論中國鄉村振興戰略中的農業工程管理創新

朱 明，隋 斌，齊 飛，楊 照

?

論中國鄉村振興戰略中的農業工程管理創新

朱 明1，隋 斌1，齊 飛1，楊 照2※

（1. 農業農村部規劃設計研究院，北京 100125； 2. 農業農村部規劃設計研究院農業發展與投資研究所，北京 100125）

中國農業工程為農業農村現代化筑牢基石、立梁架柱。農業工程管理創新，推動鄉村產業興旺，促進農民生活富裕，提升生態宜居水平，是實施鄉村振興戰略的重要路徑。但目前中國農業工程管理尚未成體系，工程管理落后于技術管理，經營主體的主體作用與積極性發揮不夠等問題突出，農業工程管理方法亟待改進、管理效率亟待提高。新時代農業工程管理關鍵要在理念與方法上全面創新。該文基于系統論和工程管理理論，創新提出了農業工程全系統整合、全要素集成、全環節優化、全方位協同的“四全”管理方法體系，利用該方法體系分析了目標管理、過程管理、動態控制3個農業工程管理的關鍵環節，并提出了強化農業工程頂層設計、部門分工、立法建設、監督評價的具體建議。該方法體系可為農業工程管理提供參考。

農業工程；管理；創新；鄉村振興戰略

0 引 言

農業工程是伴隨著農耕文明而出現的，具有與人類歷史同樣久遠的歷史[1]，其內涵伴隨著科技進步和社會進步不斷變化和豐富，陶鼎來先生將農業工程定義為“建設農業和維持農業生產高效運轉所需要的一切工程[2]”。現代農業工程是在工程科學理論的基礎上，采用先進技術、裝備手段，由現代組織管理系統實施，在科學運行機制下推進農業現代化的活動及其成果[3]。改革開放40年來取得顯著成就，現代農業工程為農業現代化發展筑牢基石、立梁架柱。如溫室設施在城郊和不毛之地的油田地區大規模推廣和各地建成的規模化標準化健康養殖場極大地豐富了城鄉居民的菜籃子，顯著提高了人民營養水平；太陽灶和太陽房已經成為青海、西藏地區人民生活的重要裝備；地膜覆蓋栽培已經成為許多高寒山區貧困農民脫貧致富的關鍵[4]；手機成為農民的“新農具”，互聯網成為助力農村一二三產業融合發展的重要設施[5]。2012－2017年投入到農業工程建設的資金大幅增長，從6 087.3億元增長到18 973.04億元，年均增長42%。農業工程建設投資占第一產業增加值的比例從11%大幅增長到30%[6]。因此，現代農業工程已經成為農業現代化建設的最重要的內容之一，現代農業工程組織、論證、設計、建造、運行、收益等管理體系構建決定了農業現代化建設成敗。

中國共產黨十九大報告提出實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化[7]。針對鄉村振興戰略5方面的總體要求，及從“農業現代化”拓展到“農業農村現代化”方向，現代農業工程管理在內涵上必須盡快適應新形勢、新要求，不斷內化自身動態演化性、共生性、開放性、人的參與性和空間層次性等特征[8]，更加突出整體性、系統性、融合性、協同性。農業工程管理領域要對接產業高質量發展、綠色生態安全、城鄉融合發展、農村人居環境改善、小農戶與現代農業有機銜接、互聯網大數據等信息化手段等新時代農業農村現代化新的重大需求。從目前的研究來看，劉小勇、周博等研究了農業工程管理中信息技術的應用[9-10]，徐麗麗等對農業工程標準化管理進行了探索研究[11]，隋斌、連鏡清、史淑燕等對農業工程項目管理提出思考[12-14]。齊飛、董暉、劉勇等分別對設施農業工程、林業工程管理等不同行業管理進行了模式研究和應用研究[15-17]。但是農業工程管理的研究多為某一行業、某一模式、某一要素、某一技術，缺少綜合性系統性的研究，農業工程管理方法不成體系。因此，本文在農業農村現代化這個大系統下，將農業工程管理創新作為實施鄉村振興戰略的重要路徑，創新農業工程管理方法體系，提出農業工程管理創新的重點領域和關鍵環節，培育新動力、激發新活力、形成新合力。

1 農業工程管理創新是實施鄉村振興戰略的重要路徑

1.1 農業工程管理創新推動鄉村產業興旺

實現鄉村產業興旺，離不開現代農業工程技術的支撐，更離不開農業工程決策、建設和運營的組織創新、制度創新和機制創新。如“菜籃子工程”有效推動了中國設施農業快速發展，“菜籃子”市長負責制成為國家保障市場供應的重要舉措；“種子工程”有效促進了中國種子商品化和產業化進程，知識產權管理和成果評價體系不斷完善，使良種在科技進步貢獻率中所占比例達到43%以上，為國家糧食安全做出重要貢獻[18]。“小麥機械化收獲跨區作業”打破行政藩籬，使中國農業機械化的發展實現歷史性跨越。歷史經驗證明，創新農業工程管理，有利于強化現代要素集成推廣應用，促進社會化、市場化、規模化、專業化，推動鄉村振興產業興旺。

