韓美“防衛費爭執”來龍去脈

慕小明

趕在第二次朝美首腦會談之前，美韓兩國于2月10日草簽了第10份駐韓美軍防衛費分擔協定。雙方各退一步，韓方接受協定有效期設為1年的要求，美方則接受分攤額不超10億美元的要求。

此前，就第9份《防衛費分擔特別協定》到期后的防衛費分擔事宜，韓美兩國2018年共舉行了10輪談判，均無果而終。2019年伊始，韓國青瓦臺親自處理此事。之后一名韓國國會議員披露，美方去年底的要價高達每年1.3554萬億韓元，遠超韓方談判底線。

結果，根據草簽的協定，韓方承擔的防衛費較2018年上升8.2%，為1.0389萬億韓元（約合9.24億美元）。這個增幅與2019年度韓國國防預算漲幅一致。依照韓方立法程序，正式協定要待韓國總統批準草約后再與美方簽署，之后還要在韓國國會通過才生效。

目前來看，這輪“防衛費爭執”已經塵埃落定。但由于此次協定時效僅1年，對于韓國來說，年內還將再次與美國就用于2020年之后的第11份防衛費分擔協定進行談判，將會面臨新的壓力。

分歧顯露

朝鮮戰爭結束后，根據《韓美共同防御條約》，韓國允許美國在其領土及其周邊水域部署陸海空軍。1966年，韓美簽署《駐韓美軍地位協定》，其中第五條規定韓國向美方免費提供設施和用地，此外的所有費用由美軍承擔。此后，美軍一直按協定內容自行承擔駐韓所需費用。

1988年，美國以自身財政赤字為由，正式向韓日等盟國提出防衛費分擔要求。美國以日本已率先同美國簽訂“駐日美軍費用分擔協定”為例，不斷向韓國施壓。韓國迫不得已，于1989年和1990年分別向美方臨時支付了4500萬美元和7000萬美元。

1991年，韓國最終與美國簽訂了《防衛費分擔特別協定》，同意每年為駐韓美軍支付部分軍費，主要包括駐韓美軍所雇韓國人員的工資、裝備修理維護和彈藥儲藏管理費用、美軍基地內的營房建設費用等款項。

根據《防衛費分擔特別協定》，韓美一般先確定協定生效期內第一年的基本額度，再根據上一年度的GDP增長率、物價上漲指數和上上年度的居民消費價格指數，來確定其后幾年的額度。雙方在每簽訂一次新的協定前，都要就防衛費總額、年增長率、協定有效時間等問題進行會談磋商，稱為防衛費分擔談判。

從1996年開始，韓方的分擔比例每三年大約增加10%，分擔額從最初的1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元；協定的有效期也由最初的2—3年，延長到李明博和樸槿惠執政時期的5年。

2014年1月簽訂的第9份《防衛費分擔特別協定》在2018年12月31日到期。2018年，韓國分擔的防衛費提高到了9602億韓元（約合8.6億美元）。美國對此仍不滿意，特朗普稱“駐韓美軍一年駐扎費用為40億美元，但韓國僅支付6億美元”，認為韓國作為盟友長期以來“搭便車”。

文在寅政府則認為，韓方承擔的防衛費應該適度，尤其要考慮到韓國軍方每年從美國進口數十億美元的武器，以及駐韓美軍的土地使用費并未算入的情況。

特朗普稱“駐韓美軍一年駐扎費用為40億美元，但韓國僅支付6億美元”，認為韓國作為盟友長期以來“搭便車”。

對于美方提議將協定有效期由5年縮減為1年，韓方也認為不合常規。有分析認為，美國將于2019年和日本、北約成員國就防衛費進行協商（特朗普在2019年國情咨文中，夸口要將北約盟國的分攤金“提高1000億美元”），向韓方提議“一年一簽”，也是為了下一步與所有盟友“統一”防衛費分擔標準。

