論民族區域自治法治發展的“因地制宜”和“與時俱進”

鄭 毅

一、政與法的“探戈”：從民族區域自治制度到民族區域自治法治①“政法探戈”的提法詳見鄭毅：《論憲法實施機制的“雙核化”——以民族區域自治法制為例》，《中國法律評論》2017年第3期。

中國特色的民族區域自治制度自1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》在規范層面被正式確立，業已走過70年歲月。在經歷中華人民共和國建立初期的迅速發展和十年“文化大革命”的歷史反復之后，其全面恢復和深入發展的歷程幾乎與40年的改革開放周期同步——1979年4月中央邊防工作會議提出：“一定要認真執行民族區域自治政策。民族區域自治，是解決中國民族問題的基本政策，是在少數民族地區實行無產階級專政的組織形式。在實現社會主義現代化建設的過程中，民族自治地方必須加強，不能削弱，更不能取消。”在1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）修正實現根本法全面背書的基礎上，1984年《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）直接促使民族區域自治法治駛入快車道，法治思想的深度融入使得“民族區域自治法制”的價值在傳統的“民族區域自治制度”宏觀框架中逐漸凸顯，理論研究精細化發展的同時也意味著從一般民族理論與民族政策向法學的全面拓展。隨著2011年“第二代民族政策”的“風乍起”，長期波瀾不驚的民族區域自治研究被“吹皺一池春水”，一時間民族區域自治的去留之爭和存廢之議“你方唱罷我登場”。雖然這場大辯論的“主戰場”仍在民族理論和民族政策，但卻為新時期民族區域自治法治的發展和完善奏響了“先聲”。

2013年11月的中共十八屆三中全會提出“堅持和完善民族區域自治制度”，這句看似慣常的表述實為中央對“第二代民族政策”之爭的最終表態；2014年9月的第四次中央民族工作會議上，習近平總書記強調：“我再次明確說一遍，取消民族區域自治制度這種說法可以休矣。民族區域自治是黨的民族政策的源頭，我們的民族政策都是由此而來、依此而存。這個源頭變了，根基就動搖了，在民族理論、民族政策、民族關系等問題上就會產生多米諾效應。”①轉引自丹珠昂奔：《沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學習體會》，《中國民族報》2014年11月7日，第5版。同年10月的中共十八屆四中全會對“依法妥善處置涉及民族因素的社會問題”，民族區域自治明確了同“全面推進依法治國”深度耦合的契機和節點。同年12月的中共中央、國務院《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》進一步明確：“要依法妥善處理涉及民族因素的問題，堅持在法律范圍內、法治軌道上處理涉及民族因素的問題，不能把涉及少數民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發生在民族地區的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題。”2017年底黨的十九大報告對“堅持和完善民族區域自治制度”提法的重申雖然看似簡單，但實際上卻是對該制度作為新時期民族工作核心制度地位再確認的韶曲高潮，民族區域自治制度也實現了從質疑到明確、從政策到法治的轉型基礎的建構。

那么，新時代的民族區域自治法治具體又應如何沿著十九大提出的“中國特色社會主義法治”的康莊大道信步前行？2018年12月10日，全國政協主席汪洋《在廣西壯族自治區成立60周年慶祝大會上的講話》中指出：“民族區域自治作為一項基本政治制度決不能動搖，具體的政策舉措和實現形式要因地制宜、與時俱進，更好做到統一和自治相結合，民族因素和區域因素相結合。”②汪洋：《在廣西壯族自治區成立60周年慶祝大會上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2018-12/11/c_1123834115.htm.前一類結合一直是中國民族區域自治制度的核心要素，早在“五四憲法”的制定過程中就有鮮明體現：既強調“我們是中央集權，不是地方分權，一切法律都要中央來制定，地方不能制定法律”③毛澤東：《在1954年6月11日憲法起草委員會第七次全體會議上的發言》，見韓大元：《1954年憲法制定過程》，北京：法律出版社，2014年，第307頁。；又明確“別的地方不能制定自治條例，自治地方就能，是尊重他們的自治權，別的地方不好改變他們的自治權”④李維漢：《在1954年5月29日憲法起草委員會第四次全體會議上的發言》，見韓大元：《1954年憲法制定過程》，第283頁。。相形之下，后一類結合無疑具有更鮮明的時代價值，但由于提法較新，學術界的關注尚顯薄弱，⑤中國知網的檢索結果顯示，截至2019年4月底，對于民族問題領域“因地制宜”的研究成果共55篇，其中汪洋“12·10講話”之后的成果僅1篇刊于《中國民族報》的評論，但旅游扶貧開發的主題與本文論域無關；“與時俱進”的研究成果較多，共138篇，但“12·10講話”之后的成果亦僅有1篇，省直管自治縣的主題與本文論域亦關聯不大。這也是本文的寫作初衷。

