區域一體化視角下的城市群融合案例分析

胡學英

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

一、引言

區域一體化尤其是城市一體化是區域發展到一定階段的內在要求，同時也是當前世界經濟發展的大趨勢。區域一體化包含兩個層面的內涵：第一個層面的區域一體化是指兩個或多個國家和地區，為謀求經濟上的共同發展，通過簽訂經濟合作的條約、協議，促使區域內部商品和生產要素流動的自由化和便利化，從而形成一個區域經濟聯合體，這樣的區域經濟聯合體多以自由貿易區或關稅聯盟為其一體化形式；另一層面的區域一體化是指一國之內不同行政區域之間通過合作形成經濟、社會發展的一體化。前者的區域一體化在14世紀漢薩同盟即已見雛形，20世紀60年代在發展中國家掀起區域一體化的浪潮。20世紀80年代以來，隨著經濟全球化的發展過程和歐共體取得的巨大成功，區域一體化成為世界區域經濟發展的重要趨勢，并形成以歐盟、北美和東亞為代表的區域一體化組織。實現區域一體化或加入區域一體化組織已成為發展中國家參與全球化和促進經濟增長的重要手段。為此，在經濟全球化和貿易自由化的強勁推動下，不同國家制度、不同文化背景的國家間經濟一體化區域紛呈出現[1]。

改革開放以來，區域一體化成為我國參與經濟全球化、實現市場化改革的重要手段之一，長江三角洲、珠江三角洲地區就是通過開放促進經濟一體化，從而實現經濟的快速增長。近年來，以城市群、都市帶為中心的區域一體化正如火如荼地進行[2]。我國目前較為成熟的城市群主要分布在東部沿海經濟發達地區。長三角城市群、珠三角城市群都是我國區域經濟最發達、一體化程度最高、產業分工與合作最具成效的區域。除東部地區外，中部地區城市群的經濟亦正加速發展，已初具規模的中部城市群主要有武漢城市圈、中原城市群、長株潭城市群、江淮城市群以及環鄱陽湖城市群。當前，我國正迎來區域一體化和城市一體化的建設高潮，這也日益成為我國增強區域競爭力、優化區域發展資源的重要途徑。

二、珠三角城市群

珠江三角洲，簡稱珠三角，是西江、北江和東江入海時沖擊沉淀而成的一個三角洲，面積大約為5.6萬平方公里。它位于廣東省中南部，珠江流域下游，毗鄰港澳，與東南亞地區隔海相望，珠三角包括廣州、深圳、佛山、東莞、中山、珠海、惠州、江門、肇慶、深汕特別合作區共十個城市。“大珠三角”指原珠三角、香港特別行政區以及澳門特別行政區三地構成的區域，面積約5.7萬平方公里。目前，珠江三角洲地區是有全球影響力的先進制造業基地和現代服務業基地，是南方地區對外開放的重要門戶，是我國參與經濟全球化的主體區域，是全國科技創新與技術研發基地，作為全國經濟發展的重要引擎，是輻射帶動華南、華中和西南地區發展的龍頭，是我國人口集聚最多、創新能力最強、綜合實力最高的三大區域之一。2015年1月26日，世界銀行發布的報告顯示，珠江三角洲已超越日本東京，成為世界上人口和面積最大的城市帶[3]。

珠三角是我國改革開放的前沿地區，總體來看珠三角城市群經濟發展快，產業競爭力強勁。由于珠三角是我國市場化程度最高的地區，故產業布局和發展主要依靠市場選擇，且產業的分工和協同程度最終由市場決定。另外，由于珠三角面對的市場不是區域性市場，也不是全國性市場，而是全球市場。故在面臨全球的巨大需求時，珠三角各城市爭奪市場的產業競爭異常激烈，最終各市的產業結構、分布和規模都是產業競爭的結果。珠三角作為我國產業最密集的區域，在促成產業融合、產業分工以及產業協同發展方面具有如下四方面的屬性和可供參考的經驗。

