政府數據開放成熟度模型研究

迪莉婭

摘要：成熟度模型是衡量政府數據開放能力的重要方面。本文闡述了政府數據開放成熟度的含義、模型構建的重要性，并回顧了國外政府數據開放成熟度模型的類型。重點從政府主體的角度構建了我國政府數據開放成熟度的模型，分析了當前政府數據開放成熟度的狀況，并提出了提高政府數據開放能力成熟度的建議和意見。

關鍵詞：政府；數據開放；成熟度；模型

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.01.013

[中圖分類號]D63-39 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2019）01-0103-08

政府數據開放不僅促進政府管理更加開放和透明，而且大幅度提高企業對數據的創新性利用和推動大數據產業的發展（見圖1）。自從2009年美國政府宣布實施政府數據開放政策并建立專門的網站開放數據以來，世界范圍內掀起了政府數據開放的熱潮，相繼有英國、澳大利亞、歐盟等國家和超國家組織發布和建立政府數據開放網站，促進數據的開放和免費利用。為了促進政府數據開放，我國也于2013年發布了《促進大數據發展行動綱要》，該綱要指出將在2018年年底前建成國家統一的政府數據開放平臺，成為指導我國政府數據開放的綱領性文件。

政府數據的開放是一個不斷進步和優化的梯度性發展過程，雖然很多國家制定了大力推行政府數據開放的宏觀政策與方案，但是其階段性發展方向、能力性指標建設卻沒有得到足夠的重視。

1政府數據開放成熟度含義及其模型構建的重要性

成熟度是衡量政府數據開放階段性能力的重要依據，而對其含義的認識和模型的構建對于政府數據開放能力的提高具有重要的推動作用。

1.1政府數據開放成熟度含義

成熟度這一概念是由1984年美國卡內基·美隆大學的軟件工程研究所提出的能力成熟度這一概念演變而來。能力成熟度模型是用于改進軟件開發過程的一種方法論，通常由5個階段構成，包括起始階段、項目式管理階段、定位階段、定量管理控制階段和持續優化階段。

隨著對成熟度認識的不斷加強.成熟度模型被廣泛應用于信息、管理和醫療等領域，主要測評和描述事物階梯型的發展過程及能力的表現。當然，關于成熟度模型目前學界并沒有統一的認識。例如Laura Sanchez等學者認為成熟度模型是指組織機構實施管理過程中一個或多個領域重要實踐的演進路線圖。Schott P等學者認為成熟度模型描述了特定應用領域內的流程、對象、組織和技術的發展階段。R T Stephens認為成熟度模型是指為了創造更加持續穩定的環境對管理活動或者良好實踐所進行的漸進式描述。

綜上所述，成熟度模型具有以下特點：1）成熟度模型是描述管理活動漸進式發展的過程圖；2）成熟度模型體現了事物從低到高發展的路徑；3）成熟度模型也是對事物發展能力測評的重要依據。目前對政府數據開放成熟度模型的認識還處于起始階段，并沒有統一的認識，本文認為政府數據開放成熟度模型是指政府開放數據范圍、內容及利用效果由低到高循序漸進發展歷程的模型。

1.2政府數據開放成熟度模型構建的重要性

第一，政府數據開放成熟度模型的構建有助于政府數據開放戰略目標的實施。政府數據開放成熟度模型是從整體構建政府數據開放的梯度發展歷程，也可以稱之為政府數據開放階段性發展戰略目標的路線圖，對于持續改進和優化政府數據開放的能力、目標、方法的實施具有重要的參考價值。

第二，政府數據開放成熟度模型的構建是評估政府部門開放數據情況的重要尺度。尤其在對剛實施政府數據開放的部門，通過成熟度模型，正確評估和定位政府部門內部數據開放的準備情況、數據安全、質量優劣等方面具有重要的參考意義。

第三，政府數據開放成熟度模型有利于不斷提高政府數據開放的能力。政府數據開放是對政府本身數據治理、數據共享、數據安全和隱私保護、數據服務、數據利用能力的全面體現，通過成熟度模型的構建，有助于不斷完善政府數據開放中存在的問題，提高政府數據開放的管理能力、安全能力和服務能力。

2國外政府數據開放成熟度模型回顧

成熟度模型是評估政府開放數據能力的重要標準，得到國外很多學者的重視。雖然很多模型只是描述政府開放數據能力的某一個方面，但是對于我國政府數據開放能力成熟度模型的構建具有重要的參考價值。目前，具有代表性的開放數據成熟度模型有萬維網聯盟的數據開放成熟度模型、Tim Berners-Lee的開放數據關聯5顆星模型、政府開放數據價值增值成熟度模型。

