我國企業(yè)民主管理制度的實施狀況、問題和對策
——基于山東省部分企業(yè)的調(diào)查

洪 芳

（山東管理學(xué)院 工會理論研究院，山東 濟南 250357）

企業(yè)民主管理又有職工民主管理、職工民主參與、經(jīng)濟民主、產(chǎn)業(yè)民主等不同的稱謂。新中國建立以來歷屆國家領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視企業(yè)民主管理制度建設(shè)，這項工作也被高頻次地寫進(jìn)黨代會報告和政府工作報告。有學(xué)者指出，中國經(jīng)濟的發(fā)展有其自身的邏輯和奧秘, 其中一條就是大力發(fā)展基層民主, 實行民主管理[1]。在當(dāng)前我國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，經(jīng)濟下行壓力較大，更加需要企業(yè)管理層與員工凝心聚力共同發(fā)展。但在企業(yè)民主管理制度的運行實踐中還存在諸多障礙。

為了解我國企業(yè)民主管理制度的實施情況，破解制度運行障礙，課題組以山東省為主要調(diào)查范圍，通過文獻(xiàn)檢索、發(fā)放問卷和座談訪談的方式進(jìn)行調(diào)查。文獻(xiàn)以《中國勞動統(tǒng)計年鑒》（以下簡稱《勞動年鑒》）和《第八次中國職工調(diào)查》（以下簡稱《職工調(diào)查》）[2]（p294-365）數(shù)據(jù)為主。問卷包括企業(yè)問卷和職工問卷。本次調(diào)查共發(fā)放企業(yè)問卷100份，職工問卷300份。回收有效企業(yè)問卷89份，職工問卷275份。其中國有企業(yè)51家，占57.3%；集體企業(yè)2家，占2.25%；民營企業(yè)25家，占28.09%；外商投資企業(yè)3家，占3.37%；混合所有制企業(yè)4家，占4.49%；其他類型企業(yè)4家，占4.49%。這89家企業(yè)中，同時建立了職工代表大會（以下簡稱職代會）制度和廠務(wù)公開制度的企業(yè)有77家，占被調(diào)查企業(yè)的86.52%，有2家企業(yè)只建立了職代會制度。在公司制企業(yè)中，工會主席或副主席以職工代表身份進(jìn)入董事會的企業(yè)占建制企業(yè)的39%，工會主席或副主席以職工代表身份進(jìn)入監(jiān)事會的企業(yè)占建制企業(yè)的44%。很多企業(yè)在職代會、廠務(wù)公開、職工董事監(jiān)事等民主管理形式之外，還通過黨政工聯(lián)席會議制度、民主懇談會、座談會、領(lǐng)導(dǎo)信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日、合理化建議等方式創(chuàng)造溝通協(xié)商機會，吸收職工參與管理。

一、山東省企業(yè)民主管理制度的運行情況及存在的問題

（一）企業(yè)民主管理制度有了快速發(fā)展，但依然有很大建設(shè)空間

職代會制度、廠務(wù)公開制度和職工董事監(jiān)事制度得到快速發(fā)展，在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、保障職工合法權(quán)益、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但依然有很大建設(shè)空間。據(jù)山東省工商局2018年4月數(shù)據(jù)顯示：全省共有企業(yè)236.5萬戶，其中內(nèi)資企業(yè)約233.5萬戶，私營企業(yè)220.3萬戶，外商投資企業(yè)2.9萬戶[3]。而《統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示：全省建立職工（代表）大會制度的企事業(yè)單位44.3萬家，84.4%的單位在本年度召開了職工（代表）大會。比較企業(yè)總量和已經(jīng)建立了職工（代表）大會制度的企業(yè)數(shù)量，職工（代表）大會制度建設(shè)依然有很大空間。而建立了職工（代表）大會制度的企業(yè)也有部分沒有堅持召開會議。這說明職工（代表）大會并沒有成為企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中不可缺少的一部分。此外，全省職工代表199.9萬人，其中女職工代表54.2萬人，僅占職工代表總數(shù)的27.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于女職工的比例。這說明男女平等的理念在職工代表的選舉中并沒有得到很好的貫徹。

關(guān)于職代會的作用，《職工調(diào)查》的數(shù)據(jù)顯示：山東省參與調(diào)查的3254名職工，認(rèn)為作用發(fā)揮很好的占55.6%，較好的占23.5%，一般的占14.9%，較差的占0.8%，很差的占1%，說不清的占4.3%。如按照企業(yè)的所有制形式進(jìn)行統(tǒng)計，從全國情況來看，回答很好和較好的比例較高，其中國有企業(yè)占68.8%，集體企業(yè)占71.1%，私營企業(yè)占71.6%，港澳臺企業(yè)占66.7%，外商投資企業(yè)占68.2%。多數(shù)職工對職代會的作用持肯定態(tài)度。職代會的作用在不同所有制企業(yè)中的表現(xiàn)差異不大。

從筆者收集的企業(yè)問卷來看，34.7%的企業(yè)認(rèn)為作用很大，50%的企業(yè)認(rèn)為作用一般，9.2%的企業(yè)認(rèn)為沒有什么作用，不清楚的占6.1%。這可以看出職代會制度對滿足職工和企業(yè)的需求存在一定差異。因而職代會制度的建設(shè)和作用發(fā)揮還存在很大提升空間。

企業(yè)廠務(wù)公開制度建設(shè)也依然有很大空間。特別是，即使建立了廠務(wù)公開制度，其公開的事項也往往少于法律規(guī)定的范圍。職工董事制度在民營企業(yè)和外商投資企業(yè)受到抵制，很難落到實處。

（二）企業(yè)民主管理在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)方面日益發(fā)揮重要作用，但依然有很大提升空間

