住房制度改革的深圳方案

歐國良 胡建文 朱祥波

2018年6月5日，深圳市出臺了《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》（征求意見稿）（以下簡稱《意見》），提出了深化深圳市的住房制度改革意見。《意見》對深圳面向2035年的住房供應(yīng)與保障體系提出了全面的規(guī)劃和安排，此次住房改革也被稱為“二次房改”。①深圳市的住房制度改革也被稱為（深圳）“二次房改”，與肇始于20世紀(jì)90年代末的住房商品化的“第一次房改”相聯(lián)系和比較。深圳“二次房改”是深圳對未來的住房供給的總體設(shè)計，堅持供給側(cè)改革，突出多層次、差異化和全覆蓋。針對不同收入水平的各類群體，構(gòu)建多主體供給、多渠道保障和租購并舉的住房供應(yīng)和保障體系。政策文件一出臺，便引起了廣泛激烈的討論。有對政策抱有莫大期望而高度認(rèn)同的觀點(diǎn)，也有對政策持消極的看法。正確理解深圳“二次房改”的內(nèi)容，讀懂深圳“二次房改”的創(chuàng)新以及政策可能帶來的影響和方向等顯得極為重要。

一、政策方案出臺背景

中央政府的住房政策的頂層設(shè)計導(dǎo)向變更。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“租購并舉”，并將其作為住房制度改革的主要方向。黨的十九大報告提出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

城市房價高企，居民購房困難。價格快速上漲且長期居于高位是中國大中型城市房地產(chǎn)市場的典型特征。深圳市的房地產(chǎn)價格長期居于全國前列，無論從房價收入比以及其他指標(biāo)上看，深圳市都是居民購房最困難的城市之一。對城市中低收入尤其是新市民，購房的夢想越來越難實(shí)現(xiàn)。

部分省市嘗試推行鼓勵租賃和共有產(chǎn)權(quán)住房政策。2014年，政府公共報告中，“完善住房保障機(jī)制”首次寫入了“增加中小套型和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”。同年，住建部在北京召開了一場共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市座談會，將北京、上海、深圳、成都、黃石和淮安等6個城市明確為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。2013年，上海市首批共有產(chǎn)權(quán)房開始搖號分配。2017年北京市開始推行共有產(chǎn)權(quán)房。從試點(diǎn)效果看，共有產(chǎn)權(quán)房在降低居民的購買成本上起到了積極作用。

人才吸引力成為城市競爭力的重要指標(biāo)。自2017年起，全國50余城市陸續(xù)出臺百余次政策，多維度吸引人才資源。高素質(zhì)的人才和技能型人才是城市發(fā)展的重要推動力，全國各主要城市都在加大力度出臺政策吸引人才落地。

二、政策方案主要內(nèi)容及創(chuàng)新點(diǎn)

主要政策內(nèi)容。從政策設(shè)計上看，規(guī)劃了包含“八大供給主體、六類保障渠道、三類（四種）住房、三類補(bǔ)貼”的住房供給和保障體系。其顯著特點(diǎn)就是全覆蓋、以市場為主滿足多層次需求。從數(shù)量上看，明確了面向未來18年（2018-2035年）的住房發(fā)展目標(biāo)，以及短期、中期和長期的階段性目標(biāo)。從比例上看，對住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，明確了市場商品房、人才住房、安居型商品房和公共租賃住房等住房的供應(yīng)比例，其中后三種政策性住房供應(yīng)比例占新增住房供應(yīng)總量的60%左右。

現(xiàn)有政策方案的主要創(chuàng)新點(diǎn)。明確了住房制度改革的頂層設(shè)計，形成了深圳“1＋N”的住房制度改革的創(chuàng)新布局。深圳住房制度改革方案全面系統(tǒng)提出了解決深圳住房問題的思路和舉措，全面落實(shí)黨的十九大會議精神，為我國住房制度改革和長效機(jī)制的建設(shè)提供了地方實(shí)踐版本。