2.1萬維網聯盟的數據開放成熟度模型

于1994年成立的萬維網數據聯盟是世界上最具影響力的技術標準機構，已經發布了多項數據的技術標準和指南。萬維網數據聯盟在其報告《出版政府數據》中提出開放政府數據三步走的成熟度模型。首先，出版原始的數據，而非加工的數據，并且數據的結構必須完整。第二步，建立政府原始數據的開放目錄，方便用戶查找。第三步，保證出版的數據人類可讀和機器可讀（見圖2）。

2.2 Tim Berners-Lee的開放數據關聯5顆星模型

關聯數據是促進政府開放數據利用的重要方式，Berners-Lee T于2006年提出，其核心的原理是：1）以URL命名事物；2）使用HTFP URIs方便查詢事物的名稱；3）查詢URL，提供有用的信息和標準；4）通過利用其他的URL，以便發現和利用更多有用的信息和知識。Bemers-Lee T提出了以結構化數據為基礎的、面向機器處理的全球性數據網藍圖。與互聯網相同，其同樣秉承了開放、參與、透明的理念。Berners-Lee T為了促進政府數據的開放，提出了關聯數據成熟度的5顆星模型，以提高政府數據的創新性利用（見圖3）。

2.3政府開放數據價值增值成熟度模型

Kalampokis E等基于數據治理的角度認為可將政府數據開放分為4個階段：第一階段，將不同來源的數據聚集起來。在這一階段主要克服數據收集中政府機構在文化、法律方面的障礙。第二階段，政府開放數據的階段。在這一階段由于數據來自不同的地方，因此政府在管理方面存在很大的挑戰。因為需要保證整合數據的一致性和準確性，政府就需要在技術層面制定數據標準和識別標準。第三階段，整合政府數據與非政府數據階段。由于很多非政府的數據資源依然對用戶具有重要價值，政府數據如何和非政府數據整合起來，就需要依靠關聯數據技術，擴大數據的范圍和內容，促進開放數據創新性的利用。第四階段，政府數據和非政府數據與社交媒體數據的整合。這一階段尤其要加強與社交媒體數據的整合，有助于增進政府對公眾意見的了解，并能夠讓公眾參與到政府的實際管理當中。因此，政府數據開放是一個梯度性發展的過程，每一個階段都是數據價值不斷遞增的過程（見圖4）。

從以上國外組織機構和學者關于政府數據開放成熟度模型的認識來看，主要從政府開放數據本身的收集、整合、關聯和利用層面對成熟度進行了研究，為政府開放數據能力成熟度的研究提供了重要參考。本文從另外的視角，即從政府數據開放的主體一政府的角度研究數據開放發展的成熟度，希望對提高我國政府開放數據的能力具有一定的借鑒價值。

3我國政府數據開放成熟度模型的構建

政府數據開放是促進政府開放、透明以及大數據產業發展的重要舉措。雖然我國目前還沒有建立國家統一的政府數據開放網站，但是早在2012年已經有部分省、市開始陸續開放政府的數據，目前已經有上海、北京、武漢、貴陽、青島等19個地方政府建立了政府數據開放平臺。通過復旦大學的數字與移動治理實驗室的調查報告顯示，我國的政府數據開放還處于起始階段，開放數據集和可機讀數據集的數量還非常有限。

目前本文的調查顯示，我國政府數據開放的良性循環模式還沒有建立起來，很多的政府機構雖然建立了數據開放平臺，政府數據開放成熟度遠沒有建構起來。本文認為，政府數據開放成熟度模型包括以下環節（見圖5）：

第一，認知階段。政府工作人員對于數據開放的認知和了解程度是政府數據開放實施的基礎。政府工作人員是數據開放的主體，政府主體對于數據開放的概念、特點、價值、目標、政策、法律、標準有清晰的了解和認識是推動數據開放可持續發展的重要保障。

第二，政府開放數據的治理階段。政府數據開放的治理包括元數據治理、開放數據質量治理、數據安全治理以及個人隱私的保護等方面。治理階段是開放數據服務的重要基礎，也是對政府數據開放內容、管理能力和服務能力檢驗的重要環節。

第三，政府數據開放階段。這一階段的主要標志是政府數據開放網站的建立。政府數據開放網站是開放數據服務的窗口.是政府和民眾互動的橋梁，也是政府數據開放治理成效的重要體現。如果前期治理不到位，在網站服務方面自然會出現數據質量、安全以及服務等方面的問題。

