我國新形勢下沿海捎帶業(yè)務(wù)創(chuàng)新政策回顧和展望

施元紅, 於世成

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海 201306)

2018年6月24日，上海市人民政府發(fā)布《上海國際航運中心建設(shè)三年行動計劃(2018—2020)》明確指出，要進一步拓展沿海捎帶業(yè)務(wù)。自沿海捎帶業(yè)務(wù)在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先試行之后，該政策先后被復(fù)制推廣至全國其他有條件試行的自貿(mào)區(qū)。但是，沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策在實施過程中尚存在一些問題。回顧和梳理該政策的執(zhí)行情況，對該政策及時進行評估，對進一步推動和完善我國航運政策的發(fā)展具有積極意義。

沿海捎帶業(yè)務(wù)屬于我國自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新航運政策之一。由于其涉及沿海運輸權(quán)的開放問題，一直以來存在爭議。然而，不管持贊同或反對立場，大部分學(xué)者認為沿海捎帶業(yè)務(wù)的開放，應(yīng)保持謹慎態(tài)度。如：張文廣[1]提出沿海捎帶業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)沿海運輸權(quán)的有限放開，該政策有利有弊，應(yīng)該綜合評估，且不斷積極完善，謹慎推廣。馬得懿[2]提出該政策的實施實質(zhì)上是對傳統(tǒng)航運政策中沿海運輸權(quán)的適度開放，應(yīng)實行管制+開放沿海運輸權(quán)模式下的沿海捎帶業(yè)務(wù)政策。譚學(xué)文[3]提出對該政策在自貿(mào)區(qū)的試行和推廣應(yīng)保持謹慎態(tài)度，對該政策涉及的法律問題和法律沖突應(yīng)提前加以研判。

近幾年國內(nèi)對該政策進行全面性的研究不多。因此，本文系統(tǒng)回顧和梳理該政策，對其實施情況進行評估，希望在推進該政策理論上的研究與實踐中的應(yīng)用起到一定的積極作用。

1 沿海捎帶業(yè)務(wù)政策梳理

1.1 概 述

沿海捎帶，屬于沿海運輸范疇，在法律層面上涉及沿海運輸權(quán)問題。[4]我國有學(xué)者[5]早期就曾對美國沿海運輸權(quán)的法律和政策問題進行深入研究。

在實際業(yè)務(wù)中，“沿海捎帶”主要指進出口集裝箱在國際干線船舶上的互轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，并不包括全部的內(nèi)外貿(mào)同船問題。具體為：

1) 出口捎帶即從國內(nèi)某港口報關(guān)出口的集裝箱通過干線船捎帶到國內(nèi)另一港口中轉(zhuǎn)裝船出境。

2) 進口捎帶即某干線船將境外的集裝箱在國內(nèi)某港口卸船后，經(jīng)該港中轉(zhuǎn)再裝上另外一艘干線船運抵國內(nèi)港口，然后完成港口報關(guān)進口。[6]

本文所討論的沿海捎帶，也即國內(nèi)進出口集裝箱在開展國際干線互轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)過程中涉及對外國籍船舶開放問題。

沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策首先在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點進行。2015年6月5日，隨著全國自貿(mào)區(qū)范圍擴大，該政策被推廣至第二批自貿(mào)區(qū)—廣東、天津、福建。2017年3月15日，國務(wù)院推進第三批自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，湖北、四川、遼寧、浙江自貿(mào)區(qū)方案中均有關(guān)于沿海捎帶業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定。2019年8月6日，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案也明確加強探索此項政策。可見，這一政策正在全國范圍自貿(mào)區(qū)內(nèi)有條不紊地推進著，見表1。從表1看有以下幾個特點：

1) 著重在外向型港口實施沿海捎帶業(yè)務(wù)，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)片區(qū)規(guī)定：“擴大內(nèi)外貿(mào)同船運輸、國輪捎帶運輸適用范圍。”這表明各沿海港口的分工進一步明確，港口專業(yè)化趨勢越來越明顯。

