做好管理：打通物業管理最后一公里

彭 穎

黨的十九大報告提出：加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》首次將物業管理工作作為補齊城鄉社區治理短板的重要內容提出。2018年深圳市政府工作報告指出，加強社會治理創新，推進城中村物業管理全覆蓋。可見，物業管理作為社會治理的最基層，與百姓的生活息息相關。物業管理對維護社區和諧、促進社區發展、夯實社區治理具有重要的作用。本文以寶安區物業品質提升夯實社區治理為例，探討如何以物業管理作為社區治理的重要抓手，加強物業行業監督管理，發揮其社區治理的功能，釋放可觀的“制度紅利”，打通物業管理“最后一公里”，為當前社區治理走出“寡頭化”、“碎片化”的治理困境做好管理大文章，為社區基層治理探索和實踐提供借鑒和參考。

一、物業管理存在的主要問題

（一）物業管理立法滯后，理論體系有待健全

物業管理是一個相對年輕的行業，我國相關的法規建設相對滯后，需要更多的實施細則、辦法等配套法律內容出臺，還有許多法律盲區等待填充。這種法律上的缺位容易引發各種利益沖突，也不利于社會的安寧和穩定。隨著住房制度改革的深化，物業管理法治化已成為不可抗拒的歷史潮流。在物業由開發商移交給物業管理公司的過程中，開發商、施工單位、物業公司、業主委員會、業主這幾方是一種什么樣的關系，他們各自對物業的質量、養護、使用負有什么樣的責任，這些都需要在法律上予以界定。并且，規范和約束業主與業主之間，管理公司與業主之間的關系僅靠條例、公約也是遠遠不夠的，必須要有一個具有強制性、權威性更強的物業管理的法規體系，通過法律的形式將各自的責、權、利明確下來，確保物業內的公共利益不受侵害。2007 年9 月25 日重新制定頒布《深圳經濟特區物業管理條例》。近幾年，深圳市結合實際，與時俱進，多次征求意見，正緊鑼密鼓再次修訂《深圳經濟特區物業管理條例》。這些在立法方面的有益探索將推動物業管理行業可持續發展。

（二）物業企業管理壓力大，服務水平有待提高

隨著公民社會的發展，人們對生活品質的要求越來越高，對與生活息息相關的物業服務的品質要求也越來越高。物業服務企業因受到種種制約，其服務相較于急劇發展的社會需求來說，顯得相當疲軟。表現在：

老舊物業小區安全生產形勢嚴峻。不少老舊物業小區消防安全基礎設施差，電線老化，消防通道堵塞，安全隱患多，極易發生消防安全事故，僅依靠物業公司難以管理到位。外界環境給行業帶來的沖擊。物業管理成本逐年提升，物業公司為贏利分攤成本便降低服務標準，加上自身的管理水平不高，引發了業主對物業公司的不滿。村改居物業管理水平普遍不高且收費低，過于依賴政府補助，多由行政力量主導，沒有形成市場機制，很難通過市場調節促進服務水平的提升，也難以實現良性循環。無法實現規模效應。寶安區全區物業企業436家，服務小區1053個，平均每家企業服務項目僅2.27個，無法享有因規模效應帶來的成本下降、利潤增加的紅利。住宅小區公共文明、垃圾分類等事項的管理任務繁重。物業管理作為社會治理的最基層，各種重要的社會工作如安全生產、綜治維穩、公共文明、垃圾分類等都與物業公司有關，不僅使物業企業承受了沉重的壓力，行業監管也面臨著諸多新課題。

（三）業主自治意識和契約意識不足，參與度有待提高

作為物業的主人——業主，其應該積極參與物業管理，但是目前很多業主放棄物業管理自主權，對成立業主大會、業主委員會參與物業管理的事情漠不關心。業主委員會的成立也面臨諸多問題。不同的主體對業委會的態度不同：從社會的視角看，業委會是“維權的代言人”和“自治的領頭羊”；從市場的視角看，業委會是“利益的爭奪者”和“共贏的合作者”；從管理的視角看，業委會則是“麻煩的制造者”和“社區管理的抓手”。據了解，截至目前，深圳市住宅小區3597 個，成立業委會1476個，約占41%。較之上海市成立業委會比例94.14%相差甚遠。此外，成立了業主委員會的物業小區，不少業主委員會存在不履職或履職不規范情況，濫用職權、違反招投標的行為比比皆是。物業管理沖突的表象為物業服務企業和業主之間的矛盾，業主對物業服務企業稍有不滿，就以不交物業費作為抗辯，業主拒交物業管理費現象很普遍。這加劇了物業服務企業與業主之間的對立緊張關系，陷入物業管理的惡性循環，不利于物業管理的正常順利發展。

