多元主體下“三治一體”鄉村治理體系研究

史夢奇

（南京理工大學公共事務學院，江蘇 南京 210094）

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題。隨著我國城鎮化進程的快速推進，我國城鎮人口數量于2010年超過了鄉村人口數量。盡管如此，截至2015年，我國仍有6億人生活在鄉村。鄉村治理體系的建設和建設成效與廣大鄉村群眾生產生活息息相關。黨的十九大首次提出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”而自治、法治、德治的鄉村治理體系有著復雜的現實內涵，內部存在難以忽視的張力。

1 自治、法治、德治“三治一體”的理論演進與內在張力

“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的表述是在總結過去的理論和實踐經驗的基礎上逐漸形成的。第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于1998年通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。黨的十八大首次提出，將依法治國和以德治國相結合，以此作為推動公民道德素質建設的前提。黨的十八屆四中全會將“堅持依法治國和以德治國相結合”置于全面推進依法治國與建設社會主義法治國家的框架之下。至此，法治從治國方略走進了基層治理，德治從道德建設走進了鄉村振興，與村民自治一起結合在鄉村治理體系中。

村民自治的法理基礎是《中華人民共和國村民委員會組織法》，其存續的現實基礎是鄉村治理的需要。而這種現實需要有著復雜的內涵。首先，村民實行自我管理，管理本村范圍內的事務，無論是在制度安排上還是治理邏輯上，都存在這種現實的需要，包括修筑道路和水利工程、對本村公共資源的分配、協調鄰里關系等。另外，制度供給不是現成的。這種管理和治理工作需要最低限度的村民參與。然而，大量存在著的數千人甚至以上規模的鄉村中，不只是個人的影響力被稀釋，村民之間的聯系也只是名義上的。那么對于村民而言，消極參與甚至不參與治理，同時享受村里無差別提供的公共資源的搭便車行為，反而是更自然的選擇。同時，這種搭便車的行為往往與村委會對決策效率的強調相結合，進而一起“合理化”了。

德治在內涵被重新發掘之前，更多的是一個歷史名詞。德治在中國有著深厚的文化土壤。魏晉名臣李密所作的《陳情表》中，表示家母年老，希望能在家中照顧母親而無法仕官，其中“伏惟圣朝以孝治天下”反映了漢朝以來統治者以孝治國的觀念。歷史上德治的主體除了專制君主，基層的士紳也是重要的主體。古代中國受限于落后的交通和信息技術，形成了“皇權不下縣”的權力格局。在縣以下的鄉村，主要依靠鄉村士紳來進行統治。鄉村士紳首先是地主，以此為基礎，士紳往往擁有一定的知識、擁有相當的財力和人力，因此能承擔諸如維持治安、收取賦稅等工作。這種鄉村中德治的存在是有合理性的。任何群體都有著對秩序最基本的要求，宗族與士紳是在滿足了這種對秩序的需求的基礎上進行治理的。

在自治、法治、德治“三治一體”的鄉村治理體系中，暗示了不同治理主體的存在。基層自治的主體是村民，而把法治與德治加諸村民之上，就顯得大而無當。歷史上深厚的“德治”傳統，不可避免地對今天人們理解德治構成了困擾。今天鄉村治理中德治的主體是誰，是從上級政府對鄉村治理進行指導的角度強調領導干部的道德素質，還是從更廣泛的角度強調全民道德修養。同時，從依法治國衍生出的法治概念，應如何體現在鄉村治理之中。這種張力的存在，是因為在“三治一體”的治理體系中存在著村民之外的多元治理主體。

2 自治、法治、德治“三治一體”的改革實踐

自治、法治、德治的結合并不是第一次出現在鄉村治理的視域中。包括浙江省德清縣、桐鄉市在內的多個地方，都提出構建自治、法治、德治“三治一體”的地方治理體系。這些改革實踐成為詮釋和構建“三治一體”鄉村治理體系的重要參考。

以德清縣為例，在法治建設方面主要采取了以下措施：一是整合機構設置，二是規范運行機制，三是推行網格化服務。其主要目標是通過行政機構深入基層和創新調解機制，同時繼續強調嚴格執法、公正司法和自覺守法。德清縣在基層法治建設方面，主要是從行政、司法和執法機關工作人員的角度進行的，包括制度建設和法治意識2個層面。在德治方面，德清縣的主要措施包括搭建道德教育平臺、大力宣傳道德典型，并將道德建設納入精神文明建設中。