對住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。深圳明確提出了未來將建設(shè)保障性住房（公共租賃住房、安居型商品房、人才住房）為主、市場商品房為輔的6:4的深圳住房制度改革方向，將住房的民生屬性擺在更加突出的位置。

大力實(shí)施住房領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定了未來可預(yù)期的住房供應(yīng)目標(biāo)。根據(jù)深圳具體市情明確了未來18年深圳將籌集建設(shè)約170萬套住房，其中市場商品住房約70萬套，人才住房、安居型商品房、公共租賃住房等保障性住房約為100萬套，并率先提出由“住有所居”向“住有宜居”轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化基本住房保障，構(gòu)建了符合市情的“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度改革具體方案。深圳住房制度改革方案提出了“八大住房供給主體、六類保障渠道、三類住房、四類補(bǔ)貼”的總體思路，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于住房制度改革精神的具體實(shí)踐。

破解土地資源緊缺，拓寬了住房建設(shè)籌集渠道。深圳住房制度改革方案提出了集約節(jié)約利用現(xiàn)有土地資源，從實(shí)際出發(fā)盤活存量用地，通過城市更新、棚戶區(qū)改造、公共設(shè)施綜合開發(fā)配建保障性住房等方式進(jìn)一步挖潛住房用地空間，來破解深圳市土地資源緊缺、住房建設(shè)用地供應(yīng)不足的瓶頸制約。

與其他主要城市住房制度改革方案的區(qū)別。2017年以來，上海市、北京市和武漢市提出和實(shí)施以“共有產(chǎn)權(quán)住房”為核心的住房改革，對住房供應(yīng)類型和住房購買方式進(jìn)行創(chuàng)新。從“共有產(chǎn)權(quán)”屬性上看，深圳市的改革方案存在其獨(dú)特性，與上述方案既有相似，也有差別。

是否能夠交易。在北京等城市的“共有產(chǎn)權(quán)”住房政策中，共有產(chǎn)權(quán)住房只能賣給其他符合申購條件的對象，永遠(yuǎn)都不能在市場上自由賣。深圳市的政策性支持住房，在滿足一定年限后，可以出售。深圳市政策性支持住房，在年限滿（購房人自購房之日起累計在深繳納社保滿15年，或者年滿60歲且購房滿10年）可以自由買賣，但需要向政府繳納一定比例的增值收益。當(dāng)年限未滿之時，可以買賣給其他符合申購條件的對象，或者由政府按照規(guī)定回購。

流通性不同。與北京和武漢政策中的“共有產(chǎn)權(quán)”住房相比，深圳市的政府支持性住房具有相對靈活。在滿足封閉期之前，住房只能在封閉的圈子里面流通，滿足封閉期之后，住戶可以通過補(bǔ)交增值收益取得完全產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而可以自由交易。深圳市住房制度改革方案既給予購房者良好的心理預(yù)期，也有效地防止了短期套利行為的存在。

三、政策方案所呈現(xiàn)的政策內(nèi)核

住房供給側(cè)的“新加坡模式”回歸。深圳市的政策方案吸取已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重拾保障性住房供應(yīng)，踐行政府作為住房保障和住房供應(yīng)的主體，是類“新加坡模式”的重要回歸。

在房地產(chǎn)發(fā)展的初期，我國曾經(jīng)借鑒新加坡模式，比如住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度等，注重以政府建設(shè)廉租房和組屋等為住房供應(yīng)主體。隨著住房市場發(fā)展的深入，我國住房供應(yīng)模式逐步轉(zhuǎn)向了“香港模式”，地方政府注重城市發(fā)展和土地經(jīng)營，對土地財政高度依賴。在房地產(chǎn)價格高企和反復(fù)調(diào)控成效不大的背景下，保障性住房總體不足，無法解決住房困難家庭的基本需求，是當(dāng)前中國住房房地產(chǎn)存在的主要和根本問題。

深圳市住房框架制度意味著城市地產(chǎn)市場將發(fā)生根本性改變，城市住房將形成更加類似于新加坡的組屋、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房和限價房等的住房組合，保障性住房重新成為城市住房供應(yīng)的主流，住房價格的增幅將回落，城市整體住房價格將會控制在一個有限的范圍內(nèi)。

