特朗普能解雇鮑威爾嗎

張業亮

2018年12月19日，美聯儲主席鮑威爾在新聞發布會上發表講話稱，由于美國經濟增長強勁，美聯儲將在當年第四次提高利率。

2018年12月20日，美聯儲宣布當年第四次上調聯邦基金利率，此舉遭到了總統特朗普的公開指責。據美國媒體報道，特朗普還私下向其顧問咨詢能否把美聯儲主席杰羅姆·鮑威爾革職。盡管財政部長史蒂夫·姆努欽和白宮辦公廳代主任米克·穆爾瓦尼先后出面澄清這一傳言，但還是引發市場擔憂，美股大跌。這一事件除了從一個側面反映特朗普率性而為的行事風格以及其執政理念與共和黨建制派仍存在分歧外，還凸顯了美國政治中總統權和獨立規制機構的獨立性之間的制度困境。

打破近25年的傳統

特朗普于2017年11月2日提名鮑威爾擔任美聯儲主席，以接替于2018年2月任滿卸任的珍妮特·耶倫，鮑威爾于2018年2月5日就任。美聯儲執掌美國貨幣政策制定大權。在貨幣政策上，身為共和黨人的鮑威爾持溫和的“鴿派”立場，自2012年當選美聯儲理事后，鮑威爾總共參加了40多次投票，沒有一次與美聯儲的最終決策相違背。在耶倫執掌美聯儲期間，鮑威爾支持耶倫的溫和加息與縮表計劃。在2012年開始實施的第三輪量化寬松政策問題上，時任聯邦儲備委員會理事的鮑威爾雖然持懷疑態度，但還是投了贊成票。特朗普在眾多的候選人中選擇鮑威爾，是期望他能夠繼續保持耶倫時期創造的穩定的市場環境，為美國經濟增長推波助力。特朗普在提名講話中對鮑威爾贊美有加，稱贊他“很強、很堅定、很聰明”。鮑威爾在公開場合也多次強調上任后將延續耶倫時期美聯儲的政策。

自鮑威爾擔任美聯儲主席以來，隨著美國經濟持續增長，控制通脹成為美聯儲的主要目標，美聯儲把緩慢但穩步的加息作為遏制通脹的手段。2018年，美聯儲分別于3月21日、6月14日、9月27日、12月20日四次加息，美聯儲的加息措施導致了特朗普的不滿。特朗普認為，美聯儲加息不利于美國經濟增長。在美聯儲于2018年第二次加息后，特朗普首次公開表達了對鮑威爾的不滿。近三個月來，特朗普更是多次公開批評美聯儲的加息政策。特朗普在接受美國主流媒體采訪時多次宣稱，“我認為美聯儲已經瘋了”“美聯儲加息是愚蠢的”，批評鮑威爾“過于激進”，還直言不諱地說：“我對當初選擇鮑威爾一點都不滿意。”12月20日美聯儲年內第四次加息后，特朗普對鮑威爾的指責更加激烈，稱美聯儲是美國“經濟的唯一問題”“對市場沒感覺”，把美聯儲比喻成“力量強大、但無法得分的高爾夫球手”，關鍵是“沒打到點上”，進而私下與幕僚探討炒掉鮑威爾的可能性。

在特朗普之前，美國前總統尼克松、卡特、里根和老布什也都曾公開評論過美聯儲利率政策決定，但在老布什之后的美國歷任總統大都避免公開批評美聯儲，擔心此舉帶來的政治壓力會有損于其獨立決策的“名聲”，并造成國內外投資者的疑慮而導致股市動蕩。而特朗普則打破了近25年來美國總統不公開評論美聯儲利率政策以保持其獨立性的傳統。

出于經濟和政治的考量

特朗普對美聯儲和鮑威爾所采取的加息政策的批評有其經濟和政治的考量。和以前共和黨總統總是批評美聯儲保持利率太低、時間太長不同，特朗普抱怨鮑威爾加息太快，擔心此舉將損害美國經濟和他2020年再次當選的機會。

特朗普就任以來，把推動美國經濟增長、增加就業、阻止就業機會向海外流失作為其經濟政策的中心和目標，所采取的經濟和貿易政策大都由此展開。特朗普就任兩年來，美國經濟一直保持快速增長的態勢。2017年經濟增長率由2016年的1.5%上升為2.3%，2018年第一季度經濟增長率為2.3%，第二季度進一步上升為4.1%，第三季度和第四季度的經濟增長率分別為4.2%和3.5%，是自2014年以來下半年最好的增長率，全年經濟增速有望達到3%，是2006年以來經濟增長最快的一年。與此同時，美國就業市場持續走強，失業率不斷下降。2018年4月，失業率自2000年以來首次降到3.9%，目前失業率近3.7%，創50年來新低，到2020年底有望達到3.6%。通脹率也保持在較低水平，2017年通脹率2.1%，2018年底由原先預計的2%下降到1.9%。隨著美國企業開工和利潤的增加，工人的工資也有小幅提升，從而推動了消費增長。受技術股和經濟預期的推動，美國股市也迎來了十年來的持續增長。