第四，政府數據開放服務全面監管和優化階段。這一階段可以說政府數據開放的體系已經建立起來，不僅要關注用戶動態的需求，而且要基于用戶的動態需求提供數據內容和不斷改善與用戶的交互方式，提高用戶利用的滿意度，并通過評估不斷優化政府數據開放的流程和質量。

4我國政府數據開放成熟度分析

依據復旦大學公布的《2018中國地方政府數據開放報告》顯示，雖然我國地方政府的數據開放取得了一定的成績，但是可持續性和動力不足，其中重要的原因是政府數據開放的成熟度不足所致。

4.1政府數據開放的認知度比較低

政府數據開放的主體是政府工作人員，而其對于數據開放的認知是政府數據有效開放的直接動力。根據對我國部分政府工作人員發放的問卷調查顯示，只有51%的被調查工作人員表示了解什是政府數據開放，其余的政府工作人員則表示不知道或者不清楚什么是政府數據開放。總體來講，我國政府工作人員對于數據開放的認知度偏低，雖然目前我國有很多政府部門已經建立了政府數據開放的平臺，但是很多政府數據開放的主體一政府工作人員卻對數據開放的概念、特點、法律、政策、標準等方面的認識還遠遠不夠，這也是一些政府數據開放平臺動力、能力不足的重要原因。

4.2政府開放數據集的治理方法不到位

通過對我國已經建立的開放數據平臺的調查來看，普遍存在以下問題：

1）多個平臺元數據描述不一致，缺乏對元數據標準的共識。元數據是數據利用和再利用的重要基礎。如果沒有統一的標準，對后續數據的整合、關聯、利用將會產生重要的影響。例如，從元數據的標注來看，我國政府數據開放度比較好的浙江政務網、上海市政府數據服務網和武漢市政務公開數據網在元數據的標注項方面也普遍存在不全面和用語不一致等情況（見表1）。

2）政府開放數據集的可機讀性有待提高。開放數據很重要的特點之一是其可機讀性，如果沒有了可機讀性，那么數據的關聯和利用都會受到嚴重的制約。根據2017年政府數據開放平臺報告顯示，很多政府數據開放平臺，例如武漢、上海、貴陽、青島、浙江等的開放數據集并沒有完全達到開放數據可機讀的標準（見圖6）。

3）政府數據開放安全和隱私的管理尚不到位。根據對各級政府機構數據安全和隱私管理的調查顯示，很多政府機構并沒有意識到在大數據時代，數據安全和隱私管理的重要性，其中約47%的政府機構沒有建立信息安全的有關規章制度，隱私管理方面更加欠缺，約有59%的被調查者表示所在單位沒有隱私保護和管理的有關制度和條例。

4.3政府數據開放平臺的建設需要加強

目前我國除了獨立性的政府數據開放網站，例如北京和上海之外，還有另外一種是依附性的政府數據開放網站。這類網站主要依附于電子政務網站和大數據平臺建立起來的政府數據開放網站，例如青島、重慶等，這些網站中，有些開放的數據直接通過鏈接跳轉到電子政務門戶網站或者其它的鏈接平臺，減少了利用的便捷度。另外，從整體來講，我國目前的政務數據開放平臺建設依然采用的是以“塊”為中心的建設方式，很少達到與“條”的鏈接。數據開放以地方政府自身數據資源為中心，而對上級機構和下級機構的數據關聯、開放方面還沒有得到足夠的重視。

4.4政府數據開放服務能力需要加強

雖然我國目前已經有19個政府數據開放網站，但是網站的內容提供能力、互動能力和反饋能力都需要提高。例如，網站的數據內容提供方面普遍存在更新慢、格式單一、數據關聯能力弱、授權不清等問題，同時網站缺乏實時的互動媒介，對于用戶的需求難以及時掌控。雖然部分網站，例如上海市政府數據網、武漢市政務公開數據服務網、青島市政府數據開放網等建立了用戶評價界面，但對于用戶需求方面的調查卻缺乏實時或及時的反饋。

5加強我國應用政府數據開放成熟度模型的對策

從我國政府數據開放的發展來看，雖然很多政府機構建立了數據開放平臺，但是其內容服務并沒有達到理想的狀態。政府數據開放網站是為用戶服務的橋梁，如果政府工作人員的認知和數據治理的狀態都沒有達到要求，那么即使建立了政府數據開放平臺也難以提供高質量的數據。