二、物業管理存在問題及原因剖析

（一）物業管理矛盾糾紛多發的原因分析

對業委會的監督難。業委會作為業主大會的執行機構，在選聘物業公司、使用維修資金方面，有很大的操作空間。目前物業管理的法律法規存在有待完善的地方，而恰是這些缺陷，成為業委會的灰色地帶，他們私下達成的交易，很難被監管部門察覺并取證。

維修資金使用存在監管盲點。房屋維修資金的使用一直是物業管理矛盾糾紛的熱點。業委會和物業服務企業在動用維修資金時鉆法律法規的空子，暗箱操作，小工程大動作，有些維修項目從幾萬元做到幾十萬元，卻沒有經過公開招投標和業主大會表決，缺乏公開透明的程序。

業委會選舉牽涉多方利益導致矛盾頻發。在業委會的選舉過程中，部分業主為了個人的私利參與選舉，有些業主則接受物業公司的利益參與選舉，而真正出于公心、為小區做好服務并參與選舉的業主卻比較少。因此，在業委會選舉中，代表各派利益的業主進行拉票、相互攻擊、相互揭短，引發矛盾糾紛。

利益驅使加上產權不清晰致使新舊物業交接不暢、車場糾紛繁多。新舊物業交接過程中，老物業拒不退出，是因為在小區存在巨大的利益關聯，停車場存在產權糾紛，在于車場收益十分巨大，一般情況下，停車費收入占到小區全部收入的30%左右，高的能達到50%以上，面對如此大的一塊蛋糕，無論是開發商還是物業公司，都不會輕易放棄。因此，老物業會找出很多不退出的理由。

物業公司為了贏利侵占業主權益原因。物業管理成本大幅增加，但物業管理費卻很難提升，提費不僅程序復雜，業主也沒有養成多花錢買好服務的習慣。作為企業，不能虧損，需要贏利，因此，有的物業公司就擅自提高物業費；有的暗中降低服務標準，減少人員；也有的以彌補物業費不足為由侵占本屬于業主的利益。

（二）物業管理質量水平不高的原因分析

物業管理收費標準低。以寶安區為例，村改居小區目前的物業費標準為0.3-0.8元/㎡，老舊小區的收費標準為0.5-1.5元/㎡,如此低的收費水平，只能維持垃圾清理和簡單的保潔工作，根本無法提供高水準的物業管理，也難于顧及安全生產、公共文明、社會治安等方面的管理工作。

小區基礎設施差，物業維修資金缺失。因為村改居、小產權房的產權不明確，沒有設立物業維修資金，當出現房屋質量問題、公共設施設備出現故障、公共場地發生損壞時，無法及時維修，從而引發糾紛。

物業管理人才匱乏。物業管理屬于微利行業，從業人員收入不高，且社會地位偏低，難以吸引高素質的優秀人才，特別是經常與業主打交道的基層服務人員流失率很大，無法保持服務的連貫性。村改居自建企業把物業公司當成了安置富余人員的地方，也導致服務水平很難提升。

物業企業安全責任邊界不清。安全生產。《深圳經濟特區物業管理條例》及相關配套規定，對物業企業的安全生產責任僅從一般通用規定角度進行概述，對其主體責任的界定仍不夠準確、具體和完整。零星裝修。安監部門、住建部門分別結合實際制定相應措施，要求各物業企業對小區零星裝修實行“預動工、先報備”制度，并承擔安全巡查和事故報告職責，但該監管方式缺乏上位法支撐，對相關違法違規行為的查處缺乏強有力的處罰手段。 文明創建。物業小區的文明創建、垃圾分類、文明養犬、高空拋物等工作，作為公共職責需要物業企業落實，因相關法規政策不夠系統和完善，目前尚處于行業自治管理狀態，亟待納入法治化軌道加以規范。

