論權利的平等塑造與國家治理理念轉型
——基本養老保險并軌的制度邏輯

薛長禮，于佳平

（北京化工大學 文法學院，北京 100029）

2015年國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號，以下簡稱《決定》），開啟了中國機關事業單位工作人員養老保險制度性嬗變的歷程，在放棄實行了數十年的非繳費型財政養老制度的同時，自2014年10月起機關事業單位工作人員實行社會統籌與個人賬戶相結合的繳費型養老保險制度。這一重要法規的頒布和實施，為機關事業單位財政退休制度畫上了句號，帶來了深具歷史與社會現實意義的綜合社會保險制度改革。值得注意的是，《決定》確立的基本養老保險制度安排是實行機關事業單位與企業養老保險制度并軌，這意味著長期并行的養老保險“雙軌制”將成為歷史，在《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的總體架構之下，機關事業單位養老保險制度邁入與企業養老保險制度并軌的法治之路。“只有立足于國家治理的視角，才能理解社會保障的真正價值與意義。”[1]在基本養老并軌運行四年之際，從國家治理的視角反思這一法治舉措及其運行實踐，可以更為清晰地洞見其價值和意義。“并軌”至少在兩個層面展示了其制度邏輯：一是實現公民權利的平等塑造，構建立足憲法平等權的公民養老保險法律保障；二是將養老保險回歸至“以人為本”，保障人權的制度定位，不再作為經濟體制改革配套的一項舉措，彰顯了國家治理理念從注重經濟發展、追求效率正義向更加注重人的全面發展、追求公平正義的轉型。

一、國家治理與養老保險權：歷史與法理

眾所周知，養老問題是伴隨著人類社會發展的大事。個體的脆弱性引致了組織性機制應對養老問題的制度需求。當家庭、社區（家族、宗教、慈善組織等）無以解決日益嚴重、復雜的養老問題時，建立各種類型的養老保險制度成為國家穩定發展的內在要求，成為現代國家治理社會問題的共同制度選擇，乃至“社會保障是國家治理的必要手段和重要工具”成為基本常識[1]。

現代意義上的社會保險制度發端于歐洲，養老保險作為社會保險制度最為重要的組成內容，既是人類社會發展到社會化大生產階段和市場經濟發展的產物[2]（P167），也是解決勞資問題、尋求國家認同、促進國家發展的國家治理之策。最早將養老保險作為一項權利加以確認和保障，雖有深刻的歷史原因、社會經濟發展原因，但其直接原因卻是國家治理的需要，這一點已為19世紀末德國俾斯麥政府首創社會養老保險時的社會情形所印證。從國家治理的視角考量，養老保險制度的確立初衷，乃至將養老保險確立為一項基本權利，出發點是構建穩定發展的社會秩序，建立中央政府權威，尋求國家認同。正是遵循國家治理之路，養老保險制度主要是由中央政府主導、通過立法構建的最為重要的社會保障制度。如果不能有效解決養老問題，國家治理面臨的不僅是信任危機，更可能是社會危機、政權危機。在這一意義上，養老保險制度具有社會公共產品屬性，肩負國家治理使命。

基于國家治理理論分析養老保險制度的歷史，探求養老保險權的法理結構，不難發現其歷史演進的制度邏輯。養老保險制度的初衷是使勞動者因年老乃至失去勞動能力而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家的社會保險制度獲得物質幫助。從歷史發展來看，勞動者達到一定年齡（比如退休）之后能夠過怎樣的生活以及怎樣生活的問題，是現代社會每一個政府都面臨的社會保障問題和國家治理問題，各國政府普遍的做法是通過社會養老保險立法，依法解決這些問題。各國的社會養老保險立法主要是基于職業勞動而對養老保險加以界定和區分，逐漸構建、形成復雜的社會養老保險制度體系，因而自社會養老保險制度體系確立開始乃至以后很長一個時期，養老保險權的主體一直是勞動者。隨著經濟社會的發展和社會法治理念的興起，養老保險權的主體才由“勞動者”擴展至“公民”，彰顯了社會進步，也是國家治理的必然選擇，社會養老保險制度的覆蓋范圍成為國家治理追求社會正義的一項重要衡量指標。正如特拉特納(Trattner)在其所著的《從濟貧法到福利國家》一書中所言：“社會福利發展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無法持久，而后者卻可以長久運行。”[3]歷史和法理分析表明，養老保險制度的演進清晰地折射了國家治理的理念變遷：邁向福利國家或社會國家。這一觀念背后的基本邏輯是中央政府積極作為，主導構建包括養老保險在內的社會保障制度。與這一觀念相對應的基本人權也在發生理念性的變化，由第一代人權逐漸發展至第三代人權，主要表現為由對職業勞動者的保障發展至對全體公民的保障。