2) “優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務(wù)監(jiān)管模式，提高通關(guān)效率”，這一政策在上海、浙江和遼寧自貿(mào)區(qū)方案中分別被提及，可見，國家強調(diào)在提高沿海捎帶業(yè)務(wù)通關(guān)效率的同時監(jiān)管也不可缺位，應(yīng)該優(yōu)化監(jiān)管模式，兩者都應(yīng)受到重視，在推行該政策過程中需繼續(xù)完善這方面內(nèi)容。

3) 沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策繼續(xù)在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)有條不紊地推進，可見，其屬于有效果可推廣的自貿(mào)區(qū)政策。目前，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)承擔(dān)著進一步深化改革和對標(biāo)國際公認的競爭力最強自貿(mào)區(qū)的重任，海南省探索建設(shè)自由貿(mào)易港的腳步也在加快，我們更應(yīng)該積極推進包含沿海捎帶業(yè)務(wù)等一系列航運創(chuàng)新政策的實施進程，繼續(xù)完善我國航運法律法規(guī)制度。

1.2 國際上沿海運輸權(quán)的開放分類

世界上各個國家和地區(qū)都會首先從自身利益角度制定一項航運政策，沿海捎帶政策也不例外。沿海捎帶政策又涉及各國沿海運輸權(quán)，對沿海運輸權(quán)的限制，不僅為保護和發(fā)展本國海運產(chǎn)業(yè)，還關(guān)系到一國國家主權(quán)安全。目前，國際上沿海運輸權(quán)的開放分類主要有3種：

1) 沿海運輸需求大、船隊實力強的國家，實行嚴格限制的沿海運輸權(quán)。

2) 沿海運輸需求不大、但船隊實力較強的國家，實行區(qū)域性開放的沿海運輸權(quán)。

3) 沿海運輸需求不大、船隊實力也較小的國家，實行寬松的沿海運輸權(quán)。[7]

本文選取其中具有代表性的國家進行詳細闡述。

(1) 實行嚴格限制沿海運輸權(quán)的國家——美國。美國實行嚴格限制的沿海運輸權(quán)制度，該國在1920年《瓊斯法》第24章和27章中有關(guān)于沿海運輸權(quán)保留的規(guī)定，具體為：“貨物不得在美國兩個港口之間運輸，除非是由在美國建造和注冊的船舶運輸，由美國公民擁有并由美國船員操縱。”一直以來，有關(guān)美國《瓊斯法》的存廢之爭從未停止過，反對者認為，美國航運市場的低迷與該法案的長期實行有關(guān)，但美國勞工部曾指出瓊斯法案是神圣不可侵犯的。美國聯(lián)邦海事局也曾為其沿海貿(mào)易保護主義的立場辯護，認為“限制沿海運輸權(quán)這一做法能得到更多人的信任”。[8]可見，支持該法案的聲音很大。

(2) 實行區(qū)域性開放的沿海運輸權(quán)的國家和地區(qū)——歐盟。歐盟沿海運輸政策最早源于《歐盟理事會關(guān)于為沿海運輸自由提供服務(wù)原則的第4055/86號條例》(簡稱《4055/86條例》)，6 a后歐盟成員國針對沿海運輸權(quán)問題實行《歐盟理事會關(guān)于為沿海運輸自由提供服務(wù)原則的第3577/92號條例》(簡稱《3577/92條例》)，該條例第1條：“提供自由海運服務(wù)的原則適用于歐盟成員國之間的沿海運輸，成員國的沿海運輸向任一成員國登記或懸掛任何一個成員國國旗的船舶開放，但前提必須是這些船舶符合所在該成員國進行沿海運輸?shù)臈l件。”[9]2014年4月22日，歐盟又公布《關(guān)于3577/92條例執(zhí)行情況的第五次報告(2001—2010年)》以及該報告的解讀文件。[10]總之，《3577/92條例》主要對歐盟成員國國內(nèi)運輸權(quán)問題進行規(guī)范和約束，也從市場競爭和國家援助的角度進一步維護歐共體利益。[11]目前，考慮到一些特殊利益，該條例并沒有在所有成員國內(nèi)實行。