企業(yè)民主管理、集體協(xié)商和勞動合同三項制度作為企業(yè)勞動關(guān)系的協(xié)調(diào)機制，在企業(yè)勞動關(guān)系調(diào)整中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。實踐證明，凡是職工民主管理搞得好的企業(yè)，其集體協(xié)商也必然推進(jìn)得好，企業(yè)勞動關(guān)系也相對更和諧。但從目前的情況來看，我國企業(yè)民主管理在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)方面還依然存在著較大的提升空間。

1.近四成企業(yè)在制定規(guī)章制度時沒有貫徹民主程序

根據(jù)《勞動合同法》第四條的規(guī)定，用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工（代表）大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協(xié)商確定。該規(guī)定沒有區(qū)分企業(yè)的所有制性質(zhì)，即所有企業(yè)在制定與職工利益密切相關(guān)的內(nèi)部制度時必須通過職工（代表）大會討論。筆者就職工（代表）大會的討論議題情況進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果（見表1）顯示：關(guān)于企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和計劃雖不屬于與職工利益密切相關(guān)事項，但屬于滿足職工知情權(quán)的事項，有約半數(shù)企業(yè)提交職工（代表）大會討論。與職工直接利益密切相關(guān)的事項如工資獎金調(diào)整方案、勞動安全衛(wèi)生和女職工勞動保護(hù)措施、集體合同草案、單位規(guī)章制度、職工生活福利等事項討論的比例都略微超過或接近半數(shù)。職工培訓(xùn)計劃也屬于與職工利益密切相關(guān)的事項，但提交討論的比例只有33.71%。有40.45%的企業(yè)將評議領(lǐng)導(dǎo)人作為職代會職權(quán)，這些企業(yè)全部為國有企業(yè)，占被調(diào)查國有企業(yè)70.59%，即有約三成的國有企業(yè)沒有將評議領(lǐng)導(dǎo)人作為職代會的職權(quán)。這說明有近四成企業(yè)并沒有落實《勞動合同法》關(guān)于制定規(guī)章制度時的民主程序、勞資共決的立法規(guī)定。關(guān)于職代會職權(quán)的法律規(guī)定在實踐中也沒有被嚴(yán)格貫徹實施。企業(yè)是否將某一事項提交職代會討論，主要依據(jù)是企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)的偏好或企業(yè)發(fā)展的需要，而非單純基于法律的規(guī)定。

表1 職代會和職工大會討論的議題

2.缺乏職工民主參與成為影響企業(yè)內(nèi)部勞動關(guān)系和諧的重要因素

雖然影響企業(yè)勞動關(guān)系和諧的因素很多，但有兩個因素最為關(guān)鍵：一是企業(yè)規(guī)章制度，這涉及到企業(yè)的管理方式和員工的自我價值實現(xiàn)；二是企業(yè)內(nèi)部的人際關(guān)系，尤其是職工與管理層的關(guān)系。

企業(yè)的規(guī)章制度是企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部管理的重要手段。企業(yè)規(guī)章制度的制定程序和執(zhí)行效果有著密切的聯(lián)系。筆者調(diào)查了解到，那些由企業(yè)行政單方面制定、沒有經(jīng)過職工討論的規(guī)章制度，其執(zhí)行往往依靠企業(yè)罰款、扣工資等強制形式，職工怨言較多，勞資關(guān)系較為緊張。而那些經(jīng)過職工充分討論并發(fā)表意見的規(guī)章制度，被執(zhí)行得較好，勞資關(guān)系也較為和諧。在筆者調(diào)查的89家企業(yè)中，有28家企業(yè)的規(guī)章制度經(jīng)過全體職工討論，這些企業(yè)的職工認(rèn)為執(zhí)行“很好”和“較好”的比例高達(dá)96.4%，只有1家公司認(rèn)為執(zhí)行得并不太好。因此，雖然企業(yè)規(guī)章制度的執(zhí)行情況受多種因素影響，但是職工的民主參與對執(zhí)行效果影響顯著。

關(guān)于職工與企業(yè)管理層的關(guān)系，《職工調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：高達(dá)79.4%的職工選擇了融洽和比較融洽。這反映了企業(yè)勞動關(guān)系從總體而言是較為和諧的。在分析不融洽的原因方面，占首位的是職工收入低，占60.8%；其次是管理決策缺乏職工參與溝通，占50.9%；接下來依次是收入和福利待遇差距大（36.3%）；經(jīng)營者不尊重職工（20.9%）；經(jīng)常加班、工作太累（18%）；職工不好管（16.2%）；勞動爭議沒有及時解決（11.5%）；社會保險落實不到位（10.4%）；經(jīng)?？丝弁锨饭べY（9.1%）；工作環(huán)境惡劣（5.7%）等。其中管理決策缺乏職工參與溝通、收入和福利待遇差距大、經(jīng)營者不尊重職工、經(jīng)常加班、工作太累等因素，都反映出企業(yè)沒有建立起有效的內(nèi)部溝通協(xié)商機制及時化解內(nèi)部矛盾。

（三）職代會制度有力地推進(jìn)了集體協(xié)商的進(jìn)行，但在建立平等的對話機制上尚有很大努力空間

企業(yè)民主管理制度特別是職工（代表）大會制度的運行情況，直接影響集體協(xié)商在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)中的作用發(fā)揮。關(guān)于集體合同的簽訂和實施，從筆者回收的275份有效職工問卷的情況來看，在是否簽訂了集體合同的問題上，31.8%的職工回答簽訂了，17.6%的職工表示沒簽訂，50.6%的職工表示不知道。

關(guān)于企業(yè)是否開展工資集體協(xié)商，《職工調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：除國有企業(yè)外，其他所有企業(yè)在開展工資集體協(xié)商方面差異不大，而國有企業(yè)最低（見表2）。筆者進(jìn)一步訪談了解到，國有企業(yè)工資總額由上級主管部門確定，其工資可以協(xié)商的空間較小，因而開展工資集體協(xié)商比例較低。從總體而言，企業(yè)開展工資集體的比例只有三成多，工資集體協(xié)商推進(jìn)的空間很大。