新中國的養老保險制度同樣深深地滲透著國家治理的痕跡。新中國在建立之初制定《勞動保險條例》，一方面有效地解決了養老、工傷、生育等現實問題，另一方面展示了新政權社會制度的優越性。改革開放以來，經濟發展成為國家的中心任務，20世紀80、90年代養老保險作為經濟體制改革中國有企業改革的配套措施，肩負著國企改革的重任。進入21世紀以來，國家治理遵循科學發展觀的要求，凸顯共享發展理念，構建以人為本、凸顯人的全面發展的養老保險制度成為社會保險立法的追求。黨的十九大對我國當下社會基本矛盾作出判斷，認為我國的社會基本矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一判斷為國家治理確定了基本方向，主要表現之一即是基本養老保險制度改革并軌，消弭了養老保險領域的不平衡發展。

基于對國家治理與養老保險制度關系的梳理，可以發現，《社會保險法》和《決定》確立的基本養老保險制度反應了國家治理的轉型：效率正義轉向公平正義。盡管合理的養老保險待遇差異是題中應有之義，但養老保險“雙軌制”形成的機關事業單位工作人員與企業職工養老待遇的差異突破了合理的界限，成為社會詬病的焦點問題，成為國家治理必須回應的問題。《決定》的實施旨在實現“起點公平”“制度有效”“基金持續”[4]，彰顯國家治理的公平追求，構建以養老保險權保障為內核的公平的包括機關事業單位工作人員、城鎮企業職工、城鄉居民在內的全民養老保險制度體系。養老保險權可以界定為由憲法和法律設定的，公民由于年老失去勞動能力或勞動機會因而沒有正常的勞動收入來源時，通過國家社會保險制度獲得物質幫助，保障其人身、財產和精神利益的權利。“從法律權利內部構成來看，它是由利益、資格和自由行為三大要素構成一個有機整體。”[5]養老保險權的體系和結構表現為不同層次、不同權限的集合。主要包括以下內容：第一，參加權。參加權是指符合條件的公民通過登記、繳費等方式參加社會養老保險的權利。社會養老保險的制度設計中，權利人享受給付的前提之一是其已經進行登記和繳費。如果登記、繳費的機會被限制、剝奪，與老年保障相關的其他諸多權利，包括獲得給付的權利就可能受到侵害。參加權是享受養老保險權益的前提性條件，是繳費類權利中的基礎性權利。參加權涵蓋個人賬戶建立權、參保手續辦理權等具體權利。參加權彰顯了國家治理中的“起點公平”。第二，監管權。監管權是指繳費型社會養老保險的參加人享有對保障事務的監督、管理權利，主要包括知情權、建議權、控告權、處置權等。社會養老保險的參加人未來保障的實現程度取決于養老保險制度的運行，參加人有權監督繳納單位、經辦機構、國家等主體恰當地實施社會保險行為，減少乃至避免對參加人的侵害。中國養老保險參加人定期核對繳納信息，是監督權行使的具體表現，彰顯了國家治理中的“過程公平”。第三，受益權。受益權是指養老保險權利人依照《社會保險法》獲得相應給付的權利，包括繳費型受益權和非繳費型受益權。基本養老保險制度并軌旨在構建公平、合理有序的養老保險待遇計發機制。

在國家治理和社會保障關系框架中厘定養老保險權的法律性質，是構建養老保險法治體系的理論基石。養老保險權是社會保險權的主要內容。在國家治理與社會保障的意義上，至少可以界定養老保險權的以下性質：

1.養老保險權是基本權利

據統計，世界范圍內實行社會養老保險制度的國家和地區已達183個，養老保險權不僅是公民享有的一項基本權利，也是這些國家和地區社會政策保障的重點，成為這些國家和地區穩定社會秩序、宏觀調控經濟發展的重要手段。1945年《世界人權宣言》、1966年《經濟、社會和文化權利國際公約》等人權公約都明確將衰老喪失謀生能力作為人權保障的對象。我國《憲法》第45條第1款規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。養老保險權的基本權利屬性決定了對養老保險的規范和發展，只能在憲法和社會保險法治運行的軌道下運轉，保證權力的規范運作，保障公民權利得以實現。同時，國家將養老保險基金的安全、保值增值作為一項國家民生戰略，納入國家治理體系之中。