特朗普在競選和就任之初曾夸下海口，要使美國經濟以數十年未見的速度增長。盡管美國經濟周期受到外來事件、上屆政府政策和美聯儲政策的影響，總統的作用有限，但美國經濟的良好表現卻成為特朗普推銷政績的最大賣點。特朗普到處吹噓，把目前美國經濟的強勁增長歸功于其“美國優先”經濟政策的成功。即使在2018年中期選舉中在為共和黨候選人助選時，特朗普也不忘宣傳他本人對美國經濟繁榮的功勞。特朗普這樣做的目的，首先是為其在2020年競選連任作輿論準備，把美國經濟的增長作為他2020年競選連任的中心議題。其次是把經濟增長作為抵擋各方面批評和政治壓力的擋箭牌。在過去兩年里，美國經濟的強勁增長為特朗普政府度過政治危機提供了保障。承諾讓美國經濟大幅增長也是特朗普贏得總統選舉的一個重要因素，而穩定的經濟增長又為他動員選民、鞏固基本盤提供了保障，使他能夠應對國內眾多政治危機的挑戰。特別是在民主黨陣營緊緊抓住“通俄門”事件調查和特朗普個人納稅申報單不放、彈劾呼聲不斷、民主黨掌控的新一屆眾議院加強對特朗普政府相關政策的監督和審查的情況下，特朗普更認識到保持經濟持續增長的重要性。

近三個月來，受特朗普減稅政策效應遞減和開支增大、全球經濟減速、中美貿易戰爆發、美聯儲自2015年以來九次加息的累積效應等多重因素的影響，美股大跌。12月24日，美股經歷了數十年來下跌最為嚴重的圣誕平安夜，三大股指均大幅下跌。盡管美股在之后又強勁反彈，三大股指都止跌回升，但仍不足以阻止股市陷入自2008年以來最糟糕的年度跌幅。特朗普把股市下挫的原因歸咎于美聯儲加息，指責鮑威爾通過加息讓經濟增速放緩，試圖從政治上削弱他。由此可見，特朗普反對美聯儲加息，是擔心提高利率將會降低國內投資和消費，對美國經濟產生不利的影響，導致2019年經濟增速放緩，從而影響到其競選連任。

受到政治制度和相關法律的限制

那么，特朗普能不能罷免鮑威爾聯邦儲備委員會主席的職務呢？

美國聯邦政府行政部門依據組織形式、領導類型、功能大小，是否獨立于總統、財政，是否獨立于國會大致可分為內閣部（cabinet department）、獨立行政機構（independent executive agencies）、獨立規制機構（independent regulatory agencies）、政府公司（或公共公司）、聯邦基金會（federal foundations and endowments）五類。其中，獨立規制機構指的是負責某個具體的公共政策領域、制定和實施在經濟和社會領域某一部門有關私人活動的規則、保護公共利益的機構。它由國會立法就設立機構的名稱、目的、構成和權力作出具體規定，國會通過授權立法授予獨立規制機構擁有制定規章和實施規章的權力，一些獨立規制機構甚至還享有一定程度上的司法權。由于獨立規制機構集立法、行政和司法權力于一身，使得它們對美國社會和經濟的影響可與總統、國會和法院相媲美，所以又被稱為“第四政府部門”。

按照美國憲法預設的權力分配格局，聯邦行政機構隸屬于總統，美國憲法第二條第一款規定“行政權屬于合眾國總統”， 按理說獨立規制機構的人事和業務應該由總統說了算。但在實際上，由于獨立規制機構由國會立法建立，它并不直接受總統控制，從理論上講不必完全服從于總統的指令;此外，獨立規制機構與內閣部的區別還在于這些機構的首腦均享有基于合法理由的職位保障權和固定任期。換言之，對獨立規制機構的首腦，總統雖有憲法規定的任命權，但這些首腦一經任命并經參議院批準，除非被法院定罪或辭職，總統不能免除其職務。獨立規制機構的這種特殊組織設計，旨在防止聯邦政府其他權力機構對其進行行政限制，旨在保持其獨立性。聯邦政府其他機構——總統、國會和法院只能通過其他機制對獨立規制行使監督和限制，如國會可以通過法定授權、資金批撥、傳喚行政機關首腦、數據核查權、以及《國會審查法》中賦予的其他諸多手段來實現對獨立規制機構的控制;總統主要借助任免高級官員、成本收益分析工具以及管理與預算辦公室的預算程序等機制來實現對于獨立規制機構的控制;法院一般借助《行政程序法》的規定來審查獨立規制機構所做出的行政行為是否違憲、越權、是否具有程序瑕疵或者專斷且反復無常，如存在上述行為則予以撤銷。