表1 沿海捎帶業(yè)務(wù)的相關(guān)政策詳細進度表

(3) 實行寬松的沿海運輸權(quán)的國家——澳大利亞、新西蘭。澳大利亞沿海運輸政策實行1912年《航海條例》，該法第7條第(1)款是有關(guān)沿海運輸?shù)木唧w規(guī)定。需強調(diào)的是，該法并未對澳大利亞國旗船和任何其他船只進行區(qū)分。其間，澳大利亞相關(guān)方對沿海運輸權(quán)問題有過分歧，并公布評估報告，但目前尚未有跡象表明澳大利亞對沿海運輸權(quán)自由化這一政策改變態(tài)度。對新西蘭而言，1994年《海運法》第198條明確了關(guān)于海上運輸?shù)囊?guī)定。由于新西蘭獨特的地理位置，政府對沿海運輸管制較簡單，其沿海貿(mào)易規(guī)模也較小，因此不太可能給該國經(jīng)濟造成太多影響。[12]

2 近些年沿海捎帶業(yè)務(wù)的發(fā)展評估

2.1 政策適用范圍有限，其他主體參與積極性不高

為維護我國航運企業(yè)利益，交通運輸部對適用該政策的船舶范圍做了嚴格限定。然而，我國目前大部分進出口貨物由外國籍船舶承運，中資企業(yè)船舶承運的比例較低。而且，中資航運公司與外資航運公司開展互租船舶、互換艙位的現(xiàn)象比較普遍，這些均不能適用該政策，因此該政策的效益發(fā)揮受到限制。此外，在實際試點實施該政策過程中，目前企業(yè)只能操作進口貨物的沿海捎帶業(yè)務(wù)，出口業(yè)務(wù)難以執(zhí)行的原因在于，很多企業(yè)希望貨物直接去境外中轉(zhuǎn)以盡快獲得出口退稅，享受更多的稅收優(yōu)惠政策。因此，相關(guān)主體參與的積極性并非想象的那么高。

2.2 鞏固樞紐港地位的同時，存在不平等貿(mào)易保護的風(fēng)險

1) 從港口角度看，實施沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策使我國重要樞紐港的貨物集聚能力得到了提升。根據(jù)交通運輸部《2018中國航運發(fā)展報告》，2018年，全球集裝箱港口吞吐量保持增長，上海港以4 201萬TEU的成績連續(xù)9年位列全球第一。在全球前10大集裝箱港口吞吐量排名中，上海港(第1名)、寧波舟山港(第3名)、深圳港(第4名)、廣州港(第5名)、香港港(第7名)、青島港(第8名)和天津港(第9名)。[13]與往年的排名相比，樞紐港地位得到鞏固。

2) 從航運公司角度看，目前該政策的試點推進已引起大型國際航運公司的關(guān)注。馬士基集團CEO施索仁在2019年3月23日中國發(fā)展高層論壇上發(fā)表演講，提出“自貿(mào)港應(yīng)該對所有商船平等開放，希望中國港口繼續(xù)擴大開放政策”，引發(fā)航運界熱議。早在該政策試點之時，馬士基就已經(jīng)開始呼吁，希望中國能讓外資航運企業(yè)參與沿海捎帶業(yè)務(wù)。但若對外資開放，中國航運企業(yè)競爭力將受到一定程度的沖擊。目前，若進一步擴大沿海捎帶業(yè)務(wù)，又可能引起外國船公司提出此項政策是實施不平等的貿(mào)易保護。《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》明確，研究在對等原則下允許外國籍國際航行船舶開展以洋山港為中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù)。該規(guī)定很好地回應(yīng)了外方的上述優(yōu)慮。