5.1提高政府部門對數據開放的認知能力

政府工作人員是數據開放的主體，而其對政府數據開放的認知和意義的建構對推動政府數據開放的有效實施起到至關重要的作用。

從認知的層次來講，首先是對政府數據開放概念的認知，通過對政府數據開放含義、意義、價值、目標以及與政府信息公開的聯系和區別等問題的學習，將會很大程度上提高政府主體對數據開放的認識。第二，政府主體對政府數據開放政策的學習。通過對國內外政府數據開放政策的學習，進一步了解政府數據開放的政策目標、實施步驟和評估方式。第三，政府主體對相關法律的學習。政府數據的開放涉及數據安全和個人隱私，通過有關法律的學習，提高政府主體對數據開放法律層面的認知，有助于加強對政府數據開放平臺安全和個人隱私的保護。

5.2政府開放數據集的治理

雖然稱之為政府數據開放，實際上是政府數據集的開放。數據集是由一個機構發布、保管并且可以被利用、下載的一個或者多種格式的數據集合，即由一個機構或部門發布和維護數據的集合。數據集治理是政府數據開放的基礎，關系到數據開放利用的廣度和深度。政府數據集的治理包括開放元數據標準制定、數據質量評估、數據安全機制及個人隱私保護方案的建立等方面。

第一階段，制定元數據標準。數據的開放、共享離不開元數據的支持，為開放數據集建立高質量的元數據標準是實現數據目錄之間互操作的基礎，更有利于用戶發現、理解和使用數據。在國際上通常采用數據目錄互操作性協議（Data Catalog Interoperability Protocol，簡稱DCIP）。該協議中元數據標準分為3部分：數據目錄標準、數據集標準和數據傳播標準，對開放數據的共享和利用產生了積極的推動作用（見圖7）。

從我國目前政府數據開放平臺元數據的調查顯示，需要完善數據開放元數據的目錄，很多平臺元數據不僅普遍缺少標識符、字節大小的描述，而且描述用語也不一致。因此，我國國家統一的政府數據開放平臺的建立，需要加強元數據標準的制定，更好的指導地方政府數據開放平臺的建設。

第二階段，加強開放數據質量的評估。數據的質量包括準確性、及時性、完整性、可靠性、清晰性、連續性等。數據質量是數據分析和決策的生命線。因此為了提高政府開放數據的質量需要：1）成立專門機構，審核和負責開放數據質量及其管理。2）需要出臺有關開放數據質量的政策和評估標準，為其評估提供依據和保證。3）建立政府開放數據質量評估方法。例如，歐盟數據質量評估主要依據用戶的需求和國際標準進行評估，其方法和工具有質量報告、質量指數、評估的過程和變量分析、用戶調查、自我評估和審計以及認證等多種。

第三階段，制定數據開放的安全機制。正如《促進大數據發展行動綱要》中指出政府數據開放將會促進我國經濟發展的戰略轉型，但是在不斷促進開放的同時，加強數據的安全能力也是刻不容緩需要面對的問題。

1）對政府數據依類分級進行安全方面的鑒定。政府數據來源廣泛，涵蓋社會、經濟、政治的方方方面，對政府數據依據不同類別進行安全級別的鑒定和賦予不同的開放權限，才能更有利于政府數據的有效開放，防止泄密和危害社會安全問題的發生。例如，佛山南海區政府數據開放平臺將數據分為分析、共享、公開和開放4個權限，依據權限開放數據，極大地促進了數據的流動和利用。

2）加強數據脫敏及加密技術的應用。脫敏數據是指對某些敏感的數據，例如涉及個人隱私和安全的數據進行變形以防止泄密所采用的規則和技術。數據加密是指將數據集涉及安全和敏感的數據經過加密函數的轉換以及密鑰的方式將原數據變成無意義數據的過程。數據包括個人數據的正確開放是有效開放的前提。因此要加強個人敏感數據，例如身份證號、財務狀況、DNA等方面的保護防止泄露，以免給個人和社會造成危害。在政府利用和開放過程中.對于不涉及個人敏感內容的數據，在符合有關法律和規范的情況下，需要尊重當事人的數據權，建立當事人知情一告知的原則，并采取去識別化的技術，例如采用加密和脫敏的方法加以利用，防止對個人造成侵害。

3）加強數據安全及隱私安全方面的評估。安全和隱私泄露影響評估目前已經是很多西方國家保護安全和隱私的具體方法之一。安全和隱私泄露影響評估是指依據法律和政策的規定，對組織機構所收集、存儲、管理、利用、開放的數據是否對數據安全和隱私產生影響所進行的全生命周期、系統的評估過程和結果。數據安全和隱私泄露影響評估是政府部門風險評估的重要組成部分，不僅成為保護數據安全和隱私的重要工具和手段，而且已經成為很多國家政府部門工作中常態化的理念與方式。只有將數據安全和隱私泄露影響評估納入到數據開放系統的規劃、設計、運行中的每一個環節，才能及時的防止數據安全和個人隱私泄露風險的發生。

