深莞集體經濟發展比較研究

陳 搏 王蘇生

一、集體經濟發展路徑比較

發展集體經濟，深莞兩地有很多相似之處，特別是發展初期，基本上都以“三來一補”的模式得以快速發展。1978年以前，兩地的集體經濟都處于低迷狀態，一個村集體經濟收入，多則上萬元，少則幾百元。真正的發展主要是在改革開放以后，大體分為三個階段：一是由農業經濟向工業經濟過渡階段；二是城市化階段；三是現代化階段。但在每個階段，深莞兩地的經歷都有差異。

（一）深圳集體經濟發展歷程

深圳集體經濟發展的第一階段（1978-1991年），村集體根據自身在土地和勞動力等生產要素的優勢，與外資的資本、技術和管理等生產要素進行組合，發展來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易，即“三來一補”經濟。1991年，全市村辦企業達2529家，其中特區內226家。①張則武：《深圳城市化歷程中的社區變遷》，《特區實踐與理論》2011年第1期。初期各村的舊飯堂和會堂都被用作廠房，有一定資本積累后，開始統一建設標準廠房和生活配套設施。在辦廠的同時，各村也開始完善投資環境，興辦商店、飲食店、高檔賓館和酒店等。

第二階段（1992-2002年），1992 年 11 月深圳市政府召開農村工作會議，決定實施特區農村城市化，出臺了《深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，同時羅湖區政府發布了《羅湖區關于農村集體企業實行股份制改造若干問題的暫行規定的通知》。特區內其他各區也推動村集體經濟的合作社統一改造為股份合作公司，集體經濟以資產經營為主。同時，特區內的村民轉成居民。1993年，特區內基本完成城市化。但是，寶安和龍崗兩區到2004年才徹底完成城市化進程。

第三階段（2003年至今），完成股份制改造后的集體經濟由資產經營向現代資本經營轉變。但在產權制度、股權結構和治理結構方面依然存在較多的問題，由于監管的缺位，“三資”①三資是指資金、資產和資源。運營、投資等不規范，非法賤賣集體土地、侵占集體資產等腐敗問題大量滋生。②宋曉東：《深圳社區集體經濟存在的問題及改革》，《特區理論與實踐》2014年第3期。深圳于 2013 年出臺了《關于推進股份合作公司試點改革的指導意見（試行）》和《關于加強股份合作公司資金資產資源管理的意見》，以推進股份合作公司試點改革、加強其資金資產資源管理。在以上政策指引下，深圳各區運用現代信息技術加強集體經濟的監管，例如：福田區“1＋6”平臺模式，南山區的“陽光365服務平臺”和大鵬新區“四合一”平臺。在監管的同時，引導股份合作公司建立現代企業制度。

（二）東莞集體經濟發展歷程

北京大學社會學系劉能教授認為東莞集體經濟發展經歷了以下三個階段。③劉能、林峰：《東莞農村集體經濟：歷史演進、模式比較和發展方向》，東莞農村集體經濟組建60周年獲獎論文集，2016年12月。

第一階段（1978-2002年），集體經濟興起。1978年7月，國務院頒布了《開展對外加工裝配試行辦法》，在該政策的引導下，東莞充分發揮地緣、勞動力與土地的資源稟賦優勢，集體經濟以統一經營為主要模式，各村開始以集體的廠房出租等形式承接來料加工、來樣加工和來件裝配等業務。這一階段完成了農村工業化進程，產生的租賃經濟模式，至今仍是東莞農村集體經濟的主要發展路徑。

第二階段（2002-2012年），推行集體經濟股份合作制改革的同時展開農村城市化進程。2002年東莞開始試點農村股份合作制改革，直至2006年農村股份合作制改革基本完成，全市120萬村民成為股份合作公司的股民。這次改革，以量化形式確定集體股和個人股，作為村民今后分紅的依據。同時推行“村改居”，村民變居民，集體土地變更為國有土地，將村納入城市建設規劃。為盤活東莞集體經濟的活力，改變“政經社一體化”的發展模式，東莞市政府于2009年7月出臺了《關于推進村級體制改革試點工作意見》等相關文件，以黃江、厚街兩鎮領銜試點，拉開了村級體制改革的序幕。2011年，村級體制改革基本上在全市全面鋪開。

第三階段（2012年至今），提升股份公司的現代化管理水平，推動集體經濟規范化發展。2012年3月，東莞市出臺《關于加強鎮村集體經濟管理問題的通知》，提出將在全市建立和完善農村（社區）集體資產交易平臺這一重大舉措。從2014年起，結合農村“三資”監管平臺的建設，實現了對村組開支的實時監控。從2014年探索開發集體資產網上交易系統，并于2015年10月成功開展了首批網上交易事項。