二、制宜之“地”：比較視野的五重維度

“制宜之地”重在突出基于中國特色背景的差異化實踐路徑，而比較視野就成為突出“地”的多維價值的重要抓手，茲從5個方面展開。

第一，少數族群地方自治制度的中外比較。雖然民族區域自治制度是中國特色，但域外卻不乏兼顧“少數族群+地域”雙重因素的自治制度實例。且不論美國、加拿大等聯邦制國家針對印第安人這一少數族群所實施的保留地制度，即便在與中國一樣的單一制國家亦不鮮見，如英國的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞和巴斯克、意大利的南蒂羅爾等。⑥參見雷明昊：《發展型自治——中國民族區域自治的特色與優勢》，《廣西民族研究》2018年第2期；屠凱：《西方單一制多民族國家的未來——進入21世紀的英國和西班牙》，《清華法學》2015年第4期；屠凱：《單一制國家特別行政區研究:以蘇格蘭、加泰羅尼亞和香港為例》，《環球法律評論》2014年第5期。但中國民族區域自治制度的特殊性依然鮮明，主要包括但不限于如下4點：首先，作為中國特色社會主義最本質特征的中國共產黨的領導。中央反復強調，各級黨委和政府要把民族工作擺上重要議事日程，各級黨委特別是民族區域自治地方黨委要擔負起領導民族區域自治制度實施的責任。⑦參見國家民族事務委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》，北京：民族出版社，2015年，第309頁。從民族區域自治制度基本政治地位的確立到新時期堅持與完善立場的彰顯，從4次中央民族工作會議對民族區域自治制度發展的具體指引到興邊富民、對口支援等一系列促進民族地區經濟發展和民生改善重要舉措的實施，①四次中央民族工作會議的情況詳見喬智敏、楊旭、林艷：《中央民族工作會議與民族區域自治理論、政策、制度發展》，《中南民族大學學報（人文社科版）》2018年第1期；對口支援過程中黨的領導機制的發揮參見鄭毅：《法制背景下的對口援疆——以府際關系為視角》，《甘肅政法學院學報》2010年第5期。黨的領導均在其中扮演核心角色。正如習仲勛同志曾指出的：“實行民族區域自治的基本保障，就在于我們有了中國共產黨的領導和人民解放軍的保護。”②《習仲勛文集》（上卷），北京：中共黨史出版社，2013年，第222頁。2018年修憲“黨的領導”被列入《憲法》第1條第2款，更是在根本法層面夯實了這一中國特色的制度要素。其次，在一個幅員遼闊的單一制多民族國家框架下，中國擁有悠久的“大一統”文化及制度實踐史。即便社會經濟基礎和制度有著本質差異，但傳統時期歷史悠久的羈縻政策在客觀上已初步具備了“少數民族”“民族地區”和“自我治理”的基本要素。復次，中國的民族區域自治雖然某種程度上與前蘇聯有著一定的聯系，但又有本質區別。1957年周恩來在《民族區域自治有利于民族團結和共同進步》中對此即有詳盡闡釋。③金炳鎬主編：《民族綱領政策文件選編》，北京：中央民族大學出版社，2006年，第560頁。最后，平等團結互助和諧的新型社會主義民族關系的確立。新時期“筑牢中華民族共同體意識”的目標實現，需要以“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助，像石榴籽那樣緊緊抱在一起”為具體路徑的民族團結法治建設，這也是實現中華民族偉大復興、推動構建人類命運共同體的客觀需求。由此，民族區域自治法治得以同“中國特色”實現深度耦合，也為其實施和運行勾勒了初步的制度背景。