三、寶安區物業管理的創新模式

（一）戮力同心實現物業管理全覆蓋

成立區級物業品質提升工作領導小組，負責統籌協調紀委、組織、宣傳、政法、住建、城管等28個職能部門或單位形成合力。堅持三個“原則”，一是發揮基層力量原則，社區股份公司成立專業物業企業或聘請專業服務公司進行管理。二是引入專業服務原則。規模較大分布集中的小區，著重引入專業服務企業進行管理。三是采取就近納管原則，規模較小的小區，就近納入附近專業服務企業或“村改居”服務企業的管理范圍。推進屬地物業公司接管、市場化物業公司托管、國企“紅色物業”兜底管等舉措，實現“一小區一對策”。2018年6月21日寶安區最后一個無物管小區——石巖中心區統建樓的小區物業簽約進駐，正式宣告寶安區實現物業管理全覆蓋。

（二）首施星級評價，首設物管行業 “紅黑榜”

寶安區對住宅物業小區采取量化考核與星級服務評價制。星級評價內容包括業主滿意度調查、管理評價、綜合評價和一票否決四個部分。首設全區物管行業“紅黑榜”。通過綜合業主滿意度調查、管理評價、綜合評價和一票否決四個部分分數，評定為五星級的項目將被列為寶安區物業行業“紅榜”，在參加招投標時可以建議業主優先采納；排在后20名的項目以及一票否決的項目將被通報，同時不予“黑榜”項目企業入圍投標，以此倒逼物業公司擺正心態，不斷提高服務意識和水平。

（三）建立“七大機制”，力促物業管理高效高質

一是建立健康良性的業主自治機制。建立業主委員會候選人推薦提名遴選機制；支持通過購買服務的方式引進社會專業組織，對業主大會、業委會的成立與運作進行輔導培訓和評估指導，協助監管和財務審計，提高業主自治活動的專業性。二是建立物業管理誠信管理機制。推行“黑名單”制度，對列入“黑名單”的企業與個人，通過市場準入制度限制其進入寶安區物業管理市場。三是建立物業管理標桿促品牌提升機制。四是建立專業物業管理調解機制。委托物業管理事務機構、行業自律組織等，對物業管理活動重大矛盾糾紛進行專業化調解。五是建立智慧物業管理機制。建立以智慧物業系統為核心的物業服務綜合評價信息系統。六是建立區、街道、社區三級物業管理監督管理機制，發揮部門協作功能。七是建立物業管理行業自律機制，發揮物業管理行業組織自律作用。

（四）完善政策法規，規范物業管理提檔升級

寶安區探索從制度設計層面，從源頭抓起，分類出臺和完善各種規范性文件，將陸續出臺《寶安區物業管理招投標工作規范》《寶安區物業專項維修資金使用規定》《寶安區物業小區矛盾預防和處置工作實施意見》《寶安區物業行業信用管理實施細則》《寶安區小產權房物業管理暫行規定》等系列文件，初步構建比較完整的物業管理制度體系，物業管理工作制度更加規范，從源頭上規范業委會和物業服務企業履職行為，減少物業小區矛盾發生，為企業創造更為有利的生存發展空間，為居民提供更加安心和舒心的物業管理服務。

四、物業管理問題的解決思路和建議

物業管理是服務居民群眾的“最后一公里”，與居民的生活密不可分。如何打通物業管理最后一公里，參照寶安區物業品質提升的實施路徑，建議：

（一）建立多渠道實現物業管理全覆蓋機制，發揮多方治理潛力

三種路徑實現物業管理全覆蓋。規模較大分布集中的小區，著重引入專業服務企業進行管理。規模較小的小區，就近納入附近專業服務企業或“村改居”服務企業的管理范圍。對于規模小、分布松散的小區，則發揮區屬國有企業的“紅色基因”功能。

依托居委會實行自治管理。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（中發[2017]13號）中，特別強調：“在無物業管理的老舊小區依托社區居民委員會實行自治管理”。深圳可在落實文件精神上著力探索出一條符合實際的道路。

積極引導社會力量的介入。積極培育物業管理社會組織，在街道辦、社區工作站的協助下，組織居民自治。發揮市場的資源整合能力，通過政策傾斜引導，讓周邊有專業物業管理的小區對之進行托管、代管。

（二）建立公開公平的利益協調機制，打破矛盾糾紛多發的困境

物業管理的矛盾與糾紛之所以頻繁發生，關健在于難以協調各方利益，因此，建立公開公平的利益協調機制與平臺，迫在眉睫。

探索在物業小區成立黨支部，監督業委會和物業企業的運作。建議結合中發[2017]13號文件對“改進社區物業服務管理”精神，充分發揮黨組織在基層的作用，在成熟的物業小區設立黨支部，參與監督業委會和物業公司。