“政府”和“市場”在住房供應(yīng)上的關(guān)系處理。

深圳嘗試建設(shè)的“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系”，將住房分割成商品化市場和政策性供給，其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房的供應(yīng)主體是政府及人才住房專營機(jī)構(gòu)，而商品房仍由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供，同時也支持企事業(yè)單位等建設(shè)籌建各類政策性住房。具體而言，住房供應(yīng)的主體設(shè)定為八類，涵蓋了“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)”“住房租賃經(jīng)營機(jī)構(gòu)”“市、區(qū)政府”“人才專營機(jī)構(gòu)”“社區(qū)股份合作公司和原村民”“企事業(yè)單位”“各類住房金融機(jī)構(gòu)”和“社會組織”等，并對各個主體的住房供應(yīng)類型和供應(yīng)方式進(jìn)行了劃分，實(shí)現(xiàn)了政府提供公共品和市場化關(guān)系的有效處理。同時，強(qiáng)調(diào)租購并舉，應(yīng)用實(shí)物供應(yīng)和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，注重保障性住房房源的合理流轉(zhuǎn)，避免了住房保障陷入福利陷進(jìn)的可能。

四、政策方案可能面臨的問題

深圳住房改革的政策設(shè)計，針對不同收入水平的居民和專業(yè)人才等各類群體，著力構(gòu)建多層次、差異化、全覆蓋的住房供應(yīng)與保障體系，充分體現(xiàn)了十九大報告中強(qiáng)調(diào)的“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。從以往的政策經(jīng)驗(yàn)看，政策執(zhí)行過程中，可能會存在一些與政策設(shè)計、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督有關(guān)的問題。

住房供應(yīng)主體意愿問題。在資本逐利的大背景下，價格是市價60%的人才住房，能夠多大程度帶動各類主體的積極性。例如“支持社區(qū)股份合作公司和原村民，通過“城中村”綜合整治和改造，提供各類符合規(guī)定的保障性住房”，以及“支持社會組織等各類主體，建設(shè)籌集具有公益性質(zhì)的各類住房”，是否能夠順利落地，有待判斷。

長效機(jī)制問題。這一新的住房制度，意味著城市地產(chǎn)市場將發(fā)生根本性改變，進(jìn)入一個新的時代。在增量住房市場，單一產(chǎn)權(quán)為主的商品房的主體比例將大幅下降，各種形式保障房將在很大程度上成為主體。頂層設(shè)計無疑是正確的，具體落地還需要更加明細(xì)的五年規(guī)劃和年度規(guī)劃，包括土地計劃、資金計劃和區(qū)域安排等。

居民的預(yù)期問題。2018年3月2日，北京市海淀區(qū)首個共有產(chǎn)權(quán)項目中鐵碧桂園正式開盤，從申購結(jié)果看，接近70%的家庭放棄了選購住房。按理說，作為北京個人產(chǎn)權(quán)占比最高（70%）的共有產(chǎn)權(quán)房，價格比附近同類商品房低了一半，為何有如此高的棄選率。依據(jù)事后的相關(guān)報道，該住房制定了嚴(yán)格的附屬條件，刪除了“房主五年后可以以市場價回購剩余產(chǎn)權(quán)，使其轉(zhuǎn)為商品房，回到市場公開流通”，也即該住房在滿足居住年限后，也只能按照政府指定的市場評估價，賣回給政府或轉(zhuǎn)賣給其他共有產(chǎn)權(quán)房輪侯者。居民從購買政策性住房中的獲得感和保障性目前不是十分明確。

新舊政策銜接的問題。此次住房制度改革從根本上顛覆了之前深圳市在住房保障等領(lǐng)域出臺的一系列法規(guī)政策。現(xiàn)行的法規(guī)政策內(nèi)容很多與此次改革文件不一致，比如：人才住房配售方式、安居型商品房輪候方式、公共租賃住房的設(shè)置財產(chǎn)收入線標(biāo)準(zhǔn)等，如果處理不好，將影響此次住房制度改革的順利實(shí)施。因此針對深圳市住房制度改革建立有效暢通的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障顯得尤為必要。