第二，民族自治地方與其他地方比較。首先，就地方制度而言，中國的民族區域自治首先以省、市、縣一般地方制度為基礎，根據《憲法》第115條的規定，民族自治地方在行使地方國家機關職權的同時行使自治權。這就決定了中央政策的制定和實施在兼顧一致性的同時也應關注民族自治地方的特殊性，防止“一刀切”。其次，就地方自治而言，中國尚有特別行政區的高度自治制度，雖然從規范依據到社會制度均與民族區域自治有所不同，但這并不妨礙從理論層面比較兩類地方自治制度并在一定程度上互相參鑒、共同發展。最后，就立法制度而言，作為民族區域自治制度重要特征之一的自治條例和單行條例制定權，一方面在自治區和自治州層面牽涉到同地方性法規和地方政府規章制定權的選擇適用關系，另一方面在根據《立法法》變通上位法的功能設定方面也牽涉到同經濟特區法規的關系比較和借鑒。

第三，民族自治地方間的縱向比較。就靜態關系而言，主要體現為三級民族自治地方各自面臨的發展環境差異，如：自治區作為最高級別的民族自治地方，在中央與民族自治地方關系這一重要的央地關系類型中扮演關鍵角色，其制度建設在整個民族區域自治實施層面的代表性及所面臨的央地維度的復雜局面均遠非自治州和自治縣可比；④參見鄭毅：《論作為“半部中央與地方關系法”的中國〈民族區域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關系的法制建構》，《政治與法律》2018年第3期，第8頁。自治州作為中間層級，各方面情況比較適中，往往更宜作為民族區域自治法治建設的剖析樣本，如民族自治地方雙重立法權關系雖在規范層面最早出現于自治區，但真正的制度實踐卻是從自治州開始；而作為中國唯一具有立法權的縣級地方——自治縣，其民族區域自治法治建設直接面向基層，事務的復雜程度同縣的級別、資源和權能方面的局限性互相作用，某種程度上更是整個制度實施的“晴雨表”。此外，三級自治地方的自治權范圍并非完全相同，《民族區域自治法》第42條第2款即為典型例證，亦應區別對待。就動態關系而言，中國的民族區域自治存在“大套小”的格局，即具有隸屬關系的上下級民族自治地方由不同的少數民族實行區域自治，⑤詳見鄭毅：《論上下級民族自治地方政府間關系的法律調整》，《法商研究》2015年第4期。因而成為單一制和民族區域自治直接交匯的重要節點，在具體關系處理過程中貫徹“統一和自治相結合”的精神較之一般意義上的制度實踐更為復雜。

第四，民族自治地方間的橫向比較。如，雖然中國絕大多數的民族自治地方位于西部地區，亦有部分位于中東部。雖然同樣實施民族區域自治制度，但不同區域間經濟基礎、資源稟賦、開放程度等各方面因素的差異決定了不同民族自治地方在具體推進民族區域自治法治建設時面臨的時代目標、主要矛盾和具體環境各不相同，踐行“根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策”的具體進路也就呈現多元化格局。又如，全國135個邊境縣（旗、市、市轄區）和新疆生產建設兵團的56個邊境團場中，有民族自治地方107個。一方面，這些民族自治地方面臨的邊境安全問題遠非內陸民族自治地方可比；另一方面，以《民族區域自治法》第31條第2款為代表的法律規范又專門賦予與外國接壤的民族自治地方開展邊境貿易的權力，同樣為內陸民族自治地方所無。還如，在當前歷史時期，新疆（含下轄的自治州、自治縣）和西藏在民族區域自治法治建設過程中所面臨的民族團結、社會穩定、國家統一等方面的壓力顯然高于其他自治地方，因而在工作重點甚至政法路徑的選擇策略上也就需要給予特殊考量。