2.養老保險權是社會權

如果養老保險權僅僅停留在公約、憲法對公民基本權利保障的綱領性規定，沒有一系列具體權利加以落實，則說明養老保險權只是具有宣示意義。養老保險權具有社會權的核心屬性，其實質從國家治理的高度來講，是“為了解決……勞資對立與貧富懸殊等各種社會矛盾與弊害，防止傳統的自由權保障流于空洞化，謀求全體國民特別是社會經濟弱者的實質自由平等，而形成的新型人權”[6]（p105）。從創設來看，養老保險權與社會權一樣是為了增進社會成員的社會福利，從法律上構建抵御社會風險的壁壘，彌合社會成員之間的差距，以達防患于未然之效。從權利保障來看，“憲法中的社會保險權利，應該是以生存權為基礎，經由憲法委托具體實現的生存權。是對生存權的具體化，并且與自由權、工作權等其他基本權相輔相成，需要經由立法成為人民可以主張的公法上的權利。”[7]養老保險權的實現需要通過法律來保障，《社會保險法》《決定》等法律法規的立法理念是保障公民的社會保險權益，維護社會公平，讓全體社會成員平等地共同分享社會發展的成果。

3.養老保險權是發展權

從發展權與全球治理與國家治理的關系分析，養老保險權具有發展權的屬性。1970年聯合國人權委員會委員卡巴·穆巴耶在一篇題為《作為一項人權的發展權》的演講中，明確提出了“發展權”的概念。1979年第三十四屆聯合國大會在第34/46號決議中指出，發展權是一項人權，平等發展的機會是各個國家的天賦權利，也是個人的天賦權利。1986年聯合國大會第41/128號決議通過了《發展權利宣言》，對發展權的主體、內涵、地位、保護方式和實現途徑等基本內容作了全面的闡釋。1993年的《維也納宣言和行動綱領》再次重申發展權是一項不可剝奪的人權，從而使發展權的概念更加全面、系統。“發展權是人的個體和人的集體參與、促進并享受其相互之間在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地發展的一項基本人權。”[8]養老保險權的發展權屬性，體現在不同法律法規之中。《社會保險法》確立的廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，其目的在于使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。養老保險權在富裕者和貧困者、在職者和失業者之間通過國家干預使其共同均衡發展，同時也是平衡前代人與后代人之間協同發展的“代際發展”，通過繳納社會保險的方式實現后代反哺前代，使之達到一種總量平衡。養老保險的“可持續發展”能夠在一定程度上滿足不同情況下不同社會成員的需求，使全體社會成員共享社會發展成果。養老保險權是發展權在社會保險領域的重要載體，而發展權通過基于社會連帶關系而形成的風險分攤機制——現代社會保險制度推動養老保險權的實現。在這個意義上，可以看出，養老保險權的法律保障是在代際之間、不同群體之間、不同地區之間實現平衡、充分發展的國家治理之策。

二、公民權利的平等塑造：從憲法平等原則到養老保險權保障的國家治理路徑

《憲法》第45條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。學界普遍的見解是不能將養老保險權僅僅視為憲法上的一個公法權利，養老保險權必須依法才可實現。這類權利皆涉及到國家財力，涉及到國家資源的分配、國民收入的初次分配和再分配，若不從國家治理的角度由立法者以立法方式確定這些權利的內容，憲法條文將無法為實踐這些權利提供具有可操作性的保障。

我國憲法第4條規定了平等原則，養老保險權作為一項基本權利已為憲法所確認，但在現實中養老保險制度“雙軌制”的長期并存、運行，使得公平原則在養老保險制度中并未得到有效貫徹，導致現實中出現了制度性的權利異化：由憲法確認的公民權利異化為一項違反平等原則的身份權利——職業分割、地區分割、城鄉分割的養老保險體系，機關事業單位工作人員擁有基于編制身份的身份化權利。“每一個人都應當公平地得到報酬”這句古老的法諺，體現了樸素收入分配的公平理論。社會保障制度作為國民收入再分配的重要手段之一，其目的是調節初次分配導致的收入差距過大，保障并改善民生。在養老保險制度中，理應把憲法中的公平原則作為養老保險最基本的價值理念和社會保險立法的基本原則，并進一步把憲法原則轉化為現實的具體權利，探索養老保險從憲法平等原則到養老保險權的實現途徑。需要指出的是，養老保險制度的安排應更多地體現公平性而非效率性，養老保險制度的制定應更多地體現倫理性而非經濟性，因此對公平正義價值的追尋是實現機關事業單位與企業養老制度并軌的核心價值目標。