表2 企業(yè)開展工資集體協(xié)商情況(占比：%)

關(guān)于工會在集體協(xié)商中的表現(xiàn)，84.1%的職工認(rèn)為工會盡力為職工爭取利益；認(rèn)為工會沒有盡到自己責(zé)任、應(yīng)付上級要求的只占2.7%；不懂協(xié)商技巧的占2.5%；不清楚的占10.7%。這可以看出，一方面工會對于推進(jìn)集體協(xié)商發(fā)揮了重要推動作用，另一方面企業(yè)的勞動關(guān)系狀況，對工會推進(jìn)集體協(xié)商有一定影響。筆者在訪談中了解到，多種因素影響著工會參與協(xié)商的積極性。如外商投資企業(yè)在開展工資集體協(xié)商時，民族主義情緒往往推動著工會在協(xié)商中更多地維護(hù)中國職工利益，而私營企業(yè)勞動者權(quán)益保護(hù)水平相對較差，激發(fā)了工會干部通過協(xié)商維護(hù)職工合法權(quán)益的愿望。

關(guān)于集體合同的作用，筆者回收的調(diào)查問卷顯示：56%的職工認(rèn)為集體合同對改善勞動條件和提高勞動報酬有積極的促進(jìn)作用，14.3%的職工認(rèn)為沒有什么作用，29.7%的職工則表示不清楚。對于該問題，約占50%的工會主席表示作用很大，28.1%的工會主席認(rèn)為有一點作用，認(rèn)為沒有作用的占21.9% 。由此可見，集體合同在維護(hù)職工合法權(quán)益方面尚有很大的努力空間。特別是很多職工根本不知道自己單位是否有集體合同，不知道的原因，主要在于很多企業(yè)的集體合同沒有經(jīng)職工（代表）大會討論。有一位主席表示，即使經(jīng)過討論，因為有老板在場，討論也流于形式，沒有多大意義。由此可見，多數(shù)企業(yè)根本沒有建立起地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的集體協(xié)商機制，在工會對企業(yè)行政有著明顯依附性的條件下開展集體協(xié)商，依然取決于企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)的開明和上級的壓力。也正是由于集體合同的作用有限，員工才表現(xiàn)得不夠積極。而工會干部作為職工代表之所以不敢談，也依然在于其地位的依附性，究其本質(zhì)在于沒有通過職代會等制度建立起平等對話機制[4]。

（四）廠務(wù)公開和職工董事監(jiān)事制度覆蓋率日益提高，但對職工權(quán)益保障影響甚微

截至2017年底，全國已建工會的企事業(yè)單位中，單獨建立廠務(wù)公開制度的非公有制企業(yè)398.7萬家，建制率89.4%。據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的2018中國民營企業(yè)500強分析報告顯示，有435家企業(yè)推行了廠務(wù)公開民主管理等制度。《職工調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：在山東省被調(diào)查職工4965人中，其所在單位實行了廠務(wù)公開的占61.2%，沒有實行的占9.2%，表示不知道的占29.6%。廠務(wù)公開的目的在于滿足職工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。廠務(wù)公開的主要形式是職代會，因而職代會制度的落實情況直接影響廠務(wù)公開的效果。在非公有制企業(yè)，廠務(wù)公開雖然在一定程度上為企業(yè)所接受，但公開的事項受到質(zhì)疑。

職工董事監(jiān)事的制度設(shè)計初衷，首先是維護(hù)公司的利益，而維護(hù)職工合法權(quán)益不過是其次要目標(biāo)。這從非國有投資主體投資的公司，其職工董事不是必設(shè)的職位就可見一斑。職工董事制度也只局限于公司制國有企業(yè)，在公司制非國有企業(yè)根本無法貫徹。由于我國監(jiān)事制度的設(shè)置是并行的雙層委員會制，監(jiān)事制度的監(jiān)督作用本來就弱，而且職工監(jiān)事只占監(jiān)事的三分之一，其監(jiān)督作用就進(jìn)一步被弱化。職工董事監(jiān)事制度只能在一定范圍內(nèi)起到維護(hù)職工合法權(quán)益的作用。

（五）職工參與管理的意識逐漸增強，但受制于參與機會等因素

《職工調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：在“是否愿意擔(dān)任職工代表大會代表”的調(diào)查中（以下簡稱“參與意愿”），表示愿意的占83.2%，不愿意的占7.7%，說不清的占9.1%。職工擔(dān)任職工代表的意愿與企業(yè)職工代表大會的組織建設(shè)情況基本一致，即職代會組織得越好，職工的參與意愿越強，反之亦然。這表明實際參與可能對提高參與意愿有促進(jìn)作用。同時職工的參與意愿受性別、戶籍、年齡、文化程度、政治面貌、收入水平、是否工會會員、就業(yè)身份等多種因素影響（見表3）。從性別來看，男性的參與意愿要略強于女性。從年齡來看，職工年齡越大參與管理的意識越強。從戶籍來看，非農(nóng)戶籍人員的參與意識要強于農(nóng)業(yè)戶籍職工。從文化水平來看，文化程度越高參與意愿越強。從收入水平來看，收入水平與參與意愿呈正相關(guān)關(guān)系。按就業(yè)身份分，管理崗位的職工其參與意愿高于非管理人員，管理層級越高，參與意愿越強；專業(yè)技術(shù)人員的參與意愿高于普通職工，專業(yè)等級越高參與意愿越強；工會會員的參與意愿要遠(yuǎn)高于非會員。