第五，經濟體制改革過程中特定民族自治地方與其他民族自治地方的比較。如，海南省是中國唯一的省級經濟特區，2018年10月又獲批“中國(海南)自由貿易試驗區”，其所轄6個自治縣在對外開放、經濟體制環境方面無疑具有其他民族自治地方所不具備的特殊優勢。又如，新疆喀什作為中國西大門和唯一的內陸經濟特區，亦在對外開放、國際（邊境）貿易乃至“一帶一路”建設實施過程中發揮重要而獨特的作用。但不論海南抑或喀什，均面臨經濟特區與民族自治地方關系處理這一復雜議題，雖然不具有普遍性，但作為新時期國家戰略和經濟發展的典型樣本，同樣應得到民族區域自治法治的科學回應。

三、俱進之“時”：時代發展的五重背景

“俱進之時”重在強調當前和未來一段時期民族區域自治法治建設的時代背景。同樣從5個方面展開。

第一，民族區域自治法治自身優化完善的新趨勢。作為民族區域自治法治的核心，現行憲法中的民族自治地方的自治權體系承自“五四憲法”，又通過《民族區域自治法》第三章具體細化為27條內容，但隨著民族區域自治法治實施的不斷深化，體系調整的必要性亦逐漸凸顯。如，第三章中十余個條款所規定的“自治權”事實上被同級一般地方同樣享有，無法體現《憲法》第115條關于自治權專屬于民族自治地方的制度初衷，應予澄清；又如，就“優惠照顧理論”范式而言，①詳見沈壽文：《民族區域自治立法權與一般地方立法權的關系——以“優惠照顧理論”范式為視角》，《廣西民族研究》2016年第3期。隨著國家對西部民族地區的支持力度不斷提升，個別支持政策在程度上甚至已超越法定自治權，導致相應自治權條款反而成為實惠程度的短板；②如根據《民族區域自治法》第34條，民族自治地方減免稅自治權的范圍僅限于“屬于地方財政收入”，但西部大開發政策的稅收優惠政策還涉及中央稅（如關稅）和共享稅（如企業所得稅）等。還如，個別自治權雖然一直被作為重要的憲法制度列于規范文本，但由于各方面因素的復雜影響長期未能真正實施，反而在形式上拉低了整個民族區域自治法治實施的綜合指數。前述困境均應以制度發展的眼光評估、消解。

第二，2015年《立法法》修改提供的立法新空間。作為《立法法》修改重點的地方立法權改革，形式上僅涉及自治州地方性法規和地方政府規章制定權的賦予，但其影響可能更為深遠。如，雖然民族自治地方一般地方立法權和自治立法權在規范層面的共生關系始于1979年的地方組織法，但由于五大自治區的自治條例和單行條例一直闕如，因此對二元立法關系協調的需求和實踐均始于自治州的層面。③關于實踐中自治州單行條例和地方性法規立法權的混用，參見王玎：《單行條例民族自治功能的回歸——基于自治州單行條例與地方性法規的比較》，《青海民族研究》2018年第3期。相關制度的完善和優化無疑為未來自治區類似問題的解決提供重要參考和制度預案。又如，自治州一般地方立法權的獲得，名義上是設區的市全面實施地方立法的“副產品”，但對于長期以來由于單行條例事實上作為自治州滿足日常立法需求的唯一“制度出口”而導致的單行條例制定權濫用局面的扭轉同樣意義重大。④參見鄭毅：《期待修改后的〈立法法〉引領民族法治新進程》，《中國民族報》2015年3月13日，第1版。還如，在地方立法權改革的準備階段曾出現賦予縣級地方立法權的呼聲，⑤參見鄭毅：《對新〈立法法〉地方立法權改革的冷思考》，《行政論壇》2015年第4期。雖然最終的制度改革未予認可，但自治縣作為最基層的民族自治地方卻面臨立法需求多樣與同自治州近似的單行條例制定權濫用的法治矛盾，同樣需要發展的民族區域自治法治的回應。