5.3建立獨立、統一和集成的政府數據開放門戶網站

所謂獨立是指政府數據開放門戶網站由獨立的組織機構管理，并不依附于其它的政府部門。而統一、集成是指在統一管理、規范和標準下所建立的信息共建、共享、開放的政府數據網群體系。這就需要：1）加強政府數據縱橫數據鏈的開放。從目前我國政府數據開放平臺來看，主要是以地方政府為中心的橫向數據鏈的開放，卻很少兼顧到縱向政府數據鏈的開放。只有不斷加強政府縱橫數據鏈的開放和流動，才能促進數據的深度開放，為政府的決策和管理提供強有力的支持。2）充分利用社交媒體加強政府數據開放平臺的交互能力。雖然部分政府數據開放平臺提供了問卷調查、意見反饋、用戶評價的窗口，但是缺乏像微信、QQ、RSS實時互動的媒介，影響了用戶參與與交流的積極性。3）充分利用語義網技術和移動互聯網的技術，提高政府數據開放平臺的整合、關聯、可視化、分析及移動服務的能力。從我國當前政府數據開放平臺開放的數據來看，由于其數據質量、機器可讀性、格式等問題，還遠遠達不到數據關聯的要求，更難以實現大范圍數據的可視化分析。4）提高政府數據開放平臺服務工具的開發。開放數據的用戶除了企業之外，很多個體用戶并沒有先進的技術去分析下載的數據，政府數據開放平臺如果能夠提供即時的分析軟件，將會大幅度提高用戶的利用率。例如印度的政府數據開放平臺提供了可視化、應用程序和混聚應用工具，為用戶直接利用和分析數據提供了極大的便利條件。

5.4政府開放數據服務及利用效果的監管與評估

開放數據網站是連接用戶和政府的橋梁，通過加強政府數據開放網站用戶利用需求和利用情況的監管，不斷提高政府數據創新性利用的效率和用戶的滿意度是政府開放數據的初衷之一。

1）對用戶動態需求的監管。政府數據開放平臺的主要價值在于提供基于用戶需求的數據內容，促進數據的利用、重復性利用和創新性的利用。而對用戶動態需求的監管，不僅有助于提高政府開放數據的質量，而且將會大幅度提高用戶的滿意度和利用率，促進政府數據的開放向著以用戶需求為中心的方向轉變。

2）服務失靈的監管。服務失靈是指用戶在利用政府數據開放平臺過程中存在數據更新慢、數據的質量和機器可讀性差以及格式不兼容等問題。作為政府數據開放平臺不僅需要關注用戶的需求，還要關注用戶在利用過程中存在的問題并及時解決才能提高網站的服務質量，有效地實現平臺的價值和目標。

3）數據服務與利用效果的評估。政府數據開放平臺的重要目標是促進數據的利用。政府除了在平臺上提供高質量的數據之外，還需要采取各種方式促進數據的利用并能及時對數據利用效果進行評估和反饋。

目前，整體來講，我國的大多數政府數據開放網站的服務還處于靜態服務的階段，即只是將數據內容公開在網站上，雖然對網上利用的人次、內容有一定的統計，但遠沒有達到互動、基于用戶需求的服務及利用效果不斷優化的階段。因此，為了促進數據服務和利用效果的評估及反饋，需要將服務工作納入到政府工作人員績效評估的考核當中，不僅有助于政府提高對開放數據服務推廣的積極性，而且將不斷提升和完善政府數據服務與利用的質量和效率。

6結語

自2012年我國第一個政府數據開放平臺建立以來，地方政府開放數據平臺建設的積極性越來越高，但是開放數據的質量、利用并沒有達到理想的效果，這與地方政府對于政府數據開放的認知、價值、目標、定位的認識以及數據治理的效果息息相關。雖然政府數據開放平臺的建立是政府數據開放、透明的重要標志，但平臺服務內容的建設才是重中之重。很多政府部門采用先搭平臺，后補內容的方式，不僅不利于政府數據的有效開放，而且也造成資源浪費，導致平臺服務內容缺乏可持續性、利用效果不佳等問題。因此，需要不斷提高政府主體對于政府數據開放成熟度的認識，不斷加強其內容建設，為平臺提供高質量服務打下堅實的基礎，才能為用戶提供有內涵的服務。