1.2 農業工程管理創新促進農民生活富裕

實現農民生活富裕，是鄉村振興戰略的根本的落腳點。小農戶是鄉村的基本單元。在相當長的時期內，中國農業經營中小規模的農戶仍然會占大多數，還將是中國農業生產經營主要組織形式[19]。但是世界銀行研究顯示，2010年中國的農業勞動生產率（每個農業勞動者的農業增加值，農業增加值為按2000年不變價為基礎計算）為544.96美元/人，在128個國家（地區）中排在第103位，是世界平均水平的0.513、日本水平的0.013和美國水平的0.011[20]。這迫切要求小農戶與現代農業有機銜接，走農業產業化和農民組織化的道路。創新農業工程管理，有利于支持小農戶與新型經營主體建立緊密的利益聯結機制，通過發展特色循環農業、綠色有機農業、高效設施農業、休閑康養農業、私人定制農業等新業態提高農產品品質和附加值，提升小農戶抗風險能力，拓展增收空間，促進鄉村振興生活富裕。

1.3 農業工程管理創新提升生態宜居綠色發展水平

生態宜居、綠色發展是鄉村振興的底色。2017年，中國有5.77億人口居住在鄉村[6]，農用地占全國土地總面積的67.2%[21]，意味著鄉村是生態環境的主體區域，生態是鄉村最大的發展優勢。據原農業部2016年統計數據，中國每年產生的38億t畜禽糞污，綜合利用率低于60%；每年產生的9億t秸稈中有2億t未得到利用，每年使用的200多萬t農膜，當季回收率不足2/3[22]。2016年末，全國僅20%的行政村對生活污水進行了處理，65%的行政村對生活垃圾進行了處理[23]。總體看，中國農村人居環境治理工作才剛剛起步。創新農業工程管理，建成以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的政策體系和激勵約束機制[24]，有利于保障農業工程持續運行和長久發揮作用，實現鄉村振興生態宜居、綠色發展。

2 農業工程管理創新面臨的主要問題

2.1 農業工程管理體系尚未建立

2018年國家機構改革后，國務院將農業部的職責，以及國家發展改革委的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合[25]，尋求解決“九龍治水”積弊，但系統有效的管理體系尚未建立起來。農業工程管理存在“不平衡不充分”的問題，管理環節重點在前期立項、爭取資金投入階段，對過程管理和績效評價重視不夠；生產設施裝備建設領域的工程管理比較成熟，但電商農業、休閑農業和鄉村旅游等新業態以及農村基礎設施和人居環境治理類工程管理明顯滯后。

2.2 農業工程管理創新落后于農業技術管理創新

近年來，中國建立了國家農業科技創新體系和現代農業產業技術體系，建立有一批農業科技創新聯盟和現代農業產業科技創新中心[26]，針對50個主要農產品開展重大共性關鍵技術攻關，構建農科教產學研橫向聯合、縱向貫通的一體化推廣新機制，集成示范推廣先進實用技術、品種、裝備。但作為現代農業設施裝備條件支撐和農業投資主要載體的現代農業工程管理系統化謀劃還十分薄弱，導致農業工程技術集成度較低、系統整合度較差、投資效益不高。

2.3 農業工程管理中經營主體的積極性發揮不夠

農民、合作組織和龍頭企業等新型經營主體是農業工程管理的最終主體，但在現行管理體制下，經營主體往往是被動地按照上級有關部門需要申報農業工程項目，履行各種申報程序，不能主動地參與到工程規劃設計和建設管理之中，容易造成農業工程項目脫離實際需求，實施效果不佳。日本農協在這方面的值得學習的經驗是，農業工程項目立項是先由農民（或農協組織）針對農業生產問題和農業工程需求（如農業設施老化、土壤土質下降等），提出項目訴求和方案建議，由政府委托專業部門論證評估后提出技術和建設方案及投資估算等，然后采取公開招標方式開展設施改造、土壤改良與提升等工程，切實滿足農民需要。

3 農業工程管理創新方法體系

以錢學森為代表的科學家們在實踐的基礎上實施以系統科學為對象的研究，界定了開放復雜巨系統的概念，并指出處理此類系統所采用的綜合集成方法論[27]。華羅庚等學者提出的“優選法”和“統籌法”中的“整合”“協同”理念[28]，夯實了中國工程管理理論發展基礎。改革開放以來，工程招投標制、合同管理制、工程監理制和法人責任制等管理制度創新以及項目投融資模式、組織管理模式、承發包模式等工程管理模式創新取得重大進展并在農業工程領域得到普遍應用。鄉村振興戰略背景下，聚焦現代農業工程，管理創新要針對農業供給側結構性改革、三產融合、綠色發展、質量提升等重大需求，圍繞農業農村現代化目標進行全系統、全環節、全要素和全方位的整合，提供整體優化的農業工程規劃、設計、建設方案。基于上述理論基礎和現實需求，提出基于農業工程全系統整合、全要素集成、全環節優化、全方位協同的“四全”管理方法體系（如圖1）。即通過全系統整合，形成農業工程規劃設計整體解決方案，為農業工程建設提供科學決策支撐；通過全要素集成，形成農業工程集成技術和建設標準體系，為農業工程建設提供科學高效的實施路徑；通過全環節優化，形成充分符合當地實際、產業鏈條完整、優質高效生態的農業工程優化建設模式，為農業工程建設提供精準和動態的管控方法；通過全方位協同，形成戰略戰術統籌、中央地方協調、有關各方聯動、經營主體互利共贏、經濟社會生態共促的新型農業工程管理和運行機制，為農業工程建設提供系統化的目標推進方略。