2018年底，美方堅持要求新增“作戰支援”項目經費，即將戰略武器在朝鮮半島的活動費用，作為“作戰支持”費計入應由韓國承擔的份額。美方所定義的戰略武器，包括核動力航空母艦、核動力潛艇、B-1B戰略轟炸機、B-2隱形戰略轟炸機、F-35隱形戰斗機等。這些武器的運營成本高昂，韓方若承擔美軍戰略武器費用，將意味著韓國目前分擔的駐韓美軍防衛費翻番。

韓方認為，防衛費分擔的宗旨是向駐韓美軍提供穩定的駐屯環境，戰略武器問題不屬于防衛費分擔談判議題，難以接受美方要求。因此，韓方堅持按以往協定，只承擔美軍基地部分人員的工資、基地建設和后勤補給三個項目。而這一輪談判的結果是，美方撤回了新增“作戰支援”項目的訴求。

此外，在美方要求的由韓方承擔美軍在韓國以外地點行動的部分經費，以及韓方要求的“轉換成以提供實物為主的分擔方式”等議題上，雙方也存在嚴重分歧。

總之，最新達成的協定規避了很多分歧，但是美方希望逐年提高分攤額的意圖日益明朗。

內外因素

長期以來，美國一直要求韓國在防衛費的支出上向日本看齊。

從總額上看，日本分擔的防衛費是韓國分擔量的3倍，但日韓兩國GDP總量相差巨大，加之目前駐韓美軍有2.85萬人，以陸軍為主；而駐日美軍為3.6萬人，以海空軍為主，支出以裝備為主，開銷大是自然的。再有，韓國一直是美國最大的武器進口國，過去三年的進口額高達14萬億韓元（約合132億美元），為2017年防衛費分擔額的15倍。因此，韓國的相對經濟負擔實際大于日本。

特朗普上臺以來，明確要求韓國承擔更多美軍駐扎經費，立場十分強硬。所以對韓國來說，防衛費上漲是必然的，只是漲多漲少的問題。這也導致韓國國內抗議聲、質疑聲不斷。

部分韓國輿論認為，讓韓國承擔部分美軍駐扎費用，其本身就違反《駐韓美軍地位協定》第五條的規定，且隨著美國海外駐軍“戰略靈活性”的調整，駐韓美軍的任務也不再僅限于對朝防御，因此韓國沒有義務向美軍無償提供設施和用地。美國海外駐軍遍及全球，英國、德國等經濟高度發達的國家，并未與美國簽訂防衛費分擔的協定。

另有韓國輿論指出，韓國政府每年負擔的美軍防衛費，除賬面上的直接支援費用外，還有大量間接費用，如向美軍提供的占地費用、訓練場使用支援費、公共費用減免以及所免除的道路港灣使用費等。尤其是，駐韓美軍中附編有3600余名韓國軍人，為美軍提供翻譯、后勤、行政等方面的協助，他們雖然劃歸美第八軍指揮，但仍接受韓國憲兵隊的管理，其支出也由韓軍負責。如果再加上美軍基地搬遷費用，韓方實際負擔比例超過一半，可能高達百分之七八十。2016年，駐韓美軍司令布魯克斯在美國參議院聽證會上說，美軍基地南遷共花費108億美元，韓國承擔了其中的92%。此言一出，引發韓國輿論一片嘩然。

更令韓國輿論非議的是，韓美防衛費分擔屬于“總額型”，即雙方每次只談妥韓方每年應負擔的防務總額，對費用的具體使用去向，并不規定監管條款。2017年駐韓美軍陸軍司令部撤離首爾，南遷至京畿道平澤基地，搬遷過程從規劃到落實歷時14年，其間搬遷費一漲再漲。美方挪用大量防衛分擔費用于新基地建設，而這原本應由美軍承擔。此外，美軍可能存在不按協定額度執行和儲蓄獲利的行為。據韓媒報道，光是2002-2008年建設費用一項，美方存到銀行里的錢就達1.119萬億韓元（約合66億元人民幣）。