美聯儲就是這樣一個獨立規制機構。它由位于華盛頓的聯邦儲備委員會和分布在全國主要城市的12家地區性聯邦儲備銀行組成，負責履行美國中央銀行的職責，主要通過影響聯邦基金利率來制定貨幣政策。從其權力來源來看，美聯儲是根據國會通過的《聯邦儲備法》（the Federal Reserve Act）而建立的，雖然它從美國國會獲得權力，但由于其預算僅附加于聯邦預算，使它在很大程度上不受國會預算程序的控制，能夠獨立于國會。從其組成人員來看，盡管聯邦儲備委員會七名理事和主席全部由總統提名，須經參議院批準才能上任（12家地區性聯邦儲備銀行行長不需總統提名），但《聯邦儲備法》明確規定，聯邦儲備委員會理事除“因原因”（聯邦法院的解釋是犯罪活動或瀆職）被免職外，總統不得解除其職務。此外，聯邦儲備委員會理事任期也可跨越總統及國會任期。上述規定使美聯儲雖然是行政機構，但又相對獨立于總統的行政權力之外。美聯儲的這種制度設計，使得它在貨幣政策制定上能保持獨立性，可以拒絕總統加息和降息的要求。例如，在約翰遜政府時期，聯邦儲備委員會主席威廉·馬丁果斷地拒絕了總統提出的增加貨幣供給、以緩解國內社會項目膨脹和越南戰爭導致的財政壓力的要求;上世紀90年代聯邦儲備委員會拒絕了老布什政府提出的以最低程度增加稅收來應對持續的赤字的要求，拒絕了克林頓總統提出的以最快速度恢復經濟增長的要求。

值得注意的是，《聯邦儲備法》雖然規定總統可以“因原因”解雇一名聯邦儲備委員會理事職務，但在是否可以解除聯儲主席職務方面并沒有明確規定，也沒有可供參考的先例。因為到目前為止，盡管有總統要求美聯儲保持低利率，但還沒有一位總統試圖解除一名在任的美聯儲主席的職務。鮑威爾既是聯邦儲備委員會銀行理事，又是美聯儲主席，而《聯邦儲備法》對解除美聯儲主席職務的規定模糊，這在某種程度上為特朗普提供了一定可供操作的空間。美國有法學家認為，特朗普可能可以解除鮑威爾的主席職務，但不能解雇其委員職務，甚至連解除鮑威爾美聯儲主席的職務也可能必須由法院做出裁決。到目前為止，白宮還沒有對特朗普是否有權解雇鮑威爾美聯儲主席一職作出最終法律決定。

實際上，如果特朗普真想解除鮑威爾美聯儲主席職務，最便捷的方法是在鮑威爾四年任期屆滿后不再提名，但前提必須是特朗普在2020年大選中獲得連任。其實，即使特朗普解除了鮑威爾聯儲主席的職務，也難以左右美聯儲的決策。因為鮑威爾仍擔任聯邦儲備委員會理事一職，在理事任期屆滿前，特朗普是沒有權力解雇他的。并且美聯儲的決策是由聯邦儲備委員會理事和地區聯儲銀行行長共同做出的，即使擔任主席也只有一票的權利。

制度困境的反映

特朗普對美聯儲的施壓，甚至尋求解雇鮑威爾遭到國會民主黨人、華爾街和不少經濟學家的指責。他們認為，美聯儲的獨立性是支撐美國經濟的一個關鍵因素，特朗普此舉將削弱美聯儲自主決策的形象，將對美聯儲的可信性和全球市場造成損害。

特朗普就任兩年來，其行政團隊中先后有包括內閣和白宮高級官員在內的32位官員走馬燈式地被免職和辭職，充分反映出特朗普與共和黨建制派之間在一些關鍵政策問題上的分歧。特朗普尋求解雇鮑威爾進一步說明，在就任兩年之后，特朗普與共和黨建制派的政策分歧仍沒有解決。此外，這一事件還再次說明了特朗普率性而為、不受規則約束的行事風格。從實質上看，特朗普對美聯儲的公開批評、甚至尋求解雇鮑威爾從一個方面凸顯了美國政治中的總統行政權與獨立規制機構決策自主權之間的制度困境。

（作者為清華大學中美關系研究中心研究員）