（一）規劃先行，注重長遠規劃的先導和基礎作用

為進一步推進“珠三角”一體化的發展進程，國家發改委發布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》中明確提出珠三角地區一體化首先是地理層面的一體化，即要在以廣東省的九個地級市為基礎的珠三角地區建立1小時生活圈，而實現該目標的方式包括興建連接珠三角九個城市的輕軌鐵路、地鐵、橋梁等基礎設施。地理一體化的目的是在珠三角地區的范圍創造出更多的人流、物流、資金流和信息流，從而為該地區的產業布局和要素的自由流動營造良好的宏觀環境。

（二）產業發展和分工以市場為主要推動力

產業協同發展的真正力量來自于市場而不是政府。在珠三角城市群一體化進程中，市場起主導作用，而政府的作用主要在于引導、促進市場機制有效地發揮作用，進而協調溝通城市間的產業合作和分工，以加快產業協同發展。珠三角地區作為我國改革的前沿陣地，其發展很大程度上得益于其毗鄰香港、澳門等市場經濟較發達地區的區位優勢，除在承接產業轉移外，也較早地培育了市場精神。在整個發展過程中市場經濟得到了充分的發揮。

（三）重視對人才資源的引進與培育

珠三角快速發展的一個重要因素就是其作為我國改革開放的前沿，較早地開放了市場，聚集了全國各地的精英人才。尤其是深圳市，它的飛速發展是與外來的優秀人才分不開的。珠三角不僅重視利用人才，同時也注重培育人才。

（四）重視交通體系等基礎設施的建設

珠三角地區擁有發達的水陸空立體交通網絡。港口主要集中在廣州（黃浦港）、深圳（鹽田港、蛇口港、媽灣港、赤灣港等）、珠海（高欄港）等，是全區重要的對外口岸。京廣、京九鐵路是珠三角地區與我國內陸省份客貨運輸最重要的南北通道，主要有京廣線、京九線、廣深線、廣三線。珠三角地處亞洲經濟地理中心和航空效益覆蓋中心，1.5小時海陸交通內有五大機場，每天有1 100個國際、國內航班，擁有亞洲最大的機場密度和航班量。建設珠三角城際快速軌道交通，使其實現與國鐵主干線、城市交通及其他交通運輸方式的有效銜接。建設廣深港高鐵，將珠三角最繁華的多座城市都納入高鐵網絡，隨著廣深港高鐵的正式運營，將廣州深圳升級為半小時城市圈，在路程上就被高鐵時空“壓縮”成了同一城市圈。

三、長三角城市群

長三角是目前我國經濟最發達、產業配套最完善、整體競爭力最強的地區。據長三角城市經濟協調會提供的統計數據顯示，2013年長三角30個城市的GDP總量已超10萬億元大關，占到全國總量的五分之一左右。長三角地區的兩省一市已形成具有自身特色的塊狀經濟，其中，江蘇形成了以外資為主的外源型經濟，最具代表性的就是蘇南地區；浙江形成了以民營經濟為主的內源型經濟，最具代表性的就是溫州地區；上海則形成了以國有經濟、外資經濟和民營經濟競相發展的綜合型經濟，最具代表性的就是浦東地區。三者都有鮮明的特色。相對而言，在我國城市群建設和城市群經濟發展中，長三角在產業協同方面的成功經驗值得借鑒和學習。其成功的做法主要體現為以下四方面。

（一）構建多層次多領域高位協調組織機構

2004年11月，長江三角洲城市之間簽署了《長江三角洲地區城市合作協議》，設置常設辦公室，為各城市之間的溝通協調奠定了基礎。目前，長三角經濟區地方政府合作與協調機制的核心包括三個層次的會議：一是滬蘇浙省（市）長座談會，每兩年由三省（市）輪流舉辦一次；二是經濟協調會，由長三角各個城市的常務副市長參加，協調會設常務主席方（由上海市擔任）和執行主席方（由其他成員市輪流擔任），每年舉辦一次；三是協作辦主任會議，主要職責是落實前兩個會議所形成的決議和方針。除此之外，還有長江三角洲城市市長論壇/長江三角洲城市市長聯席會議、長江沿岸中心城市經濟協調會、長江三角洲城市經濟協調會等多種形式的溝通平臺[4]。形式多樣的協調機制和溝通平臺，為長三角各地方政府提供了平等溝通的平臺。以此為契機，長江三角洲地區相關部門相繼在工商、人事、旅游、農產品標準、科技創新、固體污染物管理、太湖流域治理、近海環境綜合治理與生態修復等領域簽署了一系列合作協議，為產業的分工和區域的協調發展作出了積極的貢獻。

