在自由與規范之間：國有企業政治治理中的信息公開

王 婭

在《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)進入中國法治藍圖的十年間，相關著述浩如煙海，其間不僅研論了諸如原則、范疇、基礎理論、運行原理等基本問題，也促進了信息公開的理念擴展和制度生成。在這一過程中，政治與法律意義上的信息公開研究范式主要有三：一是通過價值分析，力證了政府信息公開的正當性與緊迫性，在應然層面形成了若干共識；二是通過比較分析，大量引介了國外的政府信息公開理論，并概括出政府信息公開的主要規律和實踐準則，進而為制度生成和法律適用提供了必要參照和有益指引；三是通過規范分析，重點探究了政府信息公開制度實施過程中各類層出不窮的技術性事項，推動政府信息公開研究邁向更深層次。

上述三種路徑基本上解決了普遍意義上的信息公開問題，但國有企業作為一類特殊的信息公開主體，始終處在一個容易讓人遺忘的角落——盡管《政府信息公開條例》通過附則(第三十七條)已經將“公共企事業單位”納入到了法律制度之中，且實踐中存在著大量關于國有企業信息公開的法律爭議，但國有企業信息公開的理論依然十分薄弱，既難以回應建立“陽光國企”的現實需求，也無法有力推動國有企業改革的深化。更為重要的是，按照習近平總書記兩個“一以貫之”的要求，[注]在2016年10月召開的《全國國有企業黨的建設工作會議》上，習近平總書記指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。”處理國有企業問題必須秉持經濟邏輯和政治邏輯辯證統一的原則，將政治治理與公司治理有機結合起來——作為一個同“公司治理”相對應的概念，國有企業政治治理強調“以權力為核心進行制度安排”，[注]邱寶林：《國有企業深化改革應注重政治治理》，《學習時報》2017年7月12日，第2版。通過完善國有企業的權力結構和政治文化建設，實現國有企業經濟效益和政治責任的有機統一。政治治理并不是一個傳統的政治學術語，而是與“國家治理現代化”相伴相生的概念，指向國家治理過程中與政治領域相關的事項——國家治理是一個多維度的治理過程，根據新時代中國特色社會主義建設“五位一體”的總布局，可以分類劃分為政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理和生態治理，其中政治治理是國家治理最為基礎和關鍵的部分。文章采用“政治治理”的概念，意在強調國有企業信息公開的政治屬性，從而與經濟學意義上的“信息披露”形成照應和區分。具體至國有企業信息公開，也就不同于一般經濟學意義上的信息披露，其不僅是落實全面依法治國的必然要求，也有助于更好滿足人民日益增長的美好生活需要，同時還兼有保障知情權利、防治權力腐敗的政治功能。沿此進路，本文實際是對國有企業過度市場化的理論反思，旨在將信息公開視為政治治理的重要組成部分，以國有企業的特殊身份為起點，研析國有企業信息公開的制度困境與優化對策。

一、國有企業信息公開的政治面向：基于特殊性與必要性的論述

國有企業本身“亦公亦私”的雙面屬性，決定了與之相關的信息公開既不是純粹的市場競爭問題，也不是完全意義上的行政權力約束問題，而是帶有鮮明的政治治理色彩：一方面，國有企業信息公開處于政府信息公開與公司信息披露之間的“灰色地帶”，傳統的統治和管理理論難以應對其內在的復雜結構；另一方面，國有企業信息公開更多地指向權力與權利問題，歸入政治學的分析框架最為恰切。