圖1 農業工程管理創新方法體系

3.1 全系統整合

3.1.1 規劃整合形成一張藍圖

按照國務院機構改革后的職能，自然資源部整合國土規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃管理職責，建立統一的空間規劃體系[29]。鄉村規劃是對鄉村各項活動的總體安排，是實施鄉村振興戰略的重要依據。農業工程規劃要與鄉村規劃、土地利用規劃等空間規劃體系相互銜接，綜合考慮產業發展需求、土地集約利用、生態環境保護等因素，統籌規劃農田基礎設施建設、農產品生產裝備與設施建設、農產品加工與儲運設施建設、農產品產地環境設施建設、農業經營管理與防災減災設施建設等重點，全面提升農業綜合生產能力、農業科技支撐能力和農產品市場競爭力。同時，要強化農業工程可行性研究、初步設計和項目評估，以保證規劃的科學實施和有效落實。

3.1.2 資金整合建立合力機制

農業工程資金投入涉及到基本建設投資、財政資金、商業銀行和政策性銀行信貸資金、其他社會資金等不同來源，不同渠道資金的主體特征與投資訴求不同。財政資金推行“大專項+任務清單”的管理方式，從中央層面整合歸并性質相同、內容相近的項目，下放資金使用權限，其核心就是推動資金統籌整合使用。在此基礎上針對科技創新能力條件、生態循環農業、農業廢棄物資源化利用、農村一二三產業融合等鄉村振興戰略的關鍵領域和薄弱環節，財政資金要通過探索發展農業專項建設基金，采取以獎代補、擔保貼息、政府購買服務等方式，撬動金融和社會資本投入，實現資金整合。此外，要不斷創新“政銀擔”“政銀保”“銀行貸款+風險補償金”“兩權抵押貸款”“農村信用社小額信貸”“農業品價格指數保險”“農機融資租賃”“雙基聯動合作貸款”“農業領域政府和社會資本合作（PPP）”“供應鏈融資”等金融模式，增強金融支農和資金整合的可持續性。

3.1.3 數據整合打造互聯互通平臺

信息化管理手段已經成為推動農業新產品、新業態、新模式加快成長的創新發展動能。要加快推進物聯網、大數據、云計算在農業工程管理全過程的應用，實現農業工程科學化決策和精準化管理[30]。以農業信息化工程為結合點，加快農業基礎設施及裝備與信息技術的全面融合，在種業信息化、智慧設施農業、農產品智慧物流供應鏈、農業大數據云平臺、農業數字科普服務等重點領域實現農業生產智能化、經營網絡化和行政管理高效透明、信息服務靈活便捷。以智慧設施農業為例，通過信息化管理技術改造傳統設施及裝備運行方式和管理模式，針對規模化生產的信息化管理軟件（環境、栽培、能源、行為等），開發基于區域性的云計算數據庫（環境、成本、產量為重點），實現數據整合和高效應用，全面提高生產效率、效益和競爭力。

3.2 全要素集成

3.2.1 技術要素集成

按照農業生產的產前、產中和產后環節所涉及的主要農業工程技術領域，農業工程技術體系主要劃分為7個技術大類（如圖2），即農田基礎設施工程技術、農業機械化工程技術、設施農業工程技術、農產品產地初加工與儲藏工程技術、農產品流通工程技術、農業資源環境環境保護工程技術和農業信息化工程技術，技術大類下又分子類（如設施農業工程技術又分為設施園藝和設施養殖子類，農業資源產地環境保護工程技術又分為廢水處理和固廢處理子類）。完整的農業工程技術體系為農業工程提供先進適用和全面系統的技術支撐。

3.2.2 標準要素集成

標準體系是一定范圍內的標準按其內在聯系形成的科學的有機整體。農業工程技術標準體系是將包括農業生產的產前、產中、產后全過程的農業工程技術標準按其內在聯系形成的結構化的技術標準集，它是規范農業工程管理的技術依據。標準體系要覆蓋整個農業工程技術領域，實現對農業工程全過程的質量控制和管理。因此,在標準體系的構建與實施中, 應重點考慮其在農業工程的技術鏈上處于哪個具體環節，再結合專業領域和標準層級綜合確定。通過制定技術標準、產品標準、建設標準和管理標準等形成農業工程標準體系，為技術應用和工程建設提供遵循規范和可靠保障。

圖2 農業工程技術大類和子類劃分

3.2.3 模式要素集成

農業工程模式是一個具有特定目標、功能、結構的整體，其構成包括主體、對象、技術、組織方式、環境條件等基本要素。其中，組織經營模式主要是建設和運營主體的組織管理方式，主要聚焦于不同發展階段（包括新建、改建、擴建）、不同規模新型經營主體（包括家庭農場、專業大戶、農民合作組織和農業龍頭企業）的組織管理方式。產業發展模式是在綜合考慮區域產業布局、產業發展環境、產業支撐保障能力等要素基礎上的經濟管理方式。建設管理模式是將技術、組織、產業3個系統耦合，形成更加系統和更加綜合的切實可行的項目規劃設計及建設方案，從而獲得單項模式所無法獲得的功能與效用。

3.3 全環節優化

3.3.1 樹立“底線”管理思維

“底線”管理思維要求通過法律法規、制度、行政管理、標準定額等強化對農業工程的嚴格管控。《環境保護法》《土地管理法》《草原法》《森林法》《漁業法》等現行法律是實現鄉村振興戰略的重要保障，要進一步健全法律法規，依法管理農業工程。生態文明建設取得重大制度創新，建立紅線管控制度，設定資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線，成為農業資源保護工程準則。農業工程涉及環節多，各級農業行政主管部門應通過加強行政管理，按照職責分工和資金使用方式，指導督促建設單位做好勘察、設計、論證分析等前期工作，認真審核征地、環評、項目審核（備案）等前期工作條件。通過標準定額建設加強農業工程管理，以達到國家規范、標準要求，如在農業工程設計中提出主要建筑工程、田間工程的關鍵設計參數、設計依據[31]。