大致而言，從憲法一般原則到養老保險權的實現，需遵循以下路徑：一是公民公平地享有養老保險權是實現公平的起點。享有權利的公平是公民實現權利的前提，如果一個公民連參與的權利都沒有，則不會存在公平。養老保險的公平首先是公民平等地享有養老保險權，亦即擴大養老保險的覆蓋面，包括地區、城鄉及人群，任何地區的任何成員不論城鄉、職業、地位、貧富，都有依法享有參加養老保險的權利，既不能部分人享有而部分人不享有，也不能在不同社會成員之間構建制度性歧視。不能實現人人參與的養老保險制度談不上公平，不能平等地參與養老保險同樣背離公平原則。二是制度平等是養老保險權實現的保障。在實現起點公平的同時，還需關注過程公平，過程公平的重要體現是將公平原則一以貫之地落實于養老保險制度規則的制定與實施中。如果說享有權利是實現權利的前提，那么制定規則則是實現權利的保障，沒有公平的規則即使享有權利也很難形成和諧的社會秩序。就養老保險而言，過程的公平意味著制定公平正義的養老保險制度，使人們在相同或相似的情況下能夠得到平等的對待，如養老保險費的繳納、養老金的計算、享受養老金的條件等都應制定相對一致的制度。三是統籌的養老待遇調整機制。在起點公平、過程公平的基礎上，實現養老保險權的現實公平還需要考量經濟社會發展水平，公平地提高養老保險的待遇。作為收入再分配制度的養老保險問題尤其應注意養老金調整機制的公平。改革開放以來，我國不斷完善養老保險體系，逐步提高國民養老水平，但機關事業單位與企業退休人員之間的待遇差距拉大，企業退休人員養老金水平較低，形成所謂的養老金“雙軌制”。公平地提高養老金待遇，使得社會成員能夠真正公平地實現“老有所養”，是機關事業單位養老保險制度并軌的重要目標，已為實踐所證明。

簡言之，憲法上的公平原則具有最高的指導意義，就養老保險權而言，憲法公平原則至少需要三方面的實現路徑：一是養老保險制度的廣覆蓋乃至全覆蓋；二是養老保險制度的統一并軌和分立運行；三是統籌養老待遇調整機制。從憲法規定到《社會保險法》，進而到并軌的實施，體現了國家在養老保險領域對公平正義的追尋和頂層設計，“社會保險法本質上是國家對公民社會保險權的保障和救濟，社會保險立法的邏輯起點和歸宿是公民的社會保險權。”[9]從憲法平等原則到養老保險權的路徑，表明了養老保險權的“社會公民權”特質①，也彰顯了國家治理轉型的努力。

三、機關事業單位與企業養老保險制度并軌實踐的國家治理反思

自2015年啟動機關事業單位養老保險制度改革以來，已運行四年有余。31個省（自治區、直轄市）已全部制定實施辦法，并組織實施。山東省最早實施“并軌”改革，其他30個省（自治區、直轄市）基本上按照《決定》相關規定進行并軌改革，主要措施集中在以下幾個方面：第一，繳費比例。不再區分單位性質，一律按照單位繳費20%、個人繳費8%的比例繳納養老保險費。第二，補充養老保險。各省建立職業年金制度，統一繳費比例（單位繳費8%，個人繳費4%），采用個人賬戶管理的方式。第三，基金的監督管理。除寧夏自治區未做規定之外，基金管理采取分類管理的方式，事業單位與企業單獨建賬、分賬管理。第四，養老保險關系轉移接續。各省（自治區、直轄市）一方面在宏觀上制定了統一辦法以區分不同類型的養老保險關系轉移方向，即根據單位性質，將用人單位分為機關事業單位及企業，在機關事業單位內部又根據統籌范圍將其二次劃分為同一統籌范圍內的機關事業單位及跨統籌范圍的事業單位。另一方面，分類制定養老保險關系轉移辦法，如果在同一統籌范圍內的機關事業單位內轉移養老保險關系，則只轉關系不轉基金；若跨統籌范圍流動或在機關事業單位與企業之間的流動，則既轉關系又轉基金。第五，養老金計發辦法。各省（自治區、直轄市）在改革實踐中對“中人”做出了特別的制度安排，以保證“中人”退休后待遇不降低，保障“中人”群體合法利益。