但上述因素為顯性因素，是上述因素影響了職工的參與意愿，還是上述人員的參與機會不同導(dǎo)致了參與意愿的差異，這個問題還需要進(jìn)一步分析。

關(guān)于職工是否有機會對工作單位的經(jīng)營管理和自身權(quán)益發(fā)表意見或反映愿望(以下簡稱“參與機會”)，同樣選取性別、年齡、戶籍、文化程度、政治面貌、收入狀況、就業(yè)身份、是否工會會員等指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，職工在參與機會上和參與意愿上幾乎呈現(xiàn)相同的表現(xiàn)，即這些指標(biāo)同時也影響了職工的參與機會（見表3）。但是參與機會是否影響參與意愿這一問題從調(diào)查問卷中尚無法得到證實。通過訪談發(fā)現(xiàn)，參與機會越多的職工參與意愿越強烈，而參與機會較少甚至沒有參與機會的職工參與意愿相對較弱。從總體而言，越來越多的企業(yè)傾向于提供多種反映和表達(dá)意見的渠道，激發(fā)職工的創(chuàng)造性。對于職工參與管理的看法，80.9%的職工選擇是職工應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，78.8%的職工認(rèn)為有利于促進(jìn)單位的發(fā)展，83.2%的職工認(rèn)為有利于維護(hù)職工合法權(quán)益，4.6%的職工認(rèn)為是少數(shù)人的事情，14.3%的職工認(rèn)為實際作用不大多是走形式，4.5%的職工認(rèn)為會增加單位成本，10.9%的職工認(rèn)為單位領(lǐng)導(dǎo)不太可能真正讓職工參與管理，認(rèn)為沒有必要參與管理的職工只有4.5%。

表3 職工擔(dān)任職工代表的意愿和參與企業(yè)管理的機會（占比：%）

（六）職工參與管理的依據(jù)由企業(yè)主人翁理論向利益共同體理念轉(zhuǎn)變

1.企業(yè)主人翁的身份認(rèn)同逐漸退出市場

在回收的275份職工問卷中，對于“您認(rèn)為您在企業(yè)的身份是？”的問題，除兩位職工回答是企業(yè)主人翁之外，其余職工全部回答是企業(yè)的職工。筆者在訪談時，有部分國有企業(yè)的老職工認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為企業(yè)的主人翁，但同時又承認(rèn)實際上只是企業(yè)的員工，無法成為主人。這表明，主人翁的身份認(rèn)同意識已經(jīng)逐漸退出市場。

但越來越多的職工認(rèn)為其與企業(yè)的利益是密切相關(guān)的，是同一個利益共同體，絕大多數(shù)職工都非常關(guān)心企業(yè)的發(fā)展。關(guān)于職工是否關(guān)心單位的發(fā)展，56.8%的職工選擇非常關(guān)心，30.7%的職工選擇比較關(guān)心，一般的占10.2%，不怎么關(guān)心的只占1.7%，完全不關(guān)心的僅占0.6%。

2.職業(yè)穩(wěn)定性和工作職責(zé)影響著職工對企業(yè)的關(guān)心程度

一般而言，職工的職業(yè)任期越長，越關(guān)注企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。從調(diào)查情況來看，我國企業(yè)簽訂無固定期限的勞動合同比例從總體而言不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD各國的比例①（見表4）。合同期限較短，職業(yè)任期不長，職工往往只關(guān)注短期利益，而無法將企業(yè)的發(fā)展與其個人成長結(jié)合起來。

表4 勞動合同期限在不同所有制企業(yè)的表現(xiàn)（占比：%）

從表面來看，戶籍、學(xué)歷層次、婚姻狀況、職工身份影響著職工對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)注，實則職業(yè)任期、生活壓力、工作職責(zé)才是影響職工對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)注的主要因素，即職業(yè)任期越長，職工越關(guān)心企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，生活壓力越大的職工越珍惜工作機會，越關(guān)注企業(yè)的發(fā)展。而管理人員相較普通職工更加關(guān)注企業(yè)的發(fā)展，管理層級越高對企業(yè)發(fā)展的關(guān)注度越高。這一方面源于管理人員職業(yè)任期相對較長，企業(yè)的發(fā)展與個人的發(fā)展息息相關(guān)，另一方面，企業(yè)的發(fā)展本身就是其工作的內(nèi)容。這很好地解釋了那些實施全員參與創(chuàng)新的企業(yè)獲得巨大成功的原因，因為企業(yè)的發(fā)展就是自己的工作內(nèi)容，這極大地調(diào)動了職工工作的積極性和創(chuàng)造性。

3.企業(yè)越來越重視人力資本所帶來的投資回報，關(guān)注職工的利益和成長

隨著科技進(jìn)步，人力資本投資所帶來的回報越來越大于物質(zhì)資本，企業(yè)也越來越注重將企業(yè)發(fā)展和職工個人發(fā)展結(jié)合起來，穩(wěn)定勞動關(guān)系，形成核心競爭力。從總體而言，半數(shù)以上的企業(yè)對職工個人利益和個人成長非常關(guān)心和比較關(guān)心。企業(yè)對不同職工的關(guān)心程度存在較大差異，一般而言，收入水平越高往往代表著其對企業(yè)的貢獻(xiàn)越大，企業(yè)越關(guān)注其個人利益和個人成長?！堵毠ふ{(diào)查》數(shù)據(jù)顯示：月工資4500元以上的職工選擇企業(yè)關(guān)心其個人利益的占68.2%，而月工資在2300元以下的職工只有56.7%。高技能的專業(yè)技術(shù)人員相較技術(shù)水平低、無技術(shù)等級人員所獲得的關(guān)注度更高。高層管理者相較普通職工獲得了企業(yè)更多的關(guān)心。高達(dá)81.7%高層管理者選擇了企業(yè)非常關(guān)心其個人利益，而普通職工這一選項只有59.8%，這源于人力資源的投資回報不同，影響著企業(yè)的人力資源投資行為。工會會員相較非會員可以獲得更多的關(guān)心，這一方面源于工會將更多的職工愿望向企業(yè)行政反映從而獲得企業(yè)的回應(yīng)；另一方面，很多企業(yè)的工會也被整合進(jìn)行政部門，工會對會員的關(guān)心本身也是企業(yè)對職工關(guān)心的一部分。