(一)國有企業信息公開的復雜特性

首先，國有企業本身具有復合性。國有企業屬于典型的混合性主體，其不僅開展與一般市場參與主體相同的商業行為，還在某些特定情境中承擔著類似于政府部門的公共義務。[注]See Jody Freeman，“The Private Role in Public Governance，”New York University Law Review，vol.75，no.3(Jun 2000)，pp.543-675.而受制于歷史與現實的雙重因素，國有企業在整體上呈現出斑駁繁蕪的特征，增加了其中信息公開問題的復雜性。(1)在范圍類別層面，國有企業可以分為公益類和商業類，后者又可細分為“競爭性國企”與“壟斷性國企”，三者的設定目的實際上判若云泥：公益類國企強調通過“國有”為人民創造更為完備和便利的公共設施及服務；“競爭性國企”有助于更加有效地利用“國有資產”，擺脫官僚制的過度束縛；“壟斷性國企”則旨在避免“公地悲劇”，通過“國有”來防止任意使用。顯然，迥然相異的歸類及其目的意味著信息公開工作必須面對更多的阻力和不確定性因素。(2)在功能目的層面，國有企業往往同時承擔著經濟職能、政治職能和公共職能，隱含了兩條不同的邏輯理路：一是“發展社會主義生產力-市場競爭-經濟制度”，注重通過企業改制、政企分開為全面改革添增新的動力，彰顯出類似于一般企業的經濟功能；二是“堅持社會主義公有制-行政計劃-政治使命”，這一認知來自于改革開放之前，強調國有企業的政治功能和社會公共功能。以上二元化路徑可以大致對應于習近平總書記關于兩個“一以貫之”的論述，契合了國有企業的特殊性質，但投射到信息公開領域，意味著既不能照搬政府信息公開的既定原則，也無法遵循公司信息披露的一般安排，而是應該條分縷析，整合出新的制度架構。

其次，國有企業信息公開的內容具有多樣性。因國有企業的性質特殊，所涉及的信息內容也往往極為復雜，若不加區別地滿足信息公開需求，必然會波及到國有企業中的商業性信息，信息公開反倒成為負面因素，引發市場失靈。[注]胡改蓉：《論公共企業的法律屬性》，《中國法學》2017年第3期。申言之，現實中國有企業的經營性信息種類繁多，除去涉及社會公共服務的“類政府信息”，以及關系到國家安全、國家秘密、商業秘密和個人隱私的“不可公開信息”，還存在著大量一般性的商業信息和經營信息，這類信息處于私法領域，是否公開取決于國有企業的自身意愿。由是如何甄別三類信息，并框定公開的范圍，在政企分開與政治治理之間實現一種動態平衡，就構成了一項獨立的政治學議題。

最后，國有企業信息公開的制度結構具有二元性。在中國目前的行政體制架構下，國有企業對應層級的國有資產監督委員會(以下簡稱“國資委”)、審計署甚至人民政府，都基于自身職能而保有一定的國有企業信息，所以現實中，當公民、法人或其他社會組織無法從國企獲致訴請的信息時，行政部門往往會成為信訪或訴訟的對象。然而，不同于政府信息公開中行政機關“標準”的上下級關系，上述機關之于國有企業更多的是監管者或出資人，于是在國有企業信息公開的過程中，就形成了特有的“國有企業/行政部門”二元結構。

(二)國有企業信息公開的現實意義

與一般的企業或公司不同，國有企業信息公開的正當性不僅是經濟層面的，也是政治層面的。在基于市場競爭邏輯的信息披露之外，依循“權力-權利”邏輯的信息公開，同樣是助推國有企業改革的重要動力。