（二）以交通一體化為產業互補對接的基礎

交通為實業之母。便利的交通為中國最活躍經濟板塊長三角的發展注入新的活力。隨著2013年杭州東站綜合交通樞紐建成運營，以上海為核心的長三角一小時交通圈基本形成。總結長三角交通一體化的經驗，主要有如下兩點：一是起點要高、能管長遠。交通設施投入較大，因此規劃要超前，要能管長久；二是加強協調、著眼整體利益。各級政府都要有長遠的戰略眼光和胸襟，要裝得下整體的區域利益，裝得下國家利益，不能緊盯著自己的那一畝三分地，各自為陣，影響整個交通設施的正常運營。2003年以前，長江三角洲區域每隔30公里就擁有一座城市，但當時境內僅有滬寧、滬杭和蕭甬三條鐵路。三條鐵路將南京、上海、杭州和寧波串成“Z”字形，市民從南京到寧波，必須依次經過上海和杭州，四座大城市彼此不能互通。現實的交通困境讓長三角地區間政府認識到整體協調的重要性。從2003年開始，滬蘇浙兩省一市對長三角區域現有交通設施進行了全面梳理，共同編制了《長三角都市圈高速公路網規劃方案》、《長三角城際軌道交通規劃》等一系列區域性交通規劃。由此，一個以上海為核心，輻射江蘇和浙江的陸、水、空大通道骨架網初步形成[5]。

（三）以基礎設施對接促進管理和服務對接

發達的交通體系并不代表擁有高效的運輸能力。交通設施僅是硬件的對接，管理上的一體化是軟件的對接，只有硬件和軟件都是先進和配套的，先進的硬件才能更好地發揮作用。事實上，長三角地區不僅硬件設施在全國領先，而且在信息化、同城化、應急救援、優先公交、高速公路ETC的互通互聯以及聯動服務軟件等方面，長三角交通一體化也朝著縱深推進。目前，跨區域ETC聯網已覆蓋整個長三角地區，公交卡也在長三角多個城市實現同城化。除交通管理的跨區域協調外，長三角還在其他方面加強溝通與協調。由于長三角城市之間建立了跨省、市的多層次整體協調機制。因而，長三角城市間可根據產業和項目的大小在不同級別的協調機構進行溝通協調，從而有利于合作項目的推進和具體落實。

（四）充分調動政府企業社會參與產業發展

長三角經濟圈內形成了各自特色鮮明的以引進外資為主的江蘇經濟圈、以發展本地民營經濟為主的浙江經濟圈和以內資、外資、民營和國有經濟共同發展的上海經濟圈，以及后來居上、充滿活力的安徽合肥等新的經濟體。在促進長三角一體化的過程當中，在各方面力量的共同影響下，長三角區域一體化形成了以“政府為引導，市場為基礎，企業為主體，多方共參與”的發展機制。各城市都充分發揮各自的比較優勢，通力合作，形成了合作共贏的良好局面。上海漕河涇開發區、合肥高新區以及寶鋼集團、華誼集團等40家園區和大型企業集團發起成立了“長三角園區共建聯盟”，探索了園區之間的股份合作、企業投資建設生產基地、園區管理與品牌輸出等多重合作模式，積極促進各產業在長三角地區的合理有序轉移，進一步強化了各地區之間的產業聯系，為區域一體化增強了支撐力。此外，長三角各級城市都積極鼓勵行業協會、中介組織、社會團體和研究機構等社會組織在區域一體化中發揮作用，舉辦各種論壇、研討會，并提供智力支持，推動區域合作的決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業及社會組織等共同參與的網絡型互動合作模式轉變。