（三）深莞兩地集體經濟發展的異同點

深莞兩地集體經濟發展在第一階段非常相似，都是在國家政策的引領下，利用集體資產外引內聯，發展“三來一補”企業，圍繞這些引進來的企業發展服務業，完善公共基礎設施。但深圳的集體經濟決策者較早地意識到興辦自營工業，開發生態農業與旅游業等，而且較早地對整體環境進行規劃建設，例如：深圳坂田村1988年開始聘請專業單位對全村進行規劃設計，隨后有很多村跟進。

第二階段的城市化，深莞兩地主要內容都是集體經濟股份合作制改革和“村改居”，集體土地轉為國有土地，農村納入整個區域的城市化進程。區別在于：一是時間上差異。深圳經濟特區內于1993年完成，特區外在2004年完成；而東莞在2004年才開始啟動這一工作。二是人口規模上差異。深圳特區內集體經濟人口約4萬，特區外約27萬人；而東莞集體經濟人口達120萬人。規模不一樣，城市化過程的復雜性也不一樣。

第三階段的現代化，深莞都利用信息化技術推動資產在線交易、資金在線監管和資源在線顯示，以強化政府管理部門對集體經濟的監管。但是在現代化過程中，兩地出現了以下差異：一是深圳對集體股的減持傾向于支持，鼓勵往這個方向探索；而東莞對此還比較謹慎。二是深圳強力支持股份合作公司建立現代企業制度，探索建立職業經理人制度，高層管理者推行年薪制；而東莞對這些還沒有正式的政策支持。三是深圳鼓勵社會資本進入集體經濟，推動集體經濟股權合法流動，探索股權主體多元化；而東莞對這方面的改革還沒有明確的態度。

二、集體經濟發展政策比較

（一）集體經濟發展第一階段兩地政策相似

改革開放后，處在改革前沿的深圳和東莞兩地因區位優勢和發展條件優越，農村集體經濟發展較為迅猛。為了鼓勵集體經濟發展，兩地政府對集體經濟的管制較少，基本上是放手讓集體經濟自由成長。為避免集體經濟體之間的惡性競爭，政府對集體經濟體的對外合作進行了適當統籌。為發展農村經濟，各村相應地成立了經濟發展公司或其他企業形式，作為村委會管理集體經濟的職能機構，負責建設、經營和管理村集體經濟。這一階段的政策管制較少且集體經濟又能快速發展，有兩個前提：一是原有的行政體制對集體經濟管理者形成了較強的約束；二是整個社會的貧富差距較小，村民的集體意識較強，利益分配上沒有較大的分歧。

（二）集體經濟發展第二階段兩地政策開始顯現差異

隨著深莞兩地城市化進程的不斷加快，對土地資源的需求快速增加，而在土地被眾多的村集體分割的狀況下，城市的整體規劃和建設很難實現，土地的集體所有成為城市發展的主要障礙。同時，農村經濟收入的巨大變化，使原來由村委會經營和管理農村集體經濟的格局已經遠遠不能適應時代的發展。對于這些新問題的出現，國家也沒有現成的制度可以套用。深莞兩地大膽改革，創新了一系列的管理制度，而在這方面深圳更是走在了東莞的前面。

深圳集體經濟管理的制度性文件。與集體經濟相關的制度性文件，主要包括三個方面：一是集體經濟組織管理方面的文件；二是集體經濟經營管理方面的文件；三是集體經濟中土地和房子等固定資產處理方面的文件。《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》《深圳經濟特區股份合作公司條例》《深圳市鎮村集體資產管理規定》分別是深圳在以上三個方面的制度性文件代表。最近20年深圳在集體經濟房地產資源利用方面的規范性文件有近20個。

東莞集體經濟管理的制度性文件。1997年5月2日，東莞市第十一屆人民代表大會第五次會議通過《東莞市農村集體資產管理規定》，拉開了東莞農村集體資產管理制度建設的序幕。第二年出臺《東莞市農村（社區）集體資產管理實施辦法》并根據管理中出現的新情況和新問題作了4次修訂。至2016年10月，市一級累計出臺制度性文件86份，鎮級出臺制度文件800多份，逐步形成了全方位、多層次的農村集體資產管理制度體系，形成了民主理財、財務監管、審計監管、審查監控、統計監測、責任追究、薪酬激勵、督查考評、陽光交易和村級預算的“十管齊下”的監管方式。2009年開始先后出臺了30多份“三舊”改造配套性政策文件和相應具體操作細則。