3.3.2 落實“四制”現代項目管理制度

在農業工程項目實施過程中，各級農業行政主管部門應督促項目建設單位嚴格執行項目法人責任制、招投標制、合同制和工程監理制，按照可行性研究報告和初步設計批復文件組織實施工作。建筑工程、田間工程要嚴格按照設計圖紙進行施工，儀器設備要嚴格按照批復數量和技術參數進行招標采購，確保項目按時保質保量完成。項目建設單位的法定責任人對項目負總責，包括申報、實施、質量、資金管理及建成后的運行等。招投標中招標人要用技術經濟評價方法和市場競爭機制，有組織開展擇優成交。農業工程項目的勘察、設計、施工、監理、設備材料采購都要依法訂立合同。施工中應由具備相應資質的監理單位進行監理。

3.3.3 實施全過程質量管理和績效評價

建立健全事前、事中、事后監督有效銜接的全過程績效管理機制，對實施效果、資金使用效益進行科學評價。建立以績效評價結果為導向的資金分配機制，對農業工程技術效果、經濟效益、社會效益、環境效益和管理效率等進行分析評價。健全完善績效評價指標體系，改變以往單項任務績效考核，逐步轉變為行業綜合績效考核。在對農業工程項目前期工作、組織實施、驗收總結及運營進行分階段評價的基礎上形成綜合評價指標體系，全面反映農業工程項目從準備到正常運營的全過程狀況，切實反映農業工程項目效益、管理水平和決策質量。

3.4 全方位協同

3.4.1 中央和地方政府協同

中央和地方政府協同的關鍵是建立事權和支出責任相適應的制度，即根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制等讓“錢”與“事”相匹配[32]。根據受益范圍（外部性）、信息復雜程度（發揮地方貼近基層、容易獲取信息的優勢）、激勵相容（激勵各級政府按規定的職能盡力做好自己的事情，避免因追求局部利益而損害整體利益）等原則，合理劃分各級政府間事權與支出責任[33]。例如農田基礎設施、農業資源環境保護工程屬于中央和地方共同事權，應由中央財政和地方財政共同分擔，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方組織實施[34]。設施農業、農產品產地初加工與儲藏、農產品流通工程屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予引導、支持和示范。

3.4.2 政府和社會資本協同

2017年，財政部、農業部發布《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，明確將農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網+”現代農業作為引導和鼓勵社會資本參與農業公共產品和服務供給的重點領域[35]。高標準農田建設工程的農地用途和權屬關系不變,涉及到的各類建設和經營主體,不同主體的特征與資金需求不同，多采用BOT(建設-經營-轉讓)融資模式來進行籌資建設。農業廢棄物資源化利用工程大多需要與專業運營機構合作，建立企業投入為主、政府適當支持、社會資本積極參與的運營機制，多采取BOT、BOO（建設-擁有-經營）融資模式。病死畜禽處理工程屬于環保產業，主要涉及對病死生豬、牛羊、禽類等動物尸體的無害化處理及有效利用問題，多采取BOT、BOO融資模式。休閑農業引入PPP（政府和社會資本合作）模式主要是為擴寬休閑農業基地建設的融資渠道，提供優質的休閑農業基礎設施和服務，同時引進先進的休閑農業領域管理團隊和管理經驗，提高運營效率，可以采用BOT或DBFO（設計-建造-融資-經營）等模式。

3.4.3 農民與新型經營主體協同

1）通過農業生產性服務業實現協同。農業工程項目組織實施過程中要帶動資源、技術、市場等要素在農村的優化集成，促進農村一二三產業相互滲透、交叉重組，推動農業發展由單純依靠傳統生產要素投入向依靠資金、技術、管理、市場等多種要素協同創新上來，有效破解農戶分散、土地零散、資金閑散和市場分散等制約瓶頸問題。

2）通過利益聯結實現協同。在重視培育新型經營主體扶大扶強的同時，將新型經營主體對小農戶的帶動作為政府扶持農業工程項目的重要衡量標準，推動更多惠農政策和資金資源向小農戶傾斜。在組織中完善經營機制，引導和組織小農戶參與和建立農民專業合作社，完善股份合作、訂單帶動、利潤返還等“風險共擔、利益共享”的利益聯結機制。

3）通過新業態共建共享協同。推動農業、旅游、文化、商業、體育等產業深度融合，著力構建和完善農業觀光、休閑購物、美食體驗、文化創意、養生度假等鄉村旅游核心產品體系，形成康養、研學、科技等新業態。

3.4.4 經濟發展與綠色發展協同

1）通過提升綠色產品價值實現協同。有序開發特色優質資源，推廣應用綠色生產方式，打造產地環境更加清潔、資源利用更加節約高效、綠色產品供給能力更加突出的優勢特色農產品生產基地，推進農業可持續發展將生態優勢和資源優勢轉化為經濟優勢和產業優勢。

2）通過以生態為導向的農業補貼制度實現協同。探索耕地地力保護補貼與保護責任相掛鉤，增強經營主體推進綠色發展的內生動力，實現“藏糧于地”。加大耕地保護和休養生息，在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區探索建立耕地休耕制度，在東北進行黑土地保護利用試點，將符合條件的坡度25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地實行退耕還林還草。完善草原生態補償制度，擴大退牧還草工程實施范圍。