總之，利益共同體意識在管理層和職工之間已經(jīng)成為一種共識，職工關(guān)心企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)也根據(jù)投資回報率給予職工不同程度的關(guān)心。

二、影響企業(yè)民主管理制度運行的因素

影響企業(yè)民主管理運行的力量來自企業(yè)內(nèi)部的拉力即企業(yè)內(nèi)部管理的需要，和企業(yè)外部的推力即政策、法律和工會的大力推動。

（一）影響企業(yè)民主管理的內(nèi)部因素

1.企業(yè)管理理念

企業(yè)管理理念對于企業(yè)民主管理制度的建立和運行具有至關(guān)重要的作用。企業(yè)管理理念體現(xiàn)在多個方面，但在影響企業(yè)民主管理制度的落實問題上，主要體現(xiàn)到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)如何看待員工，是將員工作為企業(yè)發(fā)展之本，還是認(rèn)為企業(yè)養(yǎng)活了員工。這兩種不同的理念，在企業(yè)的內(nèi)部制度設(shè)置和企業(yè)文化上都表現(xiàn)有鮮明的差異。隨著外商投資企業(yè)入駐中國，以及現(xiàn)代企業(yè)管理理念進(jìn)入中國企業(yè)，傳統(tǒng)家族式的企業(yè)管理理念受到?jīng)_擊，民主理念和重視“人”的作用開始成為企業(yè)管理中著重考慮的因素。而企業(yè)管理理念對于職工參與管理的廣度、深度有著深刻的影響。

一般而言，領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)能在很大程度上體現(xiàn)企業(yè)的管理理念，對職工民主參與的影響較大。在筆者所調(diào)查的89家企業(yè)中，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)非常民主的企業(yè)里，91.3%的企業(yè)建立了職代會制度，47.83%的企業(yè)建立了民主懇談會制度，47.83%的企業(yè)建立了職工監(jiān)事制度，43.48%的企業(yè)建立了職工董事制度，78.26%的企業(yè)建立了合理化建議制度，73.91%的企業(yè)建立了黨政工聯(lián)席會議制度，47.83%的企業(yè)設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，73.91%的企業(yè)設(shè)置了意見箱，而什么民主制度都沒有的企業(yè)只有21.74%。筆者通過進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，沒有建立上述制度的企業(yè)一般規(guī)模較小，企業(yè)老板對員工極為熟悉，溝通交流渠道很多。而那些領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)較為專制的企業(yè)對企業(yè)民主管理制度推行有較大抵觸。

對于員工參與管理是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的負(fù)擔(dān)還是幫助，不同的領(lǐng)導(dǎo)人有著不同的理解。在被調(diào)查企業(yè)中，大多數(shù)企業(yè)非常關(guān)注員工對經(jīng)營方面的參與，被調(diào)查企業(yè)中對員工提出的合理化建議給予獎勵的占74.16%，部分企業(yè)甚至只要員工提出合理化建議就獎勵，凡是合理化建議被采納的就重獎。這些企業(yè)往往在員工犯錯誤時能給予更多的包容，企業(yè)民主氛圍較為濃厚，職工創(chuàng)造性較強。

企業(yè)文化是對一個企業(yè)靈魂的詮釋，對于企業(yè)管理具有不可低估的作用。企業(yè)文化宣示著企業(yè)的經(jīng)營理念，企業(yè)文化所營造的文化氛圍對員工的發(fā)展有著重要的聯(lián)系，近些年來職工越來越關(guān)注精神上的需求，企業(yè)文化不兼容成為員工離職的原因之一。筆者所調(diào)查的89家企業(yè)的企業(yè)文化，主要體現(xiàn)客戶利益至上的有31家企業(yè)，體現(xiàn)企業(yè)利益至上的有12家，體現(xiàn)職工和企業(yè)共同成長的34家，其他的5家，沒有企業(yè)文化的7家。訪談了解到，凡是企業(yè)文化體現(xiàn)職工和企業(yè)共同成長的企業(yè)，職工參與企業(yè)管理的廣度和深度都較高，企業(yè)民主管理對于企業(yè)發(fā)展也起到了非常明顯的促進(jìn)作用，員工流動率低，勞動關(guān)系和諧，很多企業(yè)的企業(yè)文化部門甚至與工會合署辦公，有些工會主席就是企業(yè)文化的負(fù)責(zé)人。

筆者在禹王集團進(jìn)行訪談時發(fā)現(xiàn)，禹王集團作為一家民營企業(yè)，在企業(yè)文化上以“成就禹王人”的文化理念，將員工的發(fā)展融入企業(yè)的發(fā)展。在企業(yè)制度上，建立了包含九大溝通渠道的溝通協(xié)商機制，充分發(fā)揮員工的集體智慧。設(shè)立合理化建議獎，鼓勵員工提出改進(jìn)意見，集團員工創(chuàng)新參與率達(dá)到100%， 職代會員工提案總數(shù)逐年上升，僅2016年職工創(chuàng)新創(chuàng)造的總利潤就達(dá)3971.5萬元。而那些忽視員工的創(chuàng)造性，不關(guān)注員工發(fā)展，追求短期利益的企業(yè)主一般更為專制，給予員工參與的空間也較少，他們對建立企業(yè)民主管理制度也較為抵制。