2.3 配套的便利化監(jiān)管機制尚未健全

2018年5月29日，海關(guān)總署公布《關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》，涉及《海關(guān)對過境貨物監(jiān)管辦法》等眾多規(guī)章的修改。與此同時，由于沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策在我國尚未積累很多經(jīng)驗，配套的便利化監(jiān)管機制亦尚未健全。如該政策導(dǎo)致海關(guān)口岸監(jiān)管模式發(fā)生變化，口岸監(jiān)管過程中存在一些不適應(yīng)現(xiàn)象。早在2016年6月29日，海關(guān)總署辦公廳就已出臺關(guān)于在自貿(mào)區(qū)之間進一步放開外貿(mào)進出口集裝箱沿海捎帶政策的《第1558號建議的協(xié)辦意見》，明確繼續(xù)積極配合開展沿海捎帶工作，在前期試點的基礎(chǔ)上，進一步改進工作機制和監(jiān)管流程。但在實踐中，常有監(jiān)管不到位的問題出現(xiàn)。

2.4 沿海捎帶政策帶來的法律沖突問題

我國在自貿(mào)區(qū)試行沿海捎帶業(yè)務(wù)，不可避免會產(chǎn)生一些法律問題，從而影響我國航運市場的開放，對營造國際化、市場化、法制化的營商環(huán)境帶來一些不利因素。這其中法律沖突問題有：涉及航運市場主體的平等保護問題、沿海捎帶政策與現(xiàn)行《海商法》等法律沖突問題。目前，《海商法》修改工作已在進行，《海商法》第4條是關(guān)于沿海運輸權(quán)的保護性規(guī)定，而沿海捎帶業(yè)務(wù)的試行從某種程度上講，不能無視其與國家法律相沖突的問題，也即不能違背自貿(mào)區(qū)的法治精神。因此，在實踐過程中，如何化解這一沖突也是亟需解決的重要問題。

3 進一步開展沿海捎帶業(yè)務(wù)的建議

3.1 系統(tǒng)考察沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的執(zhí)行效果

實施沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策要進行系統(tǒng)、全面的考察。這是因為自貿(mào)區(qū)航運創(chuàng)新政策中，除沿海捎帶業(yè)務(wù)試點外還包括船舶登記創(chuàng)新制度、啟運港退稅政策、準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單管理制度等一系列創(chuàng)新政策。這些政策都給我國航運業(yè)的發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，系統(tǒng)考察沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策，有助于保障其與其他自貿(mào)區(qū)航運創(chuàng)新政策的相互協(xié)調(diào)性，如：該政策應(yīng)與船舶登記創(chuàng)新制度協(xié)調(diào)一致，因為對沿海捎帶業(yè)務(wù)中“中資航運公司”進行明確認定，才能更好推進該政策實施。

3.2 平衡好海運市場開放和國家安全兩者之間關(guān)系

沿海捎帶業(yè)務(wù)涉及沿海運輸權(quán)問題，沿海運輸權(quán)又關(guān)系到國家主權(quán)，涉及國家安全。多數(shù)海運發(fā)達國家出于國家主權(quán)和安全的考慮，都沒有開放沿海運輸。我國現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)試點沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策，旨在扭轉(zhuǎn)我國大量貨物流失至境外中轉(zhuǎn)的局面，最終目的在于促進航運服務(wù)自由化。但沿海捎帶業(yè)務(wù)的試點運行可能也會影響到本國從事沿海運輸?shù)钠髽I(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)謹慎對待這一創(chuàng)新政策。當(dāng)前，面對復(fù)雜的國際形勢，我國海運市場開放程度應(yīng)該與我國航運業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在對外開放和維護民族航運業(yè)利益之間找到平衡點。唯有平衡好我國海運市場開放和國家安全這兩者之間的關(guān)系，才能保證我國航運業(yè)發(fā)展朝著健康有序的方向進行。