4 農業工程管理創新的關鍵環節

農業工程具有周期長、環境復雜、涉及多種利益訴求、易受各種因素影響等特殊性，農業工程管理不僅要考慮一般性的工程管理模式和運營機制，還必須充分考慮農業工程的特點以及新時代要求等。農業工程管理創新要緊密圍繞農田基礎設施建設、農產品生產裝備與設施建設、農產品加工與儲運設施建設、農產品產地環境設施建設、農業經營管理與防災減災設施建設等領域[36]，重點突出目標管理、過程管理和動態控制3個關鍵環節。

4.1 目標管理

目標管理是把整個工程的工作目標作為一個完整的系統加以整合、優化、集成，是多個目標協調一致的管理過程。這種協調包括同一層次的多個目標之間的橫向協調，總目標與子目標之間的縱向協調，以及工程項目目標與組織目標之間的協調等[15]。鄉村振興戰略總要求下，農業工程更加成為疊合的綜合系統，具有多目標的特點，包括經濟目標、技術目標、社會目標、生態目標和安全目標5個基本目標。目標管理必需將5個基本目標（如圖3所示）作為一個系統，保證基本目標全部實現，進而保證工程總目標的實現。不同的農業工程，其管理目標的優先程度有所不同。技術目標一直是影響農業工程決策的重要目標，工程能夠成為新技術的載體和推動者，技術目標的滿足往往是必要條件，如農業機械化工程、農業信息化工程、農田水利工程等大型工程，只有在技術支撐足夠滿足項目需求時才能實施，因而技術目標占據主導地位。經濟目標反映對工程收益的訴求，具體表現為農業農村發展數量、質量的名稱和數值，如設施農業工程、農產品加工與貯藏工程、農產品物流工程都要充分考慮投資估算和效益分析，經濟效益最大化是經濟目標為主導的工程項目決策首先要考慮的問題。社會目標在公共工程中應用最為廣泛，特別是鄉村振興不應只考量經濟發展，還要考慮農村人居環境和基礎設施的改善，如沼氣工程、農村廁所革命等民生工程就要將社會目標的實現作為最重要考量因素。生態目標集中體現在農業工程適應自然、利用自然并與自然和諧統一，生態目標已成為每個工程項目決策前的必備工作，如農產品產地環境保護、農業廢棄物資源化利用等已經成為為鄉村振興的重要內容。安全目標在農業工程決策中也發揮著越來越重要的作用，由于農業對于糧食安全、食物安全、生態安全的特殊重要性，有時寧可舍棄部分新技術、新材料的使用，以確保工程的可靠性和穩定性。農業工程管理中要尋求不同目標的最佳結合點，既不能不切實際地全部最優，更不能片面強調或偏廢一個目標，應做到綜合優化。為此，農業工程管理實踐中要做到實事求是、因地制宜，在現代農業工程規劃和設計目標中應充分考慮約束性指標、預期性指標和菜單性指標。

圖3 農業工程目標管理的5個基本目標

4.2 過程管理

農業工程管理活動要經過設計、施工、工程運營一直到工程退役，工程管理的過程性使得對工程管理的創新也必須是全過程的。農業工程過程管理要努力滿足農業農村現代化和鄉村振興戰略的整體需求，圍繞創建農業農村現代化工程建設技術體系、標準體系和模式體系，開展農業工程集成技術、集成模式和集成標準方面的系統研究，為農業農村現代化和鄉村振興戰略建設提供系統、整體、全面和科學、完善、高效的解決方案。以設施奶牛養殖場為例，在設計環節要符合產業高質量發展、一二三產融合發展、循環發展要求，充分分析國內外市場和項目所在省所在市市場供需情況，綜合考慮優質高產奶牛養殖設施工程、優質飼料種植田間基礎設施工程和乳品加工工程，重點設計研發高效節能的新型設施裝備、減損保質的農產品產后處理裝備、增值增效的農產品物流與深加工設施以及質量安全追溯和危害分析設備。在施工環節是工程實施、建成投產、發揮投資效益的關鍵階段，規劃部門進行放線、驗線、測量工作；項目管理、施工、監理等單位進場；督促施工單位辦理安全施工、消防、衛生、環保、臨建許可證；組織開工，開槽后組織驗槽，確定地基處理方案；進入正式施工，建設單位進行“四控四管一協調”；組織主要材料、設備招投標工作；進行施工過程中各環節的中間驗收；建設單位根據工程進度，支付工程進度款。在工程運營環節，可以采取“公司+基地+農戶”的經營聯合體，將小農戶納入產業鏈環節，通過“訂單”建立利益聯結機制。公司自營奶牛養殖場，實行廠長負責制，養殖場內部運作由養殖場自行安排，總體發展計劃報公司商定。公司作為龍頭企業，帶動農戶奶牛集中舍飼養殖，實行統一配種、統一疫病防治、統一飼料供應、統一鮮奶交售、統一技術指導。公司乳品加工廠在擴建完成后實行廠長負責制，并按現代企業管理模式自主經營、獨立核算。