2.企業(yè)的所有制形式和企業(yè)的發(fā)展階段

在涉及職工參與管理方面，很多企業(yè)都依照法律規(guī)定或者按照企業(yè)管理需要設(shè)置了職工參與管理的制度。調(diào)查顯示，企業(yè)民主管理制度的運行不僅在不同所有制企業(yè)有不同表現(xiàn)，企業(yè)的發(fā)展階段和企業(yè)規(guī)模也對職工民主管理有明顯的影響。如國有企業(yè)和集體企業(yè)職代會和廠務(wù)公開制度建立就比較完善，而民營企業(yè)和外商投資企業(yè)職工參與民主管理的空間和渠道則存在很大差異。外商投資企業(yè)普遍較為重視職工參與管理，如合理化建議制度和民主懇談會制度的設(shè)置較為普遍。民營企業(yè)差異較大，部分民營企業(yè)非常重視將企業(yè)的發(fā)展和職工個人的成長結(jié)合起來，重視通過民主管理調(diào)動職工的積極性、創(chuàng)造性。部分民營企業(yè)則缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，不懂得加強企業(yè)人力資源管理，將“人”轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的資本，對企業(yè)民主管理較為抵制。另一方面，企業(yè)規(guī)模與民主管理呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。一般來講，企業(yè)規(guī)模越大，員工越多，其在人力資源管理上的投入就越大，在員工參與上給予更多機會。大多數(shù)民營企業(yè)在初創(chuàng)時往往采用家族式的經(jīng)營方式，通過企業(yè)主的凝聚力和號召力進(jìn)行管理，企業(yè)缺乏完善的制度。但隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，家族式的管理逐漸無法適應(yīng)企業(yè)管理的需要，企業(yè)就會慢慢轉(zhuǎn)變管理方式，開始運用現(xiàn)代企業(yè)管理手段，對合理化建議等員工參與制度也逐漸從抵制到接納甚至鼓勵。因而企業(yè)民主管理的實施與企業(yè)的規(guī)模和發(fā)展階段密切相關(guān)。

（二）影響企業(yè)民主管理的外部因素

影響企業(yè)民主管理的外部因素主要是國家政策、立法以及工會的推力。

1.國家政策

新中國建立以來，歷屆國家領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視貫徹實施以職代會制度為主要形式的企業(yè)民主管理制度。但在不同發(fā)展階段，企業(yè)民主管理制度承載的功能有所不同。改革開放后我國實施的企業(yè)民主管理制度源于1978年以后推進(jìn)的中國企業(yè)民主化，其主要原因首先來自于企業(yè)內(nèi)權(quán)力集中現(xiàn)象，即政治原因。同時，職工參與是提高生產(chǎn)積極性和達(dá)成經(jīng)濟現(xiàn)代化的有效手段。張允美指出：“1978年以后推進(jìn)的中國企業(yè)民主化,其主要原因首先來自于企業(yè)內(nèi)權(quán)力集中現(xiàn)象,即政治原因……中國共產(chǎn)黨需要形成把工人階級參與形式的合法化,引導(dǎo)工人階級支持黨的政策。”[5]“職工民主管理的身份源于職工是國家的主人翁這一身份,進(jìn)而推導(dǎo)出職工也是企業(yè)的主人翁這一結(jié)論。職工民主管理的作用在于輔助行政，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理，以增強國家滲透基層管理的力量?！盵6]（p159）

但隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，勞動關(guān)系領(lǐng)域中的矛盾日益突出，加強勞動關(guān)系協(xié)調(diào)，及時化解勞資沖突極為重要。上世紀(jì)90年代，工會大力推行職工代表大會、廠務(wù)公開和職工董事監(jiān)事制度，旨在加強溝通，化解糾紛。但是，無論是理論界還是實務(wù)界，關(guān)于職工參與企業(yè)管理的性質(zhì)和功能卻一直存在認(rèn)識上的困惑。關(guān)于職工參與企業(yè)管理的性質(zhì)，在國家政策層面至少有三種說法：基層民主、協(xié)商民主和勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制。在國家政策和工會政策上的不同說法容易帶來理論上的困惑，即職工參與企業(yè)管理是一種什么性質(zhì)的權(quán)利？職工參與企業(yè)管理的權(quán)利往往表述為職工的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是在權(quán)利家族中，他們屬于什么性質(zhì)的權(quán)利卻極少有人探討。再者，在市場經(jīng)濟時期企業(yè)民主管理制度的功能與計劃經(jīng)濟時期是否應(yīng)有所不同？正是由于理論上的不清，導(dǎo)致非公有制企業(yè)要不要實行企業(yè)民主管理一直存在爭論。這些爭論至少涉及以下幾個問題：一是職工參與管理的身份；二是職代會的性質(zhì)和功能是什么？職代會是一種什么樣的組織機構(gòu)，是否屬于公司治理的一部分？三是職工參與企業(yè)管理的廣度和深度如何確定？四是廠務(wù)公開的范圍在不同所有制企業(yè)是否應(yīng)有所不同，確定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？五是職工董事職工監(jiān)事制度維護(hù)的是職工的利益還是公司的利益？

2.立法

上述理論上的困惑在立法中也有著明顯的體現(xiàn)。特別是立法體系內(nèi)部的矛盾影響著企業(yè)民主管理制度的運行。

規(guī)范我國企業(yè)民主管理的立法依據(jù)主要包括《憲法》《工會法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》《集體所有制企業(yè)法》《公司法》《勞動法》《勞動合同法》《企業(yè)民主管理規(guī)定》《廠務(wù)公開條例》以及國務(wù)院及其部委頒布的行政法規(guī)、規(guī)章以及地方立法?，F(xiàn)行立法既有頒布于計劃經(jīng)濟時期的法律法規(guī)，也有近期頒布的規(guī)章和地方性法規(guī)。立法體系內(nèi)部存在著較多的沖突，一方面反映了我國關(guān)于企業(yè)民主管理的理論爭議，另一方面也嚴(yán)重影響了法律法規(guī)在實踐中的實施。