盡管四年余的并軌實踐運行已基本構建了機關事業單位的統一養老保險制度，但現實中依然暴露出值得深思的問題。主要體現以下方面：

1.覆蓋的事業單位范圍問題

養老保險制度并軌改革，各省、自治區、直轄市均強調機關事業單位與企業共同實現統賬結合的制度，改革政策中也確實作出如此的規定，但是通過比較可以看到養老保險覆蓋范圍還是沒有實現真正的統一。各省市自治區文件中規定的改革調整范圍比較籠統，大致表述為公務員以及事業編制內人員，但是關于事業單位的分類改革還在進行當中，分類標準并不統一。廣西、北京、河南、湖北、山西、四川、青海、內蒙古、河北、西藏、貴州、福建12個省（直轄市）對事業單位分類根據的是中發〔2011〕5號令；安徽、黑龍江、湖南、吉林、江西、新疆、天津、陜西、山東9個省（直轄市）對事業單位分類依據的是各自制定的文件；其余如上海、甘肅、廣東、江蘇、遼寧、重慶、浙江、云南、寧夏9個省（自治區、直轄市）只是籠統規定并軌改革調整范圍，并未進行相應分類調整。不同地區的分類改革勢必會造成事業單位劃分的不同，劃分標準不同導致應當納入并軌改革調整范圍的事業單位也會不同，看似調整范圍一致的并軌改革實際上范圍并不一致，不同的覆蓋范圍沒有實現社會保險法“廣覆蓋”的方針，享有養老保險權的主體并未真正全覆蓋。

2.基金統籌層次問題

我國社保基金統籌采用的是“條塊統籌”的方式。“塊”是從橫向來看養老保險金的統籌，機關事業單位與企業養老保險雖然制度統一，但分立運行，依據各自的統籌辦法建立統籌賬戶；“條”是從縱向來看養老保險基金統籌層次，關涉到我國基本養老金的管理模式，屬于國家治理的行政管理體制問題。并軌后我國養老保險金的統籌從縱向來看主要分為兩種管理模式，一是以北京、上海、天津、陜西、青海為代表的垂直管理模式，二是大多數地區實行的屬地管理模式，由各級政府中相同序列機構分屬本級政府管理。總體而言，并軌改革之后養老保險的統籌層次有所提升，大多數省份采取的是省級統籌，但仍存在縣級統籌，與《社會保險法》規定的全國統籌相距甚遠。據統計，山東、青海、內蒙古、河北、西藏、貴州等17個省份實行省級統籌；黑龍江、湖北、湖南、江西、浙江5個省份建立省級調劑金制度，逐步過渡到省級統籌；福建、廣東、廣西、吉林、江蘇、遼寧、山西7個省份實行的是縣、市統籌；寧夏未作明確規定。并軌改革實施以來實行省級統籌的省份規模有所擴大，為我國實現全國統籌的目標奠定了基礎。養老保險基金全國統籌，本質上一個國家治理問題，以國家力量應對全社會的養老風險，較低層次的養老保險基金統籌管理分散，嚴重影響基金在不同地區之間進行調度，難以確保養老保險基金的安全，易導致地方政府為本地區利益而損害其他地區整體利益。從提高國家治理能力的角度分析，提高養老保險統籌層次的意義不僅在于高層次的養老保險基金統籌更有利于合理調度養老基金，將有結余的基金調度到養老保險基金不足的地方并實現收入再分配，能夠更好地發揮其互助功能。更重要的是，養老保險基金全國統籌有助于以國家力量抵御社會風險，有助于國家認定和中央政府權威的鞏固。