深莞兩地集體經濟管理的政策差異。一是政策出臺時間上的差異。深圳作為改革開放的試驗區，改革舉措相對全國是領先的。深圳出臺的類似文件大多數要先于東莞。二是政策的側重點不同。深圳側重于將集體經濟組織融入城市經濟整體，早在1992年就出臺了農村城市化政策并實施了四期同富裕工程，將農民歸化為城市居民，將集體經濟歸化為單一的市場主體（股份合作公司），將農民房歸化為城市公寓（舊改）等。東莞則堅守集體經濟這塊陣地，側重于對集體經濟組織的監管，通過一系列政策的出臺，形成了“十管齊下”的監管局面。三是政策的開放程度不同。深圳的管理政策積極引導集體經濟探索新的管理模式，例如所有權與經營權分離和股權主體多元化，支持集體經濟組織開放。東莞的管理政策還不支持開放，例如對集體經濟組織的股權僅限于內部轉讓和贈與，不支持外部主體進入。

三、集體經濟發展成就比較

經過近40年的發展，深莞兩地的集體經濟體量龐大，整體競爭力較強。深莞兩地集體經濟的總規模相差不大，各自在全省的總量中都占有較大的比重。

（一）深圳集體經濟領頭羊——南嶺村

南嶺村集體經濟發展現狀。改革開放40年，南嶺村從遠近聞名的“鴨屎圍”，成長為“嶺南第一村”。2016年村集體經濟總收入超過3億元，村集體固定資產達到35億元，人均年收入達到15萬元，村民成家可以分一套250平方米的房子。南嶺村現有工廠企業50多家，建有占地53萬平方米的求水山公園、五星級酒店、一級甲等醫院、省一級學校，銀行、郵局、圖書館等公共設施一應俱全，社區服務中心免費為群眾提供幾十項公益服務項目。

南嶺村集體經濟成長過程。從1983年到1989年，南嶺村辦起“來料加工”企業和內聯企業14家，引進外資3500萬港元，期間1986年建起了第一個工業區。隨后，陸續建起了第二、三、四個工業區，如下表所示。2016年，與清華啟迪合作建設科技園，與英國牛津大學合作成立生物制藥研究院，1.2億元收購一家投資公司，發起3-5億元的私募基金。2017年南嶺股權投資基金管理公司發起總規模20億元、首期5個億的戰略新興產業投資基金。

南嶺村集體經濟發展的主要經驗。重視教育和人才培養。20世紀90年代就提出“力爭在五年內使本村村民具有大專文化程度學歷的人占總人口的10% ，每年投入50萬元作為招聘和培養人才的經費”。重視積累。發展初期，村里拿到第一筆43萬元的土地出讓金就用于興辦村工業，后期建設的四個工業區和科技園都是大手筆的投資。重視規劃。早期就在村內規劃并辦起了學校、幼兒園、醫療所、圖書室和郵電所等，2014年聘請中國規劃設計院對社區3.9平方公里土地進行科學規劃，把環境建設與產業發展緊密結合起來。重視創新。將創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念貫徹落實到村集體的發展當中，主動對接具有前瞻性、創新性、高成長性的創新項目。

南嶺村的工業化進程

（二）東莞集體經濟領頭羊——雁田村

雁田村集體經濟發展現狀。改革開放前，雁田村是人口多、勞力少、集體經濟一窮二白的村野。40年后成為“東莞第一村”。2016年，村集體收入2.8億元，純收入2.58億元，村集體總資產32.93億元，可支配收益約18億元，人均純收入6.57萬元。在村經營的工業企業有320家。每位村民每年年終享受優厚的集體分紅，60歲以上的雁田籍老人每月可領取退休金和社會福利金。

雁田村集體經濟發展歷程。1980年雁田村辦起了第一家“三來一補”工廠——“正信毛織廠”。1992年，全部土地都收歸集體，由集體統一安排使用，為后來的集中資源發展減少了諸多制約。2000年開始，雁田村開始嘗試資本經營、異地投資。2003年實行股份制改革。從2011年起，雁田村開始在基礎設施建設和環境提升上加大投入。2017年引進京東、天安等巨無霸項目，為今后的發展做好了籌劃。

雁田村集體經濟發展的主要經驗。重視積累。20世紀80年代初中期，東深工程因征占雁田土地，支付了幾百萬元的補償。村委會把錢集中起來用于投資建廠房、改造路網、配套水電，奠定了發展的基礎。①張清勇：《集體土地與農村工業化：東莞的案例》，東莞農村集體經濟組建60周年獲獎論文集，2016年12月。重視教育和人才。制定《雁田村村民學業獎學方案》，鼓勵村民接受高等教育。村委會投資興建九年制學校，引進新世紀英才學校。吸引專業人才進入股份公司管理層。重視資源的集中使用。1992年就將土地集中到集體，目前可利用土地達150萬平方米，其中70%屬于集體土地。重視資本運作。有6家村辦企業長期從事對外投資業務。持有上市公司錦龍股份和民生銀行的股權。重視新經濟。不斷優化投資環境，吸引新興產業落地雁田村。2017年成功引入京東·都市人工智能產業新城和天安數碼城等項目。