其一，國有企業信息公開體現了優化政治治理的現實需求。40年來，國有企業改革的實踐經驗昭示了經濟手段的局限性，即許多難以排解的矛盾本質上是政治問題，由此就需要“通過政治治理彌補傳統公司治理制度自身缺陷”，[注]邱寶林：《國有企業深化改革應注重政治治理》。從而扭轉國有企業改革的“跛足現象”。在這一過程中，信息公開主要從三方面契合了政治治理的需求：(1)信息公開有利于實現權力均衡，減少“內部人控制”。在所有權與經營權相分離的背景下，總是存在著“內部人控制”的取向，國資委在職能、精力等方面的局限進一步加劇了這一趨勢，由此也就大大降低了黨政權力在國企內部的權重，導致國有企業滑向不受公法約束、不履行相應義務的純粹營利性組織。信息公開則能夠增強企業運行的透明度，通過消除信息不對稱實現內部權力間的平衡，進而擴大所有者和監管者對國有企業的實質影響力。在這一層面上，信息公開實際又與加強黨對國有企業的領導發生了關聯；(2)信息公開有助于加強監督，減少腐敗現象。正所謂“陽光是最好的防腐劑”，信息公開在強化國有資產監督、培育廉潔文化等方面的作用顯而易見。一方面，諸多預防和制止腐敗最為有效的手段皆指向信息公開，[注][俄]T.A.薩塔羅夫：《反腐敗策略》，郭家申譯，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第202-203頁。意味著將經營活動置于社會公眾的視野之中；另一方面，在信息公開的作用下，國有企業通過隱藏不利信息逃避責任的困難進一步加大，“遵守規則”隨之變為最有效的策略。(3)信息公開有益于協調政治治理與公司治理(經濟治理)的關系，矯正國有企業過度市場化的趨向。鑒于國企改革源自市場化的需求，仿照或參考市場規則成為了處理各類國有企業問題的一種權宜之計。這種觀念投射到信息公開事項，即表現為將信息披露混同于信息公開，著重于財務信息的發布。而信息公開在指涉信息全面性的同時，也暗含著主動公開和依申請公開兩種路徑，因之突破了經濟治理的局限性，凸顯了政治治理的意義。

其二，國有企業信息公開是保障人民知情權的題中之義。知情權作為近代民主的產物，通常被視為“實現公民其他權利的前提性與基礎性的權利”。[注]張龍：《行政知情權的法理基礎》，北京：北京大學出版社，2010年，第13頁。與一般公司內部的股東知情權不同，此處的知情權具有公共性，特指“尋求、接受和傳遞官方信息的自由和權利”，[注]張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第80-81頁。屬于一種政治權利。而將國有企業信息公開納入到知情權的保障范圍，至少具有兩層意涵：(1)“知”的權利。伴隨著福利國家的興起和政府職能的變遷，知情權業已從傳統的行政機關延展到公共服務領域——“國家機關以外，其他公共機構也應向其成員或管理服務對象的公民、法人及其他組織公開有關信息。”[注]劉杰：《知情權與信息公開法》，北京：清華大學出版社，2005年，第51頁。在此共識之下，作為公共產品與服務提供者的國有企業必須承擔起信息公開的職責，以確保知情權在結構與功能上的完整性；(2)“知情”之后的監督權利。一方面，國有企業履行政治職能和公共職能，帶有濃厚的公權力色彩，社會公眾得以基于民主原則行使對國有企業的監督權。另一方面，國有企業作為國有資產的載體，歸根結底是“全民所有”的。至少在政治意義上，人民才是國有企業的終極所有者，不過這種所有權并不是“個人所有權”的簡單相加，而是凝煉升華為具有普遍意義的政治權利，因而監督權同時還來自于所有權人的特殊身份。

總之，國有企業的復雜特性與必要意義昭示了信息公開與一般企業信息披露之間的顯著差異：前者是一個政治學和法學概念，是基于確立和保障知情權、落實與促進民主政治、監督及限制政府權力而產生的，指向的是公權力領域；后者則屬于經濟學范疇，來自于市場交易和資本配置的需求，其正當性基礎在于“因委托關系產生的信息不對稱”，[注]高一飛：《國有企業信息公開理論剖判——以“國家所有”為邏輯起點》，《商業研究》2018年第10期。適用于私主體之間。二者盡管在內容表征和實際操作上存在諸多類似之處，但在本質上還是嚴格區分、互不隸屬的。[注]信息披露理論無法套用在信息公開實踐中，還體現在以下三點：一是調整關系的不同，即分別指向經濟關系與政治關系；二是運行邏輯的差別，即分別對應于“強制+自愿”披露與“主動+依申請”公開；三是功能定位的偏離，即分別關涉經濟利益與政治權利。正是以這種分野為前提，信息公開被納入到國有企業政治治理的框架內，齊備了單獨研析的理論要件與現實基礎。