4.3 動態控制

受到設計變更、工程經費不到位、無法預料的惡劣天氣、政策法規變更、自然災害等影響，農業工程的目標管理和過程管理過程呈現出一個動態、時變的復雜系統。此時并非否定計劃的必要性，而是強調變化的絕對性和動態控制的重要性[37]。農業工程實行動態的控制管理包括前饋控制、現場控制和反饋控制。隨著系統論和控制論在農業工程管理中的應用，前饋控制或稱主動控制，是在工程活動開始前對工程活動中可能產生的偏差進行預測和估計并采取防范措施，將可能的偏差消除于產生之前。農業工程要在充分論證當地農業區劃、農業發展戰略和發展規劃、農業生產力布局、農機具優化設計與合理配備、農村建筑優化設計、水利工程和土地利用工程優化規劃設計等方面基礎上，科學開展可行性分析、初步設計和工程設計。現場控制或稱同步控制或同期控制，監督和指導工程活動的進行。中國農業工程監理起步于2002年，《林業生態工程建設監理暫行辦法》《農業基本建設項目管理辦法》等文件規定土建或田間工程總投資額達到一定數量（通常為100萬元以上），或房屋類建筑面積達到一定規模（一般在1 000 m2以上），必須由具備相應資質的監理單位進行工程監理。反饋控制是工程管理中最常用的控制類型，在周期性活動中消除偏差對后續活動過程的影響。以農業信息化工程為例，加快研發與農產品生產過程相關的信息化管理技術裝備、與農產品市場流通相關的信息化服務技術裝備和與大數據獲取及應用相關的信息化決策咨詢技術裝備。前饋控制、現場控制和反饋控制三者結合、交疊運作，可實現管理系統的動態控制。動態控制的基本程序是：圍繞工程活動事前事中事后的前饋控制、現場控制和反饋控制，具體在“識別偏差－分析偏差－調整偏差－再識別偏差－再分析偏差－再調整偏差”的中得以實現（圖4）。

圖4 農業工程動態控制流程

5 相關政策建議

在鄉村振興戰略背景下，運用系統管理和工程管理的理論，系統分析并創新中國農業工程管理方法體系，即全系統整合、全要素集成、全環節優化、全方位協同的“四全”方法體系。農業工程管理創新重點是將目標管理、過程管理和動態控制貫穿農業工程項目的始終。在農業工程創新方法體系和創新關鍵環節分析的基礎上提出了農業工程管理創新政策建議（圖5）。

圖5 鄉村振興戰略背景下農業工程全過程創新管理

5.1 強化農業工程頂層設計

全方位重構和打造農業工程管理政策頂層設計，有效引導財政、金融、社會資本更多地投向重點領域、重點區域，更好的激發新動能、補齊短板，推進農業供給側結構性改革深化。要突破部門藩籬制定“全國一盤棋”的鄉村振興規劃以及相應的農業工程投資總體方案，統籌編制政府農業投資部門預算、財政資金整合方案、撬動金融和社會資本投資合作方案等，將“項目競爭式”管理轉變為“公共服務式”管理，充分發揮規劃和投資對農業工程管理的引領和導向作用。探索建立農業工程領域事權與支出責任相匹配的制度，明晰中央與地方支出責任，科學合理劃分中央與地方農業事權，提高地方決策的自主性和靈活度。

5.2 強化農業工程部門分工合力

中國農業工程管理涉及農業農村、環保、住建、水利、自然資源等多個職能部門，需要各部門的協調配合。特別是國務院機構改革后，針對分工有調整的農田建設、農村人居環境改善、農村基礎設施建設、種業管理、農業資源保護等，各部門職責和分工應切實理順、盡快入位，建立完善日常聯席工作制度，強化中央各部門間決策的統籌協調與溝通協作，增強部門間協調合作。推進多部門資金項目整合，對于綜合性強、涉及面廣的項目，要整合人員、資金和數據信息，建立聯席會議制度、搭建工程管理平臺、設立農業工程項目庫，成熟一個孵化一個、落地一個，提高政府管理效能。

5.3 強化農業工程管理立法及制度建設

研究制定和調整優化農業工程管理法律法規。依據《農業法》《投資法》《環境保護法》《土地管理法》等，健全農業工程管理相關管理辦法、指導目錄、法律條文等，引導、規范和保護農業工程管理，完善社會資本進入農業工程管理的法律保障，依據市場規律促進社會主體對農業工程的投資、并保障投資的利益。健全完善農業工程專家評審論證和咨詢評估制度、決策責任問責制度、公示制度等，提高工程項目評審、施工、決策等方面的科學性和透明度，為各類社會資本投資農業工程創造良好的政策環境，提高財政、土地、工商等綜合行政部門在落實政策、加強市場監管、提升公共服務等方面管理效率。完善標準體系，包括農業資源保護利用、農業綠色生產、農產品質量安全、農業產地環境、農村人居環境等方面管理標準等。

5.4 強化農業工程管理監督評價

推進農業工程管理的內部與外部監督機制改革，建立常態化、多元化的農業工程監督機制。切實履行內部監督和對項目實施主體的監管職責，充分發揮審計部門、政府咨詢委員會、行業協會等作用，參與對農業工程的評估和監督。適當引入第三方，加大政府購買服務力度，委托符合條件的中介機構開展工程績效評價，建立農業工程項目實施效果定期（如以3年為一個周期）評價機制，把評價結果作為工程取消、調整、存續的重要依據。充分利用大眾媒介等方式積極宣傳農業工程項目監督的內容、形式、方法等，引導鼓勵社會監督。建立嚴格的監督工作保密制度，維護公民合法權益。

6 結 論

1）在鄉村振興戰略背景下，農業農村現代化已經成為當前和今后一個時期農業農村發展的總目標。農業工程建設和順利運行關系到農業農村現代化的成敗。農田基礎設施工程、農業機械化工程、設施農業工程、農產品加工貯藏工程、農產品流通工程、農業資源環境保護工程和農業信息化工程等重大農業工程的管理需要在系統科學綜合集成方法論和整合協同理念指導下進行創新。