建立完善物業行業管理制度體系。完善的物業管理法律體系要覆蓋物業管理行業的各個領域，使物業管理的各項活動均有法可依。以住宅區物業管理為例，有多層、高層、別墅區、度假村、特殊住宅區等多種類型，在住宅區物業管理條例的精神下，分別制訂出上述類型物業的管理辦法，組成物業管理法律體系的子系統。所有物業管理法規的建立，都應遵循權利和義務對等的原則；物業管理制度體系的完善不僅要保護行業的健康發展，更主要的是最大限度地保護最大多數人民的利益。每一位物業使用人和物業管理人的正當權益均不受侵犯，一切活動均在公平、公正的原則下進行。

以問題為導向，采用“制度+科技+責任”的方法，規范物業行業的管理。建好用好智慧物業管理平臺，將物業管理各項元素納入網上電子監察系統，實現動態監管、即時管控，所有物管信息公開化、透明化，達到陽光行政、科學行政，避免灰色交易。

落實好社區工作站的屬地管理責任。黨的十九大報告提出：推動社會治理重心向基層下移。習近平總書記多次指示，社會治理的重心必須落到城鄉社區，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物。物業管理作為城鄉治理的重要策略，必須將相關行業行政管理職責下沉到街道辦事處，強化街道辦和工作站的管理、實施、指導、監督、處罰的職權。

（三）建立完善的物業管理質量檢查體系，切實提升物業服務水平

出臺物業服務標準。根據商品房、村改居、小產權房等不同物業的基本特性，按照“分等定級、質價相符”的原則制定物業服務質量等級指導標準。由小區業主自治組織根據需要選擇具體服務標準，物業企業按照合同約定提供標準服務。出臺“業主大會議事規則”、“業主管理規約”示范文本，將業委會決策制度化、透明化，將業主承擔的責任明確化。出臺業主與物業公司的“文明公約”，倡導“文明業主，誠信物業”。

建立健全檢查機制，提升服務質量。出臺“物業服務質量檢查辦法”，建立日常檢查、定期檢查、專項檢查、社會評價等多種檢查方式有機結合的檢查機制，糾正和查處存在的問題，總結推廣先進典型經驗，使物業服務質量始終保持在較高的水平。

建立獎優懲劣機制。對優秀的企業，采取激勵措施，如在各類創先評優中優先考慮或推薦，參加物業服務項目投標的可酌情加分，政府有相關優惠扶持政策的優先考慮。對檢查結果不達標的企業，則限制其參與公共物業服務項目招投標及參評各類創先評優活動；存在違法違規情形的，責令限期退出物業服務項目等。通過獎優罰劣，促進物業服務水平持續提升。

（四）建立培育業主自治和契約意識制度，充分調動業主參與治理的積極性

“既然我交了物業管理費，小區內所有事物都應該由物業服務企業負責”，這是絕大多數業主對物業服務的認識和期待，導致對物業服務企業的服務存在認識上的偏差。因此，培育業主的自治意識、契約精神也是整個物業管理體制改革的重要一環。

加大宣傳力度。政府需要做好物業管理知識的宣傳和普及，提高業主的法律知識素養，糾正業主對物業管理的認識偏差; 同時政府還要積極指導和協助成立業主大會及業主委員會，并組織對業委會進行業務培訓，動員普通業主參與到與自己利益息息相關的物業管理活動中來，加強居委會對業委會的指導和監督作用。

開展信用管理。政府需要提高法律執行能力，為市場交易和社會交往提供制度化的信任。比如政府可以完善對物業服務企業服務績效的市場信用等級評定，也可以設置對業主交納物業費的信用評定，還可以適當聽取社區工作站、社區居委會的意見，以對機會主義行為實行制度化的軟性強制措施。

建立社區基層組織合力治理機制。物業管理是社區治理的窗口和平臺，是細化居民服務的一線管理。為了形成有效的物業管理秩序，需要進一步建設社區物業管理的合力治理機制，最大程度實現物業管理帶給群眾的社會效益，如在社區內部可以加強以社區黨委和居委會對業委會和物業企業的指導與監督作用，建設社區黨委( 居委會) 、業委會與物業公司之間的三方聯動機制，在業主和物業公司之間搭建溝通和信任的橋梁。社區通過管理與服務的細化，使居民從中受惠，居民受惠又促進了社區治理，使社區治理以最小投入獲得最大產出。而物業管理，也從中獲得持續服務的資格和最大盈利，促進社會實現安居樂業、安定有序的理想生活。