二、理論、制度與實踐：國有企業信息公開的困境剖析

顯然，國有企業的雙重屬性決定了信息公開制度的獨特性，不過這種特性并未消減國有企業信息公開的正當性與緊迫性。而在現實中，國有企業信息公開往往陷入裹足不前的境地，[注]如中國社會科學院法學研究所受國務院辦公廳委托，在《中國政府信息公開第三方評估報告》中即指出：“各省均不同程度地公開了國有企業信息，但由于公開標準不明確、不具體，各地公開尺度不一，總體公開質量不高”。參見中國社會科學院法學研究所：《中國政府信息公開第三方評估報告(2016)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-06/01/5078660/files/2c4db387885f4f29a7ac652892ccf155.pdf.難以發揮信息公開的應然功能，更遑論成為國有企業改革的助推器。具體而言，國有企業信息公開的困境集中體現在理論、制度和實踐三個層次。

(一)國有企業信息公開的理論學說相對匱乏

國有企業處于公、私交界的“中間地帶”，意味著國企信息公開必然面臨著一系列的不確定因素，由此也就加大了理論建構與制度創設的難度，導致國有企業信息公開工作缺乏有力的學理支持。

一方面，國有企業分類處理的依據不足。有鑒于國有企業本身成分復雜，分類改革成為了指導思想與既定方針，處理信息公開問題同樣不能脫離這一基本共識。但棘手之處在于，如何在國企類別與信息公開義務之間建立一一對應的關系，還有一個轉化和銜接的問題，目前尚未見具有說服力的系統理論。尤其是在混合所有制的國有企業中，信息公開還牽涉到私主體，將問題置于一個更加復雜的境地。

另一方面，信息公開的界限模糊。在國有企業信息公開過程中，必須處理兩類界限問題：一是信息公開與否的問題，畢竟一概而論地強調國有企業的信息公開義務，有可能會將信息公開演變成為有不良用心的商業組織的牟利手段，稍有不慎就可能會導致相關商業秘密甚至國家秘密的泄露；二是信息公開與信息披露的關系問題，二者有著不同的理論根基和價值屬性，法律“給出了截然不同的制度配給”[注]王軍：《公共企事業單位信息公開：依據、路徑與標準》，《中國行政管理》2018年第11期。，但是內容上往往呈現出重合的態勢。例如，中國誠通集團作為第一家施行信息公開制度的非上市國有企業(2004年)，最初幾乎完全照搬了上市公司的年報項目和內容，使得信息公開的形式意義大于實質。因此，在強調信息公開與信息披露區別的同時，更應當警惕信息冗余和重復公開的問題，防止信息公開走向形式化——“如果收到的信息過多，人們在處理時很可能會忽視重要信息、被信息覆蓋、降低信息處理速度和錯過較難處理但是有價值的信息。”[注]高遠飛：《政府信息公開過量對政治信任影響的可能解釋及治理》，《云南社會科學》2018年第5期。

(二)國有企業信息公開的制度安排過于粗疏

在全球“信息自由化”的浪潮之下，尤其是《政府信息公開條例》頒布之后，國資委發布了《國務院國有資產監督管理委員會國有資產監督管理信息公開實施辦法》，大量國有企業也隨之制定了相應的信息公開(披露)規范。而近年來隨著新一輪國有企業改革工作的啟動，黨中央、國務院亦頒發了一系列的政策性文件，有關于國有企業信息公開的地方性規范也日漸增多，國有企業信息公開工作的制度架構初步形成，但受制于歷史原因和現實因素，并考慮到相關理論研究的不足，國有企業信息公開的制度缺陷依舊明顯。

其一，現有制度過于粗疏。中國國有企業信息公開制度起步較晚，依然處于不斷探索的階段。因此比照國有企業信息公開的現實需求與實踐，制度供給不足的弊病是顯而易見的，集中體現在以下兩個方面：(1)信息公開制度的體系性不強。目前國有企業信息公開所依憑的制度規范包括黨中央國務院、國資委(包括地方國資委)和國有企業三個層次，但相關文件大多不具有強制性的法律效力，難以形成一個嚴整的制度體系，為實踐操作提供有效指引；(2)信息公開的評價規范不統一。由于缺乏專門性的信息公開法律法規指導，各個企業乃至各地方國資委的信息公開工作無法在一個統一的內容框架下展開，大多是信息披露的“翻版”，這就增加了監督和評價國有企業信息公開工作的難度，限縮了反思與改進的空間。