3.養老保險基金的征繳和保值增值問題

養老保險并軌旨在實現基本養老保險制度的統一。在實踐中，依然是統一制度之下的機關事業單位工作人員與企業職工養老保險分立運行。比如，2018年公布的“深化黨和國家機構改革方案”明確規定：“為提高社會保險資金征管效率，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。”按照這一規定， 2019年1月，各地紛紛出臺政策，機關事業單位與城鄉居民養老保險的養老保險費由稅務機關征收，暫緩執行企業職工養老保險費由稅務機關征收。這一做法的原因是多方面的，至少表明在國家治理層面，沒有完全實現制度的實際并軌。同時，不管是統籌賬戶基金還是個人賬戶基金，均由地方社會保險經辦機構統一管理運營，養老基金的管理相對分散，秩序較為混亂。統籌賬戶基金由各級政府分頭管理，沒有確定養老基金運行失敗后的責任承擔主體，養老基金的管理與使用沒有專門的部門進行監督。作為完全積累基金制的個人賬戶制度在基金的保值增值以及應對老齡化帶來的償付難題方面承擔著重要的使命，由于統籌賬戶與個人賬戶混賬管理，一旦當期養老金支付存在缺口，為保證養老金足額發放，承擔“兜底”責任的政府往往會挪用個人賬戶內儲存的基金彌補統籌賬戶的不足。個人賬戶基金被挪用，又不能得到及時有效的補充，造成個人賬戶虧空。

反思機關事業單位與企業養老保險制度并軌的實踐及其取得的成效，不難發現，養老保險制度并軌實質是對養老保險制度的重構，從頂層設計考慮，養老保險制度設計的主要目標是使全體社會成員老年保障及其成本最優化，實現全國統籌，達致最佳社會治理效果。無論是機關事業單位還是企業，重構后的養老保險制度承擔著兩個功能：第一個功能是實現兩個層面的收入再分配，一方面是全社會的收入再分配，包括代際再分配；另一方面是個體的收入再分配，由年輕時期向老年時期的收入再分配。養老保險制度的一個重要功能是實現將人們的工作期收入轉化為退休期消費，實現二者的科學、合理平衡。為此，并軌后養老保險需進一步完善立法，立法的宗旨是設計科學的養老金結構和適當的退休年齡，在就業和退休之間建立科學合理的轉移機制，使全社會成員的收入實現從工作期向退休期的最佳轉移，實現充分就業與養老保險的互動。在這個意義上，對于個人而言，養老保險并軌的目的旨在充分發揮社會保險功能，熨平當下消費以及未來的保障之間的潛在沖突。社會保險的最重要功能是創造風險與損失的對立面——安全與保障。第二個功能是實現政府社會目標的提升，提升國家治理水平。并軌的養老保險制度促使政府的社會目標從照顧貧困弱者向全民普惠的轉變，統籌考慮貧困救濟與收入再分配。歷史地分析，在不同時期這兩個目標被賦予不同的權重，在制定政策時，既考慮二者的關系，還一并考慮其他公共政策目標，比如經濟效率和產業增長。

綜合考慮上述制度功能，盡管出現并軌不徹底的問題，機關事業單位與企業養老保險制度并軌重構了中國社會基本養老保險制度的社會目標，旨在實現如下轉變：

第一，并軌使基本養老保險制度從主要為國有企業改革服務的定位向以人為本、人權保障的定位轉變，這是一個國家治理理念的轉型。追溯中國基本養老保險制度的構建過程，不難發現，20世紀80年代探索養老保險社會化改革的初衷是為國有企業改革服務。20世紀80年代中期，當經濟體制改革從農村轉向城市的時候，城鎮經濟體制改革的重要問題——國有企業改革被“養老”深深困擾。出于為推進國有企業改革構建配套措施的初衷，借鑒發達國家社會養老保險的經驗，我國探索建立城鎮企業職工基本養老保險制度。在城鎮企業職工基本養老保險制度不斷完善的同時，機關事業單位工作人員的養老保險卻并未同步改革，依然延續財政養老制度，更為凸顯了城鎮企業職工基本養老保險的“配套改革”旨趣。重要的是，在“雙軌制”養老保險制度的運行中，機關事業單位工作人員與企業職工養老保險待遇的差距不斷增大，機關事業單位工作人員養老待遇替代率明顯高于企業職工養老待遇替代率，引發了諸多社會問題。并軌的實施，直接的法律效果是對公民養老保險權益的平等塑造與保障，消弭職業區隔，實行統一的統賬結合社會養老保險制度，深層次的效果卻是滲透著經濟增長的終極目標是人的自由與全面發展理念，在以人為本、人權保障的國家治理理念下，經濟增長不再是政府追求的首要目標，提升人民生活水平、質量，增進人的自由感、安全感和全面發展成為法律、政策的共同價值指歸。養老保險制度并軌恰恰是這一理念轉變的極佳詮釋。