2）聚焦鄉村振興重大需求，創新提出農業工程管理的規劃、資金、數據全系統整合；技術、標準模式全要素集成；底線管理、項目管理、質量管理和績效評價全環節優化；中央－地方、政府－社會、各經營主體、經濟－生態全方位協同的“四全”管理方法體系。

3）農業工程管理創新的關鍵環節在于在目標管理中綜合考慮技術目標、經濟目標、社會目標生態目標和安全目標，統籌控制、綜合優化、協調一致不斷優化農業工程的整體目標；在過程管理中對設計、施工、運營全過程中的多方訴求，利用激勵和約束機制，提出科學高效解決方案，促使農業工程項目規范有序開展；在動態控制中面臨市場風險、自然風險、技術風險、金融風險等外部風險以及工程自身風險，要切實把前饋控制、現場控制和反饋控制結合起來，保證農業工程項目質量。

4）未來農業工程管理政策應強化頂層設計、強化各部門分工合理、強化立法及制度創新、強化監督評價，使農業工程管理適應中國鄉村振興的需求。

[1] 陶鼎來. 中國農業工程[M]. 北京：中國農業出版社，2009.

[2] 陶鼎來. 加強農業工程研究，實現中國農業現代化[J].農業工程，2011(3)：1－5.

Tao Dinglai. Strengthen research and practice of agricultural engineering, realization of agricultural modernization in China[J]. Agricultural Engineering, 2011(3): 1－5. (in Chinese with English abstract)

[3] 齊飛，朱明，周新群，等. 農業工程與中國農業現代化相互關系分析[J]. 農業工程學報，2015，31(1)：1－10.

Qi Fei, Zhu Ming, Zhou Xinqun, et al. Relationship analysis between agricultural engineering and agricultural modernization in China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2015, 31(1): 1－10. (in Chinese with English abstract)

[4] 陶鼎來. 中國農業工程[M]. 北京：中國農業出版社，2002.

[5] 李克強主持召開國務院常務會議聽取深入推進“互聯網+農業”促進農村一二三產業融合發展情況匯報部署調整運輸結構提高運輸效率降低實體經濟物流成本[EB/OL](2018-06-27)[2018-11-30] http://www.gov.cn/guowuyuan/cwhy/20180627c16/index.htm.

[6] 國家統計局. 中國統計年鑒[M]. 北京：中國統計出版社，2018.

[7] 中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》[EB/OL](2018-09-26)[2018-11-30]http://www.gov.cn/ zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm.

[8] 吳超，魏清泉. 區域協調發展系統與規劃理念分析[J].地域研究與開發，2006，22(6)：6－10.

Wu Chao, Wei Qingquan. A systematic analysis of regional coordinated development and planning[J]. Areal Research And Development, 2006, 22(6): 6－10. (in Chinese with English abstract)

[9] 劉小勇，董新光. 農業工程水資源管理中GIS區域分析方法的應用[J]. 農業機械學報，2004(4)：196－197，206.

[10] 周博. 基于GIS與RS集成技術的農業工程管理系統研究[D]. 烏魯木齊：新疆農業大學，2007.

[11] 徐麗麗，趙躍龍，李樹君. 我國農業工程建設標準化管理研究[J]. 天津農業科學，2014，20(11)：100－105.

Xu Lili, Zhao Yuelong, Li Shujun. Management system on agricultural engineering construction standardization in China[J]. Tianjin Agricultural Sciences, 2014, 20(11): 100－105. (in Chinese with English abstract)

[12] 隋斌. 我國農業基本建設投資結構分析及政策研究[D]. 北京：中國農業大學，2004.

Sui Bin. Structure Analysis and Correlative Policies of the Capital Construction Investment of China’s Agriculture[D]. Beijing: China Agricultural University(in Chinese with English abstract)

[13] 連鏡清. 加強農業工程建設前期工作管理[J]. 農村實用工程技術，1998(6)：2.

[14] 史淑燕. 加強農業工程建設招標投標監督管理的思考：以山東省青州市為例[J]. 招標與投標，2016(7)：23－25.

[15] 齊飛，周新群，丁小明，等. 設施農業工程技術分類方法探討[J]. 農業工程學報，2012，28(10)：1－7.

Qi Fei, Zhou Xinqun, Ding Xiaoming, et al. Discussion on classification method of protected agricultural engineering technology[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2012, 28(10): 1－7. (in Chinese with English abstract)

[16] 董暉. 中國林業生態工程項目管理模式研究[D]. 北京：北京林業大學，2005.

Dong Hui. A Study on Project Management Model of the Forestry Ecological Engineering in China[D].Beijing：Beijing Forestry University, 2005. (in Chinese with English abstract)

[17] 劉勇. 中國林業生態工程后評價理論與應用研究[D]. 北京林業大學，2006.

Liu Yong. Study on Post-evaluation of Theory and Application of the Forestry Ecological Engineering in China[D]. Beijing: Beijing Forestry University, 2006. (in Chinese with English abstract)

[18] 我國農業科技進步貢獻率56%意味著啥[N].(2018-08-16)科技日報.

[19] 李小云，徐進，于樂榮. 中國減貧四十年:基于歷史與社會學的嘗試性解釋[J]. 社會學研究，2018(6)：35－61，242－243.

[20] 高帆. 農業勞動生產率提高的國際經驗與中國的選擇[J].復旦學報：社會科學版，2015，57(1)：116－124.

Gao Fan. International experience to improve agricultural productivity and China's choice[J]. Fudan Journal: Social Sciences, 2015, 57(1): 116－124. (in Chinese with English abstract)

[21] 中華人民共和國自然資源部. 2017年中國土地礦產海洋資源統計公報 [M/OL](2018-05)[2018-11-30] http://gi.mlr.gov.cn/ 201805/P020180518560317883958.pdf.