其二，監督制度不盡完善。按照既有的制度安排，國資委主要負責監督國有企業的信息公開工作，但鑒于國資委在人力、物力和精力方面的諸多限制，單一化的監督主體明顯不足以保證信息公開內容的真實性、客觀性和準確性。更為重要的是，追責或問責在目前的監督制度中處于缺位狀態：問責或追責通過強調事后的懲戒和責任承擔，帶來了一種明確的預期，[注]世界銀行專家組：《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第79頁。所以問責與追責制度的優劣，在很大程度上決定了信息公開的效果，[注]See Jennifer Shkabatur，“Transparency With (out) Accountability：Open Government in the United State，”Yale Law & Policy Review，vol.31，no.1(Fall 2012)，pp.79-140.相應制度的缺失則往往指向低效率的信息公開制度。

(三)國有企業信息公開的實踐運轉不夠順暢

盡管存在著諸多制度空白，嚴格執行既有規定依然能夠有效改善國有企業信息公開工作的現狀。但在實踐過程中，落實相關政策和制度的進展往往極為緩慢，由此造成了制度構想與制度實施的分離，也就無法回應國有企業信息公開的現實要求。

首先，國有企業信息公開的內部動力不足。一方面，國有企業一般將“國資增值保值”視為首要任務，具有政治治理意味的信息公開工作時常被有意無意地忽視掉；另一方面，信息公開并不指向經濟效益，這就意味著無法像信息披露制度一樣，出于吸納資本和市場競爭的動機推進信息公開工作。何況大量國有企業常常居于壟斷或半壟斷地位，信息披露所內含的激勵機制尚且作用有限，以優化政治治理為導向的信息公開工作就更加困難。

其次，國有企業信息公開面的內部阻力較大。這種內部阻力往往影響著信息公開的范圍和質量，主要指向兩端：一是與“內部人”的利益考量相關。國有企業本身也具有自益性，根據自身利益或偏好進行選擇性公開在所難免，即盡可能隱匿和模糊某些負面信息或敏感信息，而重點宣揚正面信息或無關痛癢的一般性信息；二是與信息公開的風險考量相關。國有企業信息既可能牽扯到國家利益、國家秘密與國家安全，也可能涉及商業秘密、個人隱私及其他第三方權益，由此在信息分割技術不成熟的情境下，國有企業通常會傾向于采取保守、封閉的策略，以消極的不公開來應對理論和制度上的不足。

最后，國有企業信息公開的外部推動力量有限。作為國有企業的出資人，國資委本身的設立和運作是以“管資產”為核心的，信息公開僅僅是千頭萬緒工作中的一個分支，至少在表面上不具有中心意義。更為重要的是，國資委本身并無職責或者義務要求國有企業向公民公開相關信息，其因監管而持有的有關國有企業的信息也并非能夠無條件地一律公開。如此一來，外部推動力量就被進一步消減，國有企業信息公開工作很難通過外力作用產生實質性成效。

三、優化邏輯與治理對策：國有企業信息公開的完善之道

正如哥倫比亞學者哈洛德·克羅斯所言，“應該具有一種簡便、高效的強制性手段來保障公民知情權的行使或實現”[注]參見哈洛德·克羅斯于1953年發表的題為《人民的獲知權：對公務記錄和訴訟的合法接近》的調研報告。，在《政府信息條例》施行的10年間，信息公開“逐漸被視為一種新的權利救濟渠道。”[注]后向東：《構建新時代中國特色政府信息公開制度》，《中國行政管理》2018年第5期。而乘著國有企業深化改革的春風，以國有企業政治治理為契機，國有企業信息公開無疑將迎來破除壁壘的最佳時期。據此，筆者根據現有困境，從頂層設計、制度執行和訴訟倒逼機制三個方面入手提出優化策略，以期助益于國有企業信息公開制度的改良和完善。