3.3 優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務(wù)監(jiān)管模式，制定沿海運輸市場規(guī)則

進一步推進沿海捎帶業(yè)務(wù)實施，優(yōu)化該政策監(jiān)管模式是一項重要內(nèi)容。在下一步沿海捎帶業(yè)務(wù)政策推進過程中，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整相關(guān)政策，優(yōu)化口岸監(jiān)管等相關(guān)方面規(guī)定。同時，制定公平、完善的沿海運輸市場規(guī)則也是當(dāng)下重要任務(wù)之一。建立和完善開展沿海捎帶業(yè)務(wù)的企業(yè)及船舶資質(zhì)認定標(biāo)準(zhǔn)，建立公平高效的沿海運輸市場規(guī)則。在資質(zhì)認定方面，建議對符合條件的船公司賦予開展沿海運輸?shù)馁Y質(zhì)。

3.4 遵循地區(qū)差異化原則，謹慎開放沿海運輸權(quán)

在自貿(mào)區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)和自由貿(mào)易港內(nèi)嘗試新的沿海運輸權(quán)創(chuàng)新性政策，可為該政策的下一步推行奠定良好基礎(chǔ)。“試驗”意味著政策可退可進：對試驗有效果的政策應(yīng)抓緊復(fù)制至其他可行區(qū)域；若試驗未達良好效果，需及時做調(diào)整。從第3批自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案中可見，我國對于沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策根據(jù)差異化原則做了相應(yīng)規(guī)定，也從側(cè)面表明該政策已取得積極效果。除此之外，這體現(xiàn)我國著重在外向型港口實施沿海捎帶業(yè)務(wù)，且各沿海港口分工進一步明確，港口專業(yè)化趨勢越來越明顯。因此，我國更應(yīng)該遵循地區(qū)差異化原則，謹慎開放沿海運輸權(quán)。

3.5 加強頂層設(shè)計，提升我國航運的國際競爭力

2019年7月11日，《新華·波羅的海國際航運中心發(fā)展指數(shù)報告(2019)》在上海發(fā)布。新加坡、香港、倫敦分別位列全球國際航運中心前3位，上海繼續(xù)位列第4位。[14]綜合對比2014—2019年評價結(jié)果，總體較穩(wěn)定，但在全球綜合實力前十的國際航運中心中，我國仍僅有香港、上海入圍。這與在全球港口吞吐量前十排名中，我國港口占多數(shù)席位的情況形成鮮明對比。可見，港口吞吐量第一并不代表國際航運中心的綜合實力第一，正如要建設(shè)世界級國際航運中心，其發(fā)展重點是航運“軟實力”的提升。[15]

2018年6月24日，上海市政府頒布《上海航運中心建設(shè)三年行動計劃(2018—2020)》明確：“到2020年，上海要基本建成具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。”立足2020年，上海到2035年要基本建成具有全球影響力的卓越城市。[16]當(dāng)前，長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化、海洋強國等國家戰(zhàn)略以及一帶一路建設(shè)的推進，為上海國際航運中心建設(shè)創(chuàng)造有利條件。為此，我國應(yīng)加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進建設(shè)世界級國際航運中心的步伐，提升我國航運的國際競爭力。

4 結(jié)束語

沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策是我國探索航運政策改革的一項重要舉措，在近幾年試點運行過程中取得進步，但同時也面臨諸多挑戰(zhàn)，需要我們持續(xù)跟蹤該政策的試行效果，不斷總結(jié)并及時做出相應(yīng)調(diào)整。為此，認真研究、盡快落實臨港新片區(qū)的特殊政策，即有條件地允許外國籍船舶涉足沿海捎帶業(yè)務(wù)，有助于推進我國國際航運競爭力的提升。