近年來，美國借口應對朝鮮“核導威脅”，常臨時調派航母、F-22、B-2、B-52、戰略核潛艇等高端武器到朝鮮半島，變相為增加韓方防衛費負擔炮制理由。美軍在韓部署“薩德”反導系統后，特朗普政府就一直要求韓方為此支付10億美元，而在韓國民眾看來，“薩德”最關鍵的作用是保護美國本土和日本的安全，韓國沒有理由為此“埋單”。

盡管面臨上述種種質疑，但從1991年簽訂第一次分擔協定至今，韓國向美國繳納的防務費一路上漲，韓方的應對心態也頗值得玩味。由于分擔額相對于韓國的GDP總量來說很小（目前只占0.06%），韓方出這個錢并不困難，加之在與美國的交鋒中，韓國毫無疑問處于劣勢，并不希望因具體的數額分歧給韓美同盟帶來整體影響，所以，文在寅政府必定使出渾身解數，既不能完全駁了美國的面子，還要爭取一個讓國會和民眾都能接受的數額。

未來變數

目前，韓方分擔的防衛費中，大約七成用于支付美軍基地中大約8700名韓國籍雇員的工資。這些韓國員工反對“無薪上班”的訴求，對韓國政府造成一定壓力。此外，韓國還在向美國爭取“汽車增稅的豁免權”；在包括韓朝鐵路公路連接項目開工儀式在內的韓朝經濟合作方面，甚至在對朝鮮的人道主義支援的“制裁豁免”上，韓國也都有求于美國。所以，韓方才在防衛費談判中作出了較大讓步。

隨著形勢發展，駐韓美軍的地位和規模等具體問題，恐怕終要擺到談判桌上，并構成各方協商的難點。

跳出談判本身來看，此次韓美爭議的公開化，不僅讓韓國各界對韓美《防衛費分擔特別協定》的前景感到擔憂，對韓美同盟的發展也產生了一定的負面影響。事實上，2018年以來朝鮮半島局勢發生積極變化，安全局勢由高度緊張朝著逐漸緩和的方向發展，韓國面臨的外部安全環境大為改善。這在某種程度上降低了韓國對美國的不對稱依賴，對美韓同盟也產生了一定的沖擊。

雖然美國曾表示駐韓美軍的規模和性質保持不變，韓國也聲稱駐韓美軍問題與簽署朝鮮半島和平協定“毫無關聯”，朝鮮也并未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件，但是隨著形勢發展，駐韓美軍的地位和規模等具體問題，恐怕終要擺到談判桌上，并構成各方協商的難點。最終，韓美妥協的結果可能導致美國削減在韓駐軍。這既符合第二次“特金會”的期待和朝鮮半島的形勢變化，也符合特朗普政府當下的局部退出戰略。

當然，駐韓美軍在美國東北亞戰略中至關重要，美國減少駐韓美軍數量也是有其限度的。2018年10月生效的2019財年美國國防授權法案規定，目前駐韓美軍2.85萬人的編制，在未經美國國會同意的情況下，不得縮減至2.2萬人以下。

也應該看到，韓美同盟基于《韓美共同防御條約》《駐韓美軍地位協定》《戰時支援協定》等法律基礎，還包括了韓美安全協商會議、韓美軍事委員會會議、韓美聯合司令部等多層次協調機制與機構，是戰后美國的雙邊軍事聯盟中法律體制最為健全、作戰指揮系統最為完備的同盟。兩國之間高度的利益契合和價值認同，決定了韓美關系的變數終歸是有限的。

面對下一輪談判，韓方可能借強調韓國對同盟的整體性貢獻，來尋求折中方案。換句話說，韓方有可能在額度上繼續讓步，同時為向國內公眾有所交代，在防衛費執行制度方面提出改進意見。比如，借鑒日本的“需求滿足型”分擔方式，在總額確定的前提下，細化各項目的需求，明確使用去向，避免挪用、儲蓄獲利等現象的發生。