(一)擴大國有企業信息公開的理論與制度供給

頂層設計意在解答國有企業信息公開中的理論難題，并將其上升到應用層面，為搭建具有針對性的制度框架奠定學理基礎，進而構造具有可操作性的區分機制和信息分類標準。

第一，厘定國有企業信息公開與信息披露各自的疆界。除去定性上的偏差，信息公開與信息披露在外觀和形式上具有“家族相似性”，以至于兩者常常被混為一談。但如前文所述，就法律制度而言，二者相互聯系而又相互區分，分屬于行政法(公法)和商法(私法)的規制范圍，從制度上確定二者的界線，實際是優化國有企業信息公開制度的前提要件：(1)在內容方面，信息披露應當重在發布財會信息以及與之相關的基本信息，信息公開理應增強全面性而減少專業性，適度簡化復雜的財務報表，轉而側重對運營狀態進行整體描述。而根據黨中央、國務院的文件精神，國有企業信息公開的內容至少包括基本信息、產權信息、經營信息、人事信息、其他信息五個方面，涵蓋決策、執行、管理、服務和結果五個環節；(2)在形式方面，應該奉“公開為原則，不公開為例外”為圭臬，通過主動公開與依申請公開相結合的方式實現，即其中存在著一種雙向互動，指向的是全體人民而非公司股東。

第二，建立國有企業信息公開分類指引。延循中央關于國企分類改革的思路，分類指引旨在根據“國有企業所處行業的不同及所提供產品的差異”，[注]楊瑞龍：《國有企業改革邏輯與實踐的演變及反思》，《中國人民大學學報》2018年第5期。將國有企業信息公開義務加以類型化。(1)對于公益類國企而言，其與《政府信息公開條例》規定的“公共企事業單位”最為相近，因而原則上應當納入“公共企事業單位”的范疇，參照行政機關履行信息公開職責；(2)對于主業壟斷性的商業類國企，經營業務大多處于國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，雖然帶有鮮明的公共性，卻也時常涉及到諸多國家秘密，因此理應在進行保密審查和風險評估后，對信息予以公開；(3)對于主業競爭性的商業類國企，通常以市場化需求為導向，這就意味著在大部分情境下可以轉交市場規制，通過公司信息披露制度滿足信息需求，將信息公開作為一種有效的配合。在此過程中，必須查清國有資本所占比例，以作為判斷國有企業公共屬性的參考。

當然從長遠來看，還宜制定統一的國有企業信息公開法律規范，將國有企業與政府部門以及事業單位明確分割開來，加以單獨性的規定，從而改變制度實施混亂的現狀。

(二)強化國有企業信息公開的動力機制

國有企業信息公開制度實施中的多種問題，有些能夠通過增強理論和制度供給解決，有些屬于觀念意識問題，可以通過其他政治治理手段應對。除此之外，大部分制度執行問題則需要訴諸于增強信息公開的動力。

其一，將國有企業信息公開與反腐敗工作緊密結合起來。鑒于黨的建設在政治生活中的至關緊要地位，反腐倡廉工作的重大意義不言而喻，尤其是在“反腐斗爭在黨政領域以及政治經濟交界地帶以壓倒性態勢推進”[注]王紅艷：《社會組織腐敗治理機制變遷與發展》，《政治學研究》2016年第2期。的背景下，國有企業腐敗防治工作的緊迫性顯而易見。而信息公開則是“一個較為有效的權力防腐劑”[注]孟鴻志、張彧：《政府信息公開主體的重構》，《行政法學研究》2016年第1期。，與反腐敗具有天然的親密性，所以將兩項工作結合起來開展，必然會深化國有企業對信息公開意義的認知，從國有企業內部減小信息公開的阻力。在具體實踐過程中，主要涵蓋了兩個方面的內容：(1)國有企業信息公開應當將腐敗防治作為重要目的和主要動力。反腐敗在世界各國的信息公開立法過程中均扮演著舉足輕重的角色，以反腐敗為導向開展國有企業信息公開工作，不只意味著獲致了更有力的正當性事由，也要求實現范圍更廣泛、內容更細致的信息公開；(2)國有企業信息公開應當成為反腐敗的重要手段，即信息公開減少了政府權力運行的彈性和任意性，完善了權力制衡。[注]馬亮：《信息公開、行政問責與政府廉潔：來自中國城市的實證研究》，《經濟社會體制比較》2014年第4期。一方面，將信息公開作為發現國有企業腐敗現象的有效途徑，基于反腐敗的需求不斷查漏補缺，并增強信息公開制度的執行力度；另一方面，將信息公開定位為“反對腐敗和政府不端行為的重要工具”，[注][加]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》，龔文庠等譯，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第3頁。通過持續性的信息公開制度，將隱性的權力置于公眾的目光之下，繼而逐步實現從“不能腐”到“不敢腐”再到“不能腐”的轉變。