（三）深莞兩地領頭村集體經濟發展特點

對照深莞兩地領頭村集體經濟發展的歷程、成就和經驗，我們認為：一是人才也是集體經濟發展的第一資源。深圳的南嶺村和東莞的雁田村都很重視人才的培養和使用，不僅大力培養自己的人才，還花重金引進外部的人才。二是著眼于長遠利益。這兩個村都很重視集體經濟的積累，有了一筆收益后，不是著急分給個人，而是用于集體資產的積累，通過投入獲得更多的收益。三是重視發展規劃。不僅要做好村內整體環境的發展規劃，還要注意與整個城市發展規劃對接。四是主動對接新技術和新經濟。集體經濟的管理要及時運用新的信息技術以適應快速變化的內外部環境。主動擁抱新經濟，將集體經濟與新經濟融合，發展自己的高科技企業和產業。

四、集體經濟未來發展方向

通過深莞兩地集體經濟發展歷程、政策和成就的對比分析，可以梳理出珠三角經濟發達地區集體經濟發展的主要方向，就是“融入”城市經濟整體框架。目前，深圳的集體經濟已經漸漸融入整個城市經濟。表現為：村民成為城市居民；股份合作公司成為城市經濟的平等主體之一；村集體的物理空間成為城市空間的一部分。集體經濟將漸漸擺脫對土地的依賴，成為與其他經濟成份沒有差別的市場主體。

（一）向混合所有制方向發展

集體經濟成份與其他經濟成份混合所有制，主要是通過兩個途徑，一是集體資金與其他資金共同投入經營項目。例如東莞雁田村投入京東人工智能項目，深圳南嶺村以“股東投資+政府引導資金+社會募資”的方式出資組建“南嶺股權投資基金管理公司”。二是外部社會資金進入集體經濟的股份合作公司。深圳社區股份公司數量只占全市企業總數的1.8‰，卻擁有全市 1/3土地，土地是吸引社會資金的主要“殺手锏”。另外就是高端人才以智力入股合作公司。

（二）向內外人才混合治理發展

隨著知識和技能的變化，集體經濟中的成員有一部分在集體經濟組織之外尋找職業發展空間，成為單純的股東；另一方面，為應對復雜市場環境下的競爭，集體經濟組織內部不得不引進外部專業人才參與企業管理，例如聘請職業經理人等等。深圳市懷德股份合作公司成立全資子公司，聘請職業經理人和專業團隊參與公司運營土地和物業相關業務。截至目前，公司擁有職業經理人和專業工程師等各類人才172名。

（三）向內外機構混合監管發展

為了促使集體經濟穩健發展，保護部分弱勢群體的利益，政府相關部門加強了對集體經濟的監管。借助信息化手段，打造集體經濟管理平臺，即股份合作公司綜合監管系統。通過管緊資產、財務、證照、交易等環節，確保股份合作公司人、財、物安全，保值升值。外部的監管固然重要，但有效的監管往往來自內部，通過內部利益機制形成的監管往往更有效。隨著現代企業制度在股份合作公司的形成，將在內部建立相互制約的利益機制，確保內部成員對公司形成有效的監管。特別是當外部資本和人才引入后，內部監管將會更有效。內外機構混合監管將成為集體經濟管理的常態。

（四）向傳統和新興產業混合發展

發達城市的城中村，土地是他們的惟一優勢，但集體經濟單純依靠房地產化，沒有自己的實業和產業，很難保持可持續發展。傳統的租賃經濟還將延續相當長的時間，但會向專業園區、專業市場等高級業態發展。同時，集體經濟的積累將投入新興產業，那些“高”（具有廣闊前景的高新技術企業）、“富”（投資安全回報豐厚）、“帥”（處于上市之前、已突破關鍵成長期的新興產業領軍企業）的項目將會成為集體經濟追逐的對象，以期獲得較高的投資回報。在新興產業上投資獲得成功的集體經濟將漸漸擺脫對土地的依賴。

五、結論

深圳的實踐表明，經濟發達地區集體經濟的發展方向是融入整個區域經濟，各項資產都實現貨幣化，與其他經濟主體同臺競爭，自由成長。政府對其負有監管責任，但不承擔其發展責任。東莞的政府部門要借鑒深圳的經驗，加強監管，減少對集體經濟組織的關照，由其自由發展。