織也應加強自身與企業和服務對象的聯系。隨著政府對社會組織和農民工的重視，涌現出了不少服務于農民工的外生于農民工的社會組織。與農民工內生的組織不同，外生的農民工社會組織要發揮實際作用，如何融入農民工群體是一個難題。為此，社會組織應積極加強與農民工的聯系，從農民工最需要的服務如子女教育等入手，加強組織與農民工的社會資本。同時，隨著企業社會工作的興起，外來社工介入到企業，如何讓企業主接受是這些社會組織面臨的首要挑戰。如何在企業、農民工權益、組織使命以及政府期望之間達成平衡是決定企業社會工作能否取得成功的關鍵所在。