五、政策方案的具備條件及方向指引

政策方案的具備條件。政策出臺之后是實(shí)施，按照政策內(nèi)容的設(shè)計，深圳市需要具備眾多條件及屬性才能滿足。

財政實(shí)力。在深圳的政策方案設(shè)計中，未來的18年內(nèi)，政府將是住房供給的主力軍。超過100萬套的政策性住房的供給，考驗(yàn)著深圳市政府的財政實(shí)力。依照統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年深圳市國民生產(chǎn)總值（GDP）為2.2萬億元，一般公共財政收入為8642億元。同時，大規(guī)模建設(shè)的政府支持性住房，勢必減少土地財政的收入。進(jìn)一步，政府告別土地財政，并不是說政府不再從土地和房屋交易上獲取收入，而是指政府轉(zhuǎn)向?qū)①u地和房屋買賣上獲得的收入，基本上用于政策性住房的建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“在土地和房子上取之于民，在土地和房子上用之于民”。要想實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，城市的經(jīng)濟(jì)必須足夠發(fā)達(dá)、內(nèi)生動力強(qiáng)勁，且基本上實(shí)現(xiàn)了“去房地產(chǎn)化”。房地產(chǎn)依賴度是衡量城市“房地產(chǎn)化”的重要指標(biāo)，應(yīng)用“房地產(chǎn)投資額除以GDP”進(jìn)行衡量。結(jié)合2017年的數(shù)據(jù)，全國部分主要城市的房地產(chǎn)依賴度見下圖所示：

2017年國內(nèi)主要城市的房地產(chǎn)依賴度比較

從比較中可以看出，深圳市是房地產(chǎn)依賴度最低的城市，僅為9.5%。相比較而言，其他城市的房地產(chǎn)依賴度均高于10%，鄭州和西安超過了30%。

住房用地空間條件。足夠的住房用地是實(shí)現(xiàn)住房有效供應(yīng)的基本條件。深圳是“集體土地入市”做到極致的城市。1992年，深圳市完成特區(qū)內(nèi)土地國有化轉(zhuǎn)制，2004年，深圳市以城市規(guī)劃“全覆蓋”方式，將特區(qū)外260平方公里土地轉(zhuǎn)為國有土地，進(jìn)而使深圳市成為國內(nèi)首個沒有農(nóng)村建制的城市。雖然深圳完成了全市土地國有化轉(zhuǎn)制，盡管規(guī)劃中已將原村集體土地征為國有，但大量土地并沒有完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，土地依舊屬于村集體及股份公司擁有。在深圳版的政策設(shè)計中，列出了“支持社區(qū)股份合作公司和原村民，通過‘城中村’綜合整治和改造，提供各類符合規(guī)定的租賃住房”。另外，在新供應(yīng)用地中，從實(shí)際出發(fā)盤活存量用地，盤活存量用房，在軌道交通上蓋、城市更新配建、棚戶區(qū)改造配建、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略下城際合作等方面來進(jìn)一步挖潛住房用地空間。

方向指引。經(jīng)濟(jì)屬性和民生屬性是住房的重要特征。黨的十九大以來更加強(qiáng)調(diào)住房的民生屬性。科學(xué)理解深圳市的住房制度改革方案，準(zhǔn)確把握其改革策略、問題指向以及可能的改革結(jié)果，對于此輪住房制度改革有重要的意義。深圳的住房問題是一項長期復(fù)雜的難題。任何改革都有一定的風(fēng)險，這次深圳住房制度改革也一樣，不可能通過改革短時間內(nèi)解決深圳所有的住房問題，但這次改革給了我們一個明確的方向和堅定的信念。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，希望這次深圳市住房制度改革能經(jīng)得起實(shí)踐和時間的檢驗(yàn)，能更好讓全體深圳市民實(shí)現(xiàn)住有所居、住有宜居的夢想，同時以此為契機(jī)進(jìn)一步推動我國住房制度改革向前邁進(jìn)。