第二，并軌使養老保險的保障水平從關注滿足基本生活需要的生存型保障觀，向注重有尊嚴的美好生活、增進可持續發展的發展型保障觀國家治理理念轉變。《社會保險法》確立的社會保險方針是“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”，在“雙軌制”的養老保險模式下，機關事業單位工作人員養老待遇替代率大致在80%-90%，企業職工養老待遇的替代率大致在50%-60%，不難發現，替代率差異的后果關涉到養老保險是否“保基本”。鑒于企業職工平均工資水平與機關事業單位工作人員工資水平的差異，可以發現，企業職工的養老保險制度僅僅是一種滿足個人基本生活需要的生存型養老保險制度。并軌的養老保險制度旨在保障機關事業單位工作人員的退休待遇不低于現有水平，同時縮小機關事業單位工作人員與企業職工養老待遇差距。因此，在人口老齡化背景下并軌的養老保險制度的基本方針是提升全社會的保障水平，提高每個人有尊嚴的美好生活質量，增強個人的可持續發展能力，將生存型養老保險發展為發展型養老保險制度。

第三，并軌使養老保險實現從“國家福利”向“工作福利”的重大制度轉變和國家治理理念轉變。雙軌制之下，機關事業單位工作人員不繳納養老保險費用，享受財政支付的養老保險待遇，本質上是一種政府繳費、個人不繳費的“國家福利”。企業職工在企業和個人繳納養老保險費用達到法定條件的前提下，才可享受養老保險待遇，實際是一種“工作福利”。并軌的養老保險制度基本架構是社會統籌和個人賬戶相結合的“統賬”模式，意味著國家機關事業單位工作人員和企業職工按相同比例繳納個人費用，實現養老保險制度上“國家福利”向“工作福利”的轉變。

四、機關事業單位與企業養老保險制度并軌與國家治理理念轉型

誠如有的學者所言，“社會保障在許多國家成了國家治理體系的支柱性制度安排。”[1]機關事業單位與企業養老保險制度并軌是黨的十八大之后施行的社會保險領域重大改革，也是在推進國家治理體系與治理能力現代化過程中國家治理能力提升和治理方式轉型的重要表現。因此，把養老保險制度并軌問題的研究置于國家治理的宏觀背景之下，對養老保險并軌問題進行整體性、全局性、系統性的研究和思考，更有助于洞見并軌的深刻意義。盡管四年多的運行依然存在諸多問題，但國家治理轉型已然啟動，并將繼續不斷調整、完善。

從國家治理考量，在機關事業單位與企業養老保險制度并軌的語境下，政府具有雙重角色。一方面，政府是國家治理的執行者，另一方面，政府是機關事業單位工作人員的公共部門雇主。如何平衡二者的關系，避免政府在養老保險制度并軌中自我利益尋租，是社會各界，尤其是企業職工更為關注的問題。一般而言，政府對社會保障體系的參與，首先體現在其作為面向全體國民的公共服務提供者，支撐社會保障基本功能的實現，然后才體現為作為公共部門雇主，為雇員提供保障。因此，包括機關事業單位養老保障制度在內，政府的每一項保障政策設計最終落腳為對整個社會保障體系架構的設計。在一個由政府和市場共同搭建的多層次社會保障體系中，如何規劃政府保障介入的層次和深度，取決于一定時期公認的社會價值觀以及經濟社會發展的長期利益。

在國家治理意義上，養老保險既是一種社會資源配置方法，也是現代經濟運行方式中的構成性因素；既是緩和社會矛盾的一種手段，也是社會治理的一條途徑。一個國家是否有完善的養老保險制度，關系到國家政治體制的優劣和國民幸福指數的高低，在人口老齡化日趨嚴重的情勢下，這一點尤為突出。從長時段分析，養老保險的投入實際上是一種遠期投資，是經濟、社會長久穩定發展的基礎性因素。并軌的實施，是中國養老保險社會化程度日益提高的體現，是社會法治國家治理理念凸顯社會正義的體現。在中國經濟社會可持續發展的過程中，每一個公民都生活在整體化的社會網絡之中，必須彼此承擔無可推卸的責任和義務，并軌的實施從體制上保證了全體社會成員的團結和互助。