四、長江中游城市群案例分析

長江中游城市群，是以中國內陸的最大城市武漢為中心城市，長沙、南昌、合肥為副中心城市，包括武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖經濟圈、江淮城市群等中部經濟發展地區。

（一）武漢城市圈

武漢市與周邊黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江九個城市，基本上都在以武漢為圓心，100公里為半徑的圈層內，城市密集度高，經濟上出現逐漸一體化趨勢，是湖北省經濟比較發達的地方，其綜合實力較強，區位市場優勢明顯，資源比較豐富，產業基礎比較雄厚，發展潛力巨大。武漢作為龍頭當之無愧[6]。

（二）長株潭城市群

長株潭城市群位于湖南省中東部，包括長沙、株洲、湘潭三市，是湖南省經濟發展的核心增長極。長沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈“品”字形分布，兩兩相距不足40公里，結構緊湊。

（三）江淮城市群

合肥由于其身處連接東西的特殊位置，既是長三角的成員，又是中四角的成員，這使得以合肥為中心的城市圈的發展能夠“左右逢源”“身兼數職”，表現異常活躍。由此也帶動了整個江淮城市群的快速發展。作為江淮城市群群首的合肥，2013年全年生產總值達4 672.91億元，按可比價格計算，比上年增長11.5%。

（四）環鄱陽湖城市群

環鄱陽湖城市群主要是以我國最大的淡水湖—鄱陽湖為核心，由環繞鄱陽湖的城市組成。按照包含范圍的大小分廣義和狹義兩種。環鄱陽湖城市群是我國經濟活力大、城市化率較高的地區之一，是全國城市群建設的先行者，并不斷致力于打造中部崛起的核心增長極。

長江中游城市群中的武漢城市圈、長株潭城市群、江淮城市群在城市群建設和實現產業一體化等方面的主要經驗有：

1.以中心城市建設引領經濟圈產業互補對接

區域城市群或經濟圈的建設，離不開特大或超大城市的“牽引”作用。無論是從國外的大都市圈，如東京都市圈、紐約都市圈等，還是從國內的長三角城市群、珠三角城市群來看，都有這樣的特點。中四角中的其他三角城市群或城市圈雖然目前規模比不上長三角、珠三角這些大的城市群，但近年來呈現較為迅猛的發展態勢。它們的共同特點也是有大城市作為“火車頭”，從而使周邊地理位置相近、交通便利、產業有一定的發展基礎的若干城市能夠緊密地團結在一起，形成具有區域綜合競爭力的經濟體。

2.以改善交通為促進區內產業聯系的切入點

為促進區域的聯合，交通是基礎。無論是發達的長三角與珠三角地區，還是中部的各城市群，都非常重視區域交通的對接。例如，湖北2009年就已經正式開建武漢至咸寧、武漢至黃岡、武漢至孝感、武漢至黃岡的四條城際鐵路。在加快城際鐵路建設的同時，武漢城市圈還以高速公路、港口、機場等為重點，大力推動圈域綜合交通運輸體系一體化。

3.以比較優勢形成產業合理分工體系的支點

例如，武漢市目前擁有汽車及零部件、裝備制造、電子信息、食品煙草、能源及環保、鋼鐵及深加工、石油化工、日用輕工、建材、生物醫藥、紡織服裝等十一大主導產業。

4.以協調機制為區內產業合作提供制度保障

城市群的發展離不開群內各城市之間的合作，而合作離不開城市之間的溝通、協調與合作，這就需要成立一定的機構，并建立一定的機制。長三角、珠三角都已建立起多種合作與定期溝通的機制。事實上，中四角城市群內的城市群也都建立了多種的溝通協調機制，以為促進區內的產業合作提供制度保障。