其二，強化國資委的監管職能。盡管受到各類客觀條件的限制，但信息公開本身也是國有資產監管過程中不可或缺的一個重要方面，合理分配國資委在其中的責任與職權，無疑有利于由上而下地推進國有企業信息公開，其中的核心則在于擴大權限與加強職責。(1)擴大國資委在獲取信息方面的權能。針對國有企業信息公開動力不足的問題，應當擴展國有企業報送信息的內容范圍，建立“最大強度”的審計報告制度和內容全面的季報制度——根據法國議會長期監管國有企業的經驗，數量繁多的報告制度既不能增進透明度，也不會加強管控效果。[注]參見侯云春等：《法國、芬蘭國資體制和國企分類管理的經驗值得借鑒》(國務院發展研究中心調查研究報告[2012年第084號])http：//www.drc.gov.cn/xscg/20121026/182-224-2859898.htm.所以報告制度應當以強調報送質量為核心，并避免不恰當的經營干涉和細節控制。而這種構想實際也符合加強黨對國有企業的領導，突出政治治理的趨勢，即在經濟問題上“簡政放權”，而在政治問題上逐漸強化，“一張一弛”以保證國有企業改革的全面性；(2)擴大國資委在國有企業信息公開方面的義務。按照權責一致的原則，國資委本身也應該擔負信息公開的義務，而非僅僅扮演國有企業“出資人”的角色。[注]關于國資委單純作為國有企業出資人的弊端，參見顧功耘：《論國資國企深化改革的政策目標與法治走向》，《政治與法律》2014年第11期。在全面掌握國有企業報送信息的前提下，國資委必須適時擴大公開范圍，細化調整內容，將具有公共面向的決策、管理、執行、服務和結果5個方面的信息吸收進來，以建立貫穿國有企業運行始終的信息公開體系，確保公眾監督的不僅是行為與態度，還能夠監督決策的合理性與決策依據。[注]趙雪嬌等：《基于開放政府數據的腐敗防治：英國的實踐與啟示》，《公共行政評論》2017年第1期。

(三)突出國有企業信息公開訴訟的校正功能

基于《政府信息公開條例》第三十七條的規定，現實中產生了大量有關于國有企業信息公開的行政訴訟，盡管這些訴訟“敗多勝少”，但卻充當了一種校正機制，從法律實施的角度為理論反思、制度優化和實踐推動提供了諸多可借鑒的資源。在不斷強調全面依法治國的時代背景下，行政訴訟勢必會成為完善國有企業信息公開機制的重要動力。例如，通過對通訊公司(移動、聯通、電信)、水電公司的訴訟，國有企業的信息公開義務得以在法律層面明確；[注]相關案例可參見唐某訴常熟中法水務有限公司案(江蘇省張家港市人民法院(2016)蘇0582行初197號)、孫某訴中國移動通訊集團廣東有限公司深圳分公司案(廣東省深圳市中級人民法院(2015)深中法行終字第1222號)。通過對國有企業歸口的國資委的訴訟，國有資產監管機構的國有企業信息公開職責和界限逐漸清晰。[注]相關案例可參見陸某等訴佛山市國資委案(佛山市禪城區人民法院(2014)佛城法行初字第260號)、謝某訴長沙市國資委案(湖南省長沙市岳麓區人民法院(2015)岳行初字第00043號)。盡管國有企業信息公開訴訟本身也面臨著多重障礙，但現有的司法實踐表明，補齊國有企業信息公開行政訴訟的短板，不失為一種推進國企信息公開的可行策略。