按照哈貝馬斯的分類，從行政社會學出發，可以將近現代的西方國家劃分為形式法治國、福利國和安全保障國三個階段[10]（p161）。形式法治國的主要議題和任務是制約絕對主義的國家權力，保護社會公共空間，維持古典的秩序；福利國主要是超越效率基礎，克服社會貧困，對社會產出和福利公正分配，保護公民的平等權和社會權；安全保障國主要是應對現代風險社會，尤其是科學技術引起的集體性風險而出現的治理形態。這一區分之于中國的意義不在于歷時性的遞進，而是共時性的三者并存，尤為突出的是以社會保障為核心的社會法治國建設。中國正處于從傳統治理邁向全面依法治國的進程中，以憲法平等權和養老保險權為依歸的機關事業單位與企業養老保險制度并軌，是社會法治國的重要標志。

從國家治理現代化的角度分析，養老保險制度的并軌體現了國家治理方式的如下轉變，并將不斷總結經驗，邁向國家治理現代化：第一，并軌的養老保險制度堅持了發展型社會保險理念。《社會保險法》確立的“保基本”方針需要結合經濟社會發展水平，使公民共享發展成果，在經濟社會發展的前提下，應當促進企業職工和機關事業單位工作人員公平分享社會發展成果。第二，并軌的養老保險制度樹立了合理的公平觀和效率觀。基本的判斷是，避免將養老保險作為經濟發展的配套措施，秉承公平原則，在統賬結合的制度框架下，建立合理的基本養老保險制度。第三，并軌的養老保險制度強化了政府的責任。從世界銀行的“三支柱”理論看，并軌的養老保險制度實質凸顯了立足職業的“工作福利”，需要政府承擔主要的國民年金責任，為此政府發揮作用的空間依然很大。

五、結語

2014年，城鄉居民養老保險并軌啟動，2015年機關事業單位與企業養老保險制度并軌隨之啟動。并軌之前的養老保險實質是雙重二元結構的模式，一是城鎮和農村分別實行不同的社會保險制度，二是城鎮職工中機關事業單位人員與企業職工的雙軌制養老保險體制。在城鎮企業中，社會保險制度改革基本上是圍繞國有企業改革而逐步展開的，而農村社會保險的基本模式是農民家庭自籌保障為主，集體和國家保障為輔[11]。并軌之前，在諸種養老保險制度之間，養老保險的非均衡性體現在水平差異、替代率差異和項目差異。并軌之后，中國養老保險制度因循法治途徑，建立可持續的公平養老保險制度。

可持續發展是一種既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展。從整體上看，中國養老保險制度模式應從消極、被動和防御型社會保障模式向積極、主動和進取型社會保障模式轉移；中國養老保險制度改革的中心任務是建立一種既符合全球化趨勢，又能有效服務權利保障、彰顯公平正義、促進社會和諧的發展型社會養老保險模式。發展型社會養老保險模式的要義是：第一，社會養老保險首先應當堅持“以人為本”，促進人的全面自由發展。促進人的全面自由發展是養老保險制度的原點和歸宿點，通過依法保障人的基本權利，達致人的全面自由發展。因此，養老保險制度并軌意味著將保障人權與滿足人的全面自由發展原則納入社會養老保險制度的考慮和設計，并貫穿始終。第二，社會養老保險應積極回應現實市場經濟社會發展的客觀需要，建立適應市場經濟運行機制的養老保險制度，為經濟社會的全面可持續發展提供充分的激勵和動力，對經濟社會發展衍生的各種問題通過法治化、制度化途徑解決。第三，社會養老保險需要各方主體的廣泛參與，尤其是繳費主體和受益主體的積極參與，促進制度的良性健康運行。這既是“風險社會”“權利時代”人的主體自主自立觀念與權利意識崛起的表現，也是發展型養老保險制度必須始終立足于憲法基本權利保障和“以人為本”的制度追求。簡言之，機關事業單位與企業養老保險制度并軌、城鄉居民養老保險制度并軌共同的目標是構建中國可持續發展型養老保險制度。可持續發展型養老保險制度的整體架構是以就業促進和人力資源開發為中心，促進勞動力自由流動和人的全面自由發展，建構適應市場經濟運行的有中國特色的養老保險制度體系。

注釋：

①“社會公民權”由英國著名社會學家馬歇爾教授提出，是指“由最低程度的經濟福利與安全的權利，到社會遺產之充分繼承的權利，以及過著符合于社會普遍生活水平之文明人生活的權利等等一系列權利，與之最密切相關的制度是教育體系與社會服務”。見李志明.社會保險權：理念、思辨與實踐[M].北京：知識產權出版社,2012.19.