五、城市群融合案例發展的重要啟示

根據珠三角、長三角以及長江中游城市群的區域一體化建設和產業分工、融合的成功經驗，不難發現城市群產業協同的一些內在要求和規律。其中，最為重要的啟示主要有：

（一）區域間產業分工合作有利于推動區域經濟一體化

產業分工和區域經濟一體化是相互聯系，相互促進的。只要發展得好，二者完全能夠形成良性互動，達到1+1＞2的效果[7]。珠三角的發展經驗表明，產業分工是實現珠三角地區經濟一體化的基礎，推進珠三角地區經濟一體化又可以加速珠三角地區城市間的產業分工。長三角區域一體化同樣得益于其不同的城市之間的產業分工。各市根據各自的優勢和特點，發展出相當規模的自身特色產業，這種產業分工本身就是一種產業合作。長江中游城市群中的武漢城市圈、長株潭城市群、江淮城市群也都有非常清晰的產業分工理念，這必定有利于它們今后的發展。

（二）區域間產業互補發展要依靠政府與市場兩手抓

政府與市場的關系是最考驗政府智慧的。城市之間的產業協調發展需要靠規劃和市場“兩條腿”走路，缺哪一條腿都容易走偏。一是要靠政府這條腿。要依靠政府合理進行區域規劃，尤其是在主要產業和重大項目的規劃上，各城市要根據自身的資源分布特點和優勢進行科學決策，進而避免城市之間的無序競爭和資源浪費。二是要靠市場這條腿。要鼓勵非公有制經濟的創新和發展。凡是法律沒有禁止的，都要采取開明的態度，讓其先行先試，邊走邊看，邊發展邊規范。只要這兩條腿都正常走起來，城市之間的分工才能更加科學，城市之間的發展也將更加協調。

（三）區域間產業互補發展要處理好區域間的利益關系

區域經濟一體化的最主要障礙在于地方保護主義。而地方保護主義的根源又在于現行的行政體制和官員考核評價體制。在目前的考核體制下，不存在行政隸屬關系的城市區域之間存在著嚴重的行政分割現象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。在這種情況下，僅僅依靠企業的市場經濟力量，很難突破行政干預的體制性障礙。而且，市場力量本身是追求利潤最大化的，在城市間的發展基礎、資源稟賦、區域位置等存在差異的情況下，光靠市場的力量可能不是縮小而是會拉大區域之間的差距。因此，要實現區域一體化，不尊重市場不行，光靠市場也不行，還是要在政府的規劃和引導的前提下，充分發揮市場的力量才行。這其中，關鍵是要協調好各行政區之間的利益關系，使行政區劃的管理能適應經濟區域發展的需要。要實現區域一體化，地方政府應首先“去利益化”。

（四）區域間產業互補發展需要統一的區域經濟規劃

產業的發展和布局在地理上有其經濟規律性，而產業的經濟地理范圍又往往與行政管理的區域范圍存在不一致的現象。因此，產業的互補對接就必然要打破原來的每個城市各自的規劃設計，按照產業一體化的原則在區域內重新進行統一的產業布局與規劃。

（五）區域間產業互補發展需要更高級別政府的高位推動

只有更高一級的政府強勢推動，才能真正打破城市之間的利益藩籬，成立高效的統籌協調機構。只有成立高效的統籌協調機構，才能真正推動區域內部的城市分工，進而促進產業的分工。只有進行分工，才能有效發揮各城市產業結構的差異性和互補性，發揮分工合理、梯度均衡的產業協作力量。

（六）區域間產業互補要遵循從易到難的循序漸進原則

無論是珠三角，還是長三角，它們能夠發展到今天的規模，都不是一蹴而就的。合作的共同點都是從易到難。首先尋找“最大共識度”，然后在實施過程中，不強求“齊步走”，而是允許“分步走、跟進走”。一般都是先從基礎設施的對接，再到生產和生活服務類的產業對接，然后再逐步向深度和廣度展開。武漢城市圈、長株潭城市群、江淮城市群也都基本沿襲了長三角和珠三角這些發達地區的一體化思維。