其一，在程序層面明晰國有企業信息公開的義務主體。梳理現有案例可以發現，國有企業信息公開訴訟有的以國有企業為被告，有的則以國資委為被告，被告資格混亂業已成為影響司法審判效果的重要因素。針對這一現象，可以從兩方面加以應對：(1)確立國有企業作為被告的中心地位。國家將社會公共服務的部分功能讓渡給國有企業，國有企業才是最終關乎企業公共信息的源頭和根本。所以從長遠來看，即便國資委與國有企業有著競合的公開義務，仍需要以國有企業為中心。在這一過程中，判斷國有企業是否受信息公開的法律調整，主要參考其是否行使了行政管理的職能或者是否提供了公共服務，[注]李廣宇：《政府信息公開訴訟：理念、方法與案例》，北京：法律出版社，2009年，第72頁。只要具備其中一項條件，便足以構成信息公開的主體。(2)建立“平行選擇”制度。這一制度強調國資委和國有企業分均可作為訴訟中的適格被告——國資委是基于監管職責擔負公開義務，國企本身是基于涉及公共服務職能而肩負公開職責，故而對二者分別起訴也不構成重復起訴。采取“平行選擇”制度實際是容忍了國企信息公開訴訟中的主體混亂，以換取更為靈活的訴訟啟動機制。“平行選擇”或許會增加司法運轉成本，降低司法效率，但在國企信息公開救濟渠道不暢通的現狀下，這一設置顯然更符合信息公開制度設立的最初目的，解國有企業信息公開無門的燃眉之急。

其二，在實體層面細化國有企業信息公開的判定方法。作為國有企業信息公開的“終極問題”，如何在浩如煙海的信息資源中正確區分商業信息和公共信息，始終是困擾著理論與實務的現實難題。按照國有企業信息公開的基本特征，可以采取“三步走”的方式加以評判：(1)明確信息的影響效力，即考察所涉信息本身是否對公眾產生了關聯性的影響。比如在美國《信息自由法》中就有規定，“職員手冊和對職員的指示，其中影響公眾的部分”屬于履職中產生的公共信息，中國并未列舉或展開解釋何為“提供社會公共服務過程中”產生的信息，但根據法律法規頒布的背景和立意可以推斷，關涉公眾利益構成了信息公開的充分性要件；(2)鑒別信息內容的性質。在審查公共利益相關性的基礎上，需要區分國有企業作為法人所應享有的意思自治領域，關照其所擁有的信息不公開權利，因此還需要斟酌商業信息等非行政事項的范圍，并為國有企業經營預留適度的空間。其關鍵點在于“公共職能”，即當該信息源自針對于“不特定多數人”的行為時，才有可能符合法定公開的標準；(3)分割復合性信息。許多國有企業的信息公開都無法避免商業性信息和公共性信息的雜糅，在充分保障公眾知情權的前提下，也應保證其他利益不受公開行為的影響。在世界各國如《日本行政機關擁有信息公開法》《歐盟第1049/2001號規章》等法律法規均認可信息分割再公開的做法，將包含例外信息的文件進行分離制作，爾后對信息進行重新處理或者遮蓋，以便兼顧商業信息和公眾利益。結合域外的有益經驗，具體操作過程中可以通過“政府卷入理論”和“實質控制理論”加以分割，前者強調以企業和政府行為之間的關系為準據來分割“公共信息”與“私人信息”，后者則通過審查行為人性質、行為內容、政府角色來鑒別信息是否具有公共屬性。[注]郭泰和：《公用企業信息公開研究》，北京：中國政法大學出版社，2015年，第117-118頁。