一方面，計劃經(jīng)濟時期《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》將職代會作為企業(yè)的權(quán)力機關(guān)并賦予其較多的決策參與權(quán)。但是隨著《公司法》的出臺，公有制企業(yè)原職代會制度的職權(quán)多數(shù)被股東會（大）所取代，原黨政工“老三會”被股東會、董事會和監(jiān)事會等“新三會”所代替。職代會制度如何運行面臨著困惑，法律的沖突導(dǎo)致實踐中的困惑。目前全國有28個省（區(qū)/市）制定了35部民主管理方面的地方法規(guī)和規(guī)章，但是地方立法對于企業(yè)民主管理的理解也存在著較大差異。2012年由中央紀(jì)委、中央組織部、國務(wù)院國資委、監(jiān)察部、全國總工會、全國工商聯(lián)聯(lián)合下發(fā)了《企業(yè)民主管理規(guī)定》，采用區(qū)分所有制企業(yè)的方式規(guī)定了企業(yè)民主管理的規(guī)則。對非公企業(yè)的職代會的組織和職權(quán)也作出了規(guī)定。這是對在非公有制企業(yè)實行職代會制度立法的有益探索。但其立法主體的特殊性決定了其對我國職代會制度的定位，依然沒有超越其目的的政治性和功能的監(jiān)督性，立法內(nèi)容和立法主體所傳達(dá)的信息呈現(xiàn)出的錯位給實踐帶來困惑。

3.工會的大力推動

工會是企業(yè)民主管理制度的大力推動者，是貫徹國家基層民主制度和企業(yè)民主管理立法的主要外部推力。工會“民主管理部”的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，說明工會將推動企業(yè)建立民主管理制度作為一項重要的工作來做。從《職工調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，山東省在企業(yè)民主管理制度建設(shè)上走在全國前列，這與山東省各級工會的大力推動是分不開的。

三、健全企業(yè)民主管理制度、保障職工民主權(quán)利的建議

基于影響企業(yè)民主管理制度建設(shè)和運行的內(nèi)外雙重因素，健全和完善企業(yè)民主管理制度，保障職工民主權(quán)利，也必須雙管齊下，從內(nèi)外兩個方面努力。

（一）澄清理論上的爭議，明確企業(yè)民主管理的理論依據(jù)

關(guān)于企業(yè)民主管理研究的視角包括工會視角和管理學(xué)視角。工會的視角往往關(guān)注職工的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，保障職工的話語權(quán)，進(jìn)而提高集體協(xié)商的效果。而管理學(xué)的視角則主要從企業(yè)人力資源管理和組織行為學(xué)的角度，從經(jīng)營者的需要出發(fā)研究，通過民主將職工個人目標(biāo)與企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，即“個人積極地投入并參與組織的事務(wù)，在組織中每個人都享有選舉權(quán)，共同目標(biāo)使大家緊密地團結(jié)在一起”[7]（p12）。

關(guān)于職工參與管理的身份，主人翁的身份學(xué)說在國內(nèi)工會研究領(lǐng)域占主流地位，至今依然有相當(dāng)一部分學(xué)者持主人翁的觀點。并基于社會主義國家人民當(dāng)家做主的理論依據(jù)，主張職工在非公有制企業(yè)也應(yīng)當(dāng)享有參與管理的權(quán)利。而管理學(xué)的研究視角則基于職工是企業(yè)員工的身份探討員工參與管理的影響。

關(guān)于職工參與企業(yè)民主管理的理論依據(jù)，國內(nèi)外主要有企業(yè)社會責(zé)任說、利益相關(guān)者說、人力資本說和經(jīng)濟民主理論等四種學(xué)說。筆者認(rèn)為，從職工和企業(yè)管理者對職工參與管理的身份定位來看，利益共同體理論才是我國企業(yè)職工參與管理的理論基礎(chǔ)。職工參與的身份在于其利益相關(guān)者的職工身份。利益相關(guān)性是確定職工參與廣度和深度的主要依據(jù)。與職工利益密切相關(guān)的事項，職工應(yīng)享有參與決策權(quán)，與職工的利益間接相關(guān)時則享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(二)從政策和立法層面準(zhǔn)確定位企業(yè)民主管理制度的功能

長期以來，特別是在計劃經(jīng)濟時期，我國企業(yè)民主管理制度的功能定位主要在政治層面上探討，主要具有以下功能：其一，監(jiān)督功能，防止權(quán)力過度集中和權(quán)力腐敗所帶來的國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)流失；其二，教育功能，即職工通過參與管理企業(yè)事務(wù)獲取經(jīng)歷，培養(yǎng)職工參與管理國家事務(wù)、管理社會事務(wù)的能力；其三，溝通協(xié)調(diào)功能，即上情下達(dá)，滿足職工的知情權(quán)，下情上達(dá)，反映職工訴求。筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟時期，我國企業(yè)民主管理制度在具有上述功能之外，不能忽略的是其勞動關(guān)系協(xié)調(diào)功能。企業(yè)民主管理制度對于建立平等對話機制，協(xié)調(diào)勞資矛盾，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，促進(jìn)企業(yè)和職工共同成長具有重要作用。