而在發展和完善村民自治方面，德清縣在組織制定村民自治章程和村規民約的基礎上，發展出了鄉賢參事會這種社會組織，通過組織鄉賢參事會使其成為鄉村治理體系中的又一個治理主體。因此，鄉村治理由“村兩委”、村民二元主體轉變為“村兩委”、基層社會組織、村民多元主體。鄉賢與廣大村民的不同在于，他們擁有一定的社會資源，并擁有經驗、學識、財富和文化道德修養，通過運用鄉賢的親緣、人緣、地緣優勢來發揮作用。希望以“共建、共治、共享”為標準，通過凝聚各方共識，激發自治活力，真正推動“村事民議，村事民治”，從而提高基層社會治理的科學性和民主性［1］。在具體的治理實踐中，德清縣的鄉賢參事會通過設立民聲信箱、開通民聲熱線、開展民生走訪來深入了解基層群眾的需求。最終在村黨組織領導下，在決策事項有爭議的情況下，配合村兩委召開民生懇談會，通過民主協商推動協商意見的達成。

縱覽德清縣推進自治、法治、德治“三治一體”地方治理體系的改革實踐，可以發現鮮明的歷史繼承性和重大的現實意義。如前文所述，自治、法治、德治在從古至今的治理實踐中分別有著各自的演進過程和理論邏輯，同時也有著不同的治理主體。同時，德清縣也有著以“鄉賢參事會”為代表的制度創新。而這種歷史繼承性和制度創新深刻反映了當代鄉村治理中的現實。“鄉政村治”的治理架構只是從形式上弱化了鄉鎮政府的主體地位，在基層村民自治中，鄉鎮政府的指導和意見仍然有著重要地位。而村民自治未能真正解決農村面臨的諸多實質性問題。這是因為村民自治所能掌握的資源有限，在當前村民自治框架下缺乏政治效能感［2］。因此，德清縣引入了“鄉賢參事會”，把有資源有能力的所謂鄉賢組織起來。由于這些精英群體本身具有的影響力，使得“鄉賢參事會”成為一個有行動力和組織力的社會組織，以此作為鄉村治理的推手。德清縣的“三治一體”地方治理體系的改革實踐，正是通過多元治理主體的路徑推進的。

3 當代鄉村治理體系的歷史命運

奧爾森的《集體行動的邏輯》證明了搭便車現象在規模較大的群體中是廣泛存在的。奧斯特羅姆的《公共事物的治理之道》一書則提示了，在對公共池塘資源的治理中，如果滿足某些條件，通過一段時間的制度演進，可以實現某種長期存續的自治體系。然而，他們在對自治的論述中都提示了一個結論，那就自治體系的存續是非常脆弱的。其是以滿足某種治理需要而存在的，那么在無法滿足這種需要的時候——無論是出于主觀因素還是客觀條件的限制，制度就會解體。然而，即使制度解體了，對治理的需要仍然存在。

資源的匱乏降低了基層自治所帶來的價值，既不能給積極參與者以相應的回報，也無法實現對公共產品的供給，也就無法吸引村民參與基層治理。與資源匱乏相對的，鄉村也有其獨特的資源，這些資源對于擁有相當社會資源和資本的所謂鄉賢來說有著巨大的價值［3］。德清縣的改革實踐敏銳抓住了這一點，引入本地、外來、外出的“精英”三類鄉賢。他們不只是擁有社會資源，更重要的是有著參與基層治理的積極性，從而成為構建地方治理體系的制度支點。

然而，這一制度也存在風險。首先，鄉村精英階層的社會價值并沒有真正為政府管理者和鄉村群眾所認同，特別是在鄉村精英構成如此復雜的情況下。其次，以德清縣為例的“鄉賢參事會”與基層村民自治制度之間的關系也是晦暗未明的。其究竟處于何種地位，仍然缺乏充分的理論和明確的制度保障。最后，鄉村精英組織終究不同于村民自治，在引入鄉賢參與治理的同時，回避而不是解決了政治效能感缺乏的問題。

自治、法治、德治“三治一體”的鄉村治理體系，是建立在對過去鄉村治理實踐的充分認識的基礎上的，即鄉村治理需要創新治理機制，需要鄉鎮政府、村民自治和鄉村精英的共同治理。在尊重村民自治為鄉村治理的實質主體的前提下，強化鄉鎮政府的領導作用，發揮鄉鎮精英的資源和能力優勢，在解決農村層出不窮的現實問題的基礎上，才有可能創造基層村民自治的真正土壤。