[22] 農業農村部關于印發《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》的通知（農計發[2016]90號）[EB/OL] (2018-08-11) [2018-11-30] http://www.moa.gov.cn/govpublic/FZJHS/201609/ t20160919_5277846.htm

[23] 中華人民共和國住房和城鄉建設部. 2016年城鄉建設統計公報[EB/OL][2018-11-30] http://www.mohurd.gov.cn/xytj/ tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/ t20170818_232983.html

[24] 中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》[EB/OL] [2018-11-30] http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/30/content_5228960.htm.

[25] 王勇. 關于國務院機構改革方案的說明[N]. 人民日報，（2018-03-14）.

[26] 中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見[N]. 人民日報，（2017-02-06）.

[27] 錢學森. 工程控制論（新世紀版）[M]. 上海：上海交通大學出版社，2007.

[28] 何繼善. 工程管理理論[M]. 北京：中國建筑工業出版社. 2017.

[29] 自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定[J]. 城市規劃通訊，2018(18)：2－6.

[30] 隋斌. 突出融合發展編制好縣域鄉村振興規劃[N]. 農民日報（2018-06-08）

[31] 隋斌. 農業建設項目管理[M]. 北京：中國農業出版社，2011.

[32] 馬國賢，任曉輝，劉志闊. 我國涉農領域事權劃分研究[J].公共財政研究，2016(1)：4－22.

Ma Guoxian, Ren Xiaohui, Liu Zhikuo. Research on the division of routine power on China’s agriculture-related fields[J]. Public Finance Research Journal, 2016(1): 4－22. (in Chinese with English abstract)

[33] 段婭莉，朱啟才. 關于我國現代財稅制度改革的研究綜述[J]. 現代物業（中旬刊），2015，14(3)：63－65.

[34] 陳少強. 中央對地方轉移支付制度的規范化[J]. 中國發展觀察，2015(2)：38－40.

[35] 財政部農業部共同推進農業領域政府和社會資本合作[J].現代畜牧獸醫，2017(7)：64.

[36] 朱明，郭紅宇，周新群. 現代農業產業工程體系建設方案研究[J]. 農業工程學報，2010，26(1)：1－5.

Zhu Ming, Guo Hongyu, Zhou Xinqun. Implementing scheme for establishment of modern agricultural engineering system[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2010, 26(1): 1－5. (in Chinese with English abstract)

[37] 余志峰，胡文發，陳建國. 項目組織[M]. 北京：北京清華大學出版社，1998.

Innovation of agricultural engineering management in pursuing rural revitalization strategy in China

Zhu Ming1, Sui Bin1, Qi Fei1, Yang Zhao2※

(1.100125,; 2.100125,)

Agricultural engineering plays a key role in agricultural and rural modernization. Innovation in agricultural engineering management should promote the prosperity of rural industry, promote the well-off life of farmers, and improve the level of ecological livability, and it is an important way to implement the strategy of rural revitalization. At present, agricultural engineering management system in China has not been effectively established, engineering management lags behind technology management, and the main roles do not fully act their functions. The management of agricultural engineering should be improved urgently, and the management efficiency should be improved urgently. In agricultural infrastructure engineering, agricultural mechanization engineering, protected agriculture engineering, agricultural products processing and storage engineering, agricultural products circulation engineering, resource and environmental protection engineering, agricultural information engineering and other major agricultural engineerings, management should be innovated by using the integrated methodology. The solution of a series of complex scientific problems in the agricultural engineering management needs the guidance of methodology, which is the integration and development of modern scientific methodology in agricultural engineering management. Focusing on the important demands of rural revitalization, the ‘four-all’ management system was proposed in this paper, which means the all-systems integration, all-factors integration, all-links optimization and all-department coordination in agricultural engineering. This system was used to analyze 3 key parts of agricultural engineering management which were target management, process management and dynamic control. In target management, various complex environmental factors, such as nature, society, humanity, technology and so on should be considered comprehensively. The overall objectives of agricultural engineering should be continuously controlled, coordinated and optimized. In the process management, considering the multi-department and multi-interest demands of the government, enterprises, scientific research institutions and farmers, emphasis should be placed on engineering practice, incentive and restraint mechanisms should be institutionalized in the whole process of agricultural planning, design, implementation, operation and retirement. In dynamic control, the external risks such as market risk, natural risk, technological risk, financial risk and engineering self risks should be faced, and feed forward control, field control and feedback control should be combined. Finally, specific suggestions on strengthening top-level design of agricultural engineering, division roles and coordination among departments, legislative construction, supervision and evaluation were put forward. This methodology system is expected to provide reference for agricultural engineering management.

agricultural engineering; management; innovation; rural revitalization strategy

2018-12-10

2019-01-11

朱 明，研究員，主要從事農業工程科研與管理和發展戰略等方面的研究。Email：13801392760@163.com

楊 照，高級經濟師，研究方向為農業發展與投資研究。Email：4255518@qq.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.001

S-01

A

1002-6819(2019)-02-0001-09

朱 明，隋 斌，齊 飛，楊 照. 論中國鄉村振興戰略中的農業工程管理創新[J]. 農業工程學報，2019，35(2)：1－9. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.001 http://www.tcsae.org

Zhu Ming, Sui Bin, Qi Fei, Yang Zhao. Innovation of agricultural engineering management in pursuing rural revitalization strategy in China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2019, 35(2): 1－9. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.001 http://www.tcsae.org