有學(xué)者認(rèn)為，勞資關(guān)系的目標(biāo)是效率、公平和參與[8]。筆者則認(rèn)為，資本追逐效率，工會追求公平，參與并不是雙方追求的目標(biāo)，參與是勞資雙方實現(xiàn)自身目標(biāo)的手段。資方借助參與提高效率，工會借助參與實現(xiàn)公平。公平和效率并不必然地存在矛盾。公平這一價值目標(biāo)，包含機會的公平和結(jié)果的公平兩個方面。按勞分配屬于機會的公平，但卻很難說是結(jié)果的公平。機會的公平恰恰有利于促進(jìn)效率提高。從長遠(yuǎn)來看，追求機會的公平與企業(yè)的目標(biāo)并不相違背。但作為工會的公平目標(biāo)而言，其關(guān)注的還包括結(jié)果的公平，即對勞動者進(jìn)行底線保護(hù)。從投資者的角度出發(fā)，投資者往往并不反對機會的公平，而結(jié)果的公平往往被看成是對能力低下者的憐憫。筆者認(rèn)為，工會推動的職工參與，一方面應(yīng)通過參與保障職工可以獲得機會的公平，這本身也是勞資雙方所能達(dá)成共識的結(jié)合點，應(yīng)緊緊抓住這一結(jié)合點，將建立企業(yè)民主管理制度的外部推力轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部提高效率的內(nèi)生需求；另一方面，也不能放棄那些職業(yè)競爭力差的職工，讓他們也可以獲得基本的結(jié)果公平。因而，在勞動關(guān)系協(xié)調(diào)方面，企業(yè)民主管理具有促進(jìn)效率、實現(xiàn)公平、降低沖突、促進(jìn)發(fā)展的功能。這一功能在我國勞動爭議案件逐年上升的背景下，應(yīng)得到國家政策和立法的確認(rèn)。協(xié)調(diào)勞動關(guān)系應(yīng)成為企業(yè)民主管理制度的首要功能。

（三）完善企業(yè)民主管理立法，適當(dāng)加強企業(yè)民主管理立法的剛性

基于我國企業(yè)民主管理立法體系內(nèi)部存在的沖突，理論依據(jù)存在的爭議，應(yīng)加快推進(jìn)完善企業(yè)民主管理立法，同時應(yīng)加強立法的剛性。現(xiàn)行立法要么缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，要么雖然有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，但缺乏實質(zhì)性的救濟性措施。立法缺乏剛性的規(guī)定會導(dǎo)致法律只是字面上的法律，成為宣示性條款，從而缺乏實效性。違反企業(yè)民主管理的法律行為包括應(yīng)當(dāng)設(shè)立企業(yè)民主管理制度而不設(shè)立，或雖然設(shè)立但不予執(zhí)行或執(zhí)行有瑕疵等。立法應(yīng)明確職工民主權(quán)利受到侵犯時的救濟措施。建立相關(guān)決議瑕疵制度、民主管理責(zé)任制度與民主管理權(quán)糾紛解決制度，共同對職工民主管理權(quán)進(jìn)行救濟[9]（p254）。

（四）引導(dǎo)企業(yè)將員工個人的發(fā)展和企業(yè)發(fā)展相結(jié)合

在企業(yè)內(nèi)部，影響企業(yè)采用民主管理的因素在于企業(yè)管理者對民主管理的認(rèn)識和職工參與管理的積極性兩個方面。一般企業(yè)管理者對于職工參與管理持有較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，甚至對職工參與持抵制態(tài)度。理由一般包括：一是職工缺乏管理的知識和經(jīng)驗，可能導(dǎo)致決策質(zhì)量下降；二是職工參與決策并不需要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任從而影響決策質(zhì)量；三是職工參與決策會將矛盾和沖突加以暴露甚至激化，影響決策的效率等。筆者認(rèn)為，我國是社會主義國家，實現(xiàn)人民共同富裕是國家發(fā)展的目標(biāo)，關(guān)注“人”的發(fā)展，以“人”為本是社會主義國家的本質(zhì)特征。我國有著悠久的職工參與管理傳統(tǒng)，實踐也證明了職工參與管理對于調(diào)動職工的生產(chǎn)積極性、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系、實現(xiàn)企業(yè)和職工共同發(fā)展具有重要作用。因而，整個社會應(yīng)當(dāng)營造一種民主的氛圍，讓參與民主成為一種企業(yè)文化。政府和企業(yè)協(xié)會應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)實行企業(yè)民主管理。工會要成為企業(yè)開展民主管理的工作機構(gòu)和主要推動者。工會要從勞動關(guān)系協(xié)調(diào)的需要出發(fā)，推動將企業(yè)民主管理制度作為企業(yè)內(nèi)部勞資平等對話的協(xié)調(diào)機制，推動將參與轉(zhuǎn)化為效率，以獲取企業(yè)的認(rèn)同，將外部推力轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)生需求。

四、結(jié)論

山東省企業(yè)民主管理制度正朝著規(guī)范化、制度化和法治化的發(fā)展方向邁進(jìn)，在山東省總工會和各級工會的大力推動下，企業(yè)民主管理制度的覆蓋面逐漸擴大，在調(diào)動職工生產(chǎn)積極性、維護(hù)職工合法權(quán)益、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但制度推進(jìn)和運行效果還受制于企業(yè)的內(nèi)部拉力和外部推力，在制度運行中依然存在很大提升空間。應(yīng)澄清理論上的爭議，明確企業(yè)民主管理的理論依據(jù)，準(zhǔn)確定位企業(yè)民主管理制度功能，完善企業(yè)民主管理立法，適當(dāng)強化立法剛性，建立可操作性的權(quán)利救濟機制，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變管理理念，樹立企業(yè)和職工的利益共同體理念，推進(jìn)企業(yè)民主管理制度健康運行，促進(jìn)企業(yè)和職工共同發(fā)展。

注釋：

①經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）《2014年就業(yè)展望》對2011-2012年度33個國家不定期合同和定期合同（定期合同包含勞務(wù)派遣）占全部勞動合同的比例進(jìn)行了統(tǒng)計：德國不定期合同的比例為85.6%，定期合同的比例為14.4%；法國不定期合同的比例為84.9%，定期合同的比例為15.1%；日本不定期合同的比例為87.0%，定期合同的比例為13.0%。該報告統(tǒng)計的33個國家中，不定期合同用工比例最高為97.3%（立陶宛），最低的也達(dá)到69.5%（智利）。參見謝增毅.無固定期限勞動合同的價值及其規(guī)制路徑——以《勞動合同法》第14條為中心[J].比較法研究,2018(4).