第三，以“一帶一路”倡議為代表的國家政策提出的新要求。“一帶一路”作為當下最為重要的國家舉措之一，2015年即確立了諸如發揮新疆的獨特區位優勢、發揮寧夏和青海民族人文優勢、發揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優勢、依托呼包鄂榆城市群等與民族自治地方發展息息相關的具體目標。同時，作為開放合作基礎的中國特色社會主義市場經濟本質是法治經濟，因此加強執法互助、保障投資者合法權益、加強沿線國家立法機構友好往來等也成為“一帶一路”倡議實施的重要組成部分。①詳見2015年3月國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，人民網，http://ydyl.people.com.cn/n1/2017/0425/c411837-29235511.html，2019年5月27日訪問。民族自治地方在“一帶一路”實施過程中扮演的角色越重要，民族區域自治法治的深入發展對前述戰略的支撐作用也就愈發凸顯。

第四，中國特色社會主義進入關鍵的新時代。首先，黨的十九大報告用“十四條堅持”全面闡釋了新時代中國特色社會主義思想的深邃內涵，其中“堅持和完善民族區域自治制度”即為第五大內涵，它是“堅持人民當家作主”的重要構成元素。隨著“習近平新時代中國特色社會主義思想”被正式載入《憲法》序言第七段，“新時代”的法治內涵隨之深化、內化和根本法化。其次，從“中國特色社會主義法律體系”向“中國特色社會主義法治體系”的過渡。2011年中國宣布社會主義法律體系已經形成，在七大法律部門中，《民族區域自治法》成為唯一一部被整段列舉的憲法相關法，當時主要解決民族區域自治框架式的“有法可依”問題。時至2017年，黨的十九大將相關提法已轉變為“中國特色社會主義法治體系”，從“律”到“治”的一字之差，同樣意味著中國民族區域自治制度法律實踐重點從法的制定轉向法的實施，進而加速促成民族事務治理從“有法可依”向“有法必依”的華麗轉身。最后，作為一項憲法制度，新時代頂層設計對憲法實施的強調無疑為民族區域自治法治的憲法實現提供了堅持的基礎和廣闊的空間。在基本實現“民族事務法治化”的基礎上，“民族法制憲法化”和“憲法規范實施化”的梯度實現成為新時期需要關注的重點問題。②關于三階段的討論參見鄭毅：《論憲法實施機制的“雙核化”——以民族區域自治法制為例》，《中國法律評論》2017年第3期。

第五，2018年憲法修改提供的根本法新基礎。首先，“中華民族”正式入憲，為諸如“中華民族共同體”“對中華民族的認同”等重要論斷提供了直接、堅實的憲法依據，也明確了“像石榴籽一樣抱在一起”意涵中所蘊藏的“整體石榴觀”。③李占榮：《論“中華民族”入憲》，《社會科學戰線》2008年第10期。其次，將“和諧”列為社會主義民族關系新內涵，同傳統民族區域自治法治的調整對象實現規范界分。雖然早在2005年第三次中央民族工作會議時，“和諧”就已經在“和諧社會”的宏觀背景下被列為社會主義民族關系的第四大內涵，但其正式入憲除獲得根本法背書的形式意義外，在本質上更為社會主義民族關系的平等、團結、互助三大特征提供了更高層次的整合性目標，從根本上避免戈登（Milton M.Gordon）所謂的“人們所期待的友善態度和族群關系”以及“在一個社會內部建立可行的合作”的規制目標落空。④參見［美］米爾頓·M.戈登：《美國生活中的同化》，馬戎譯，南京：譯林出版社，2015年，第220頁。2019年5月1日實施的《青海省民族團結進步條例》即是前述邏輯在地方立法層面的典型體現。再次，作為十九大“推進合憲性審查工作”的直接制度回應，修憲將原全國人大法律委員會擴充為憲法和法律委員會，為《憲法》民族區域自治條款實施提供以立法審查為主的憲法保障機制。⑤參見鄭毅：《“謹慎放權”意圖與設區的市地方性法規制定權實施——基于〈憲法〉第100條第2款的考察》，《當代法學》2019年第3期。最后，國家監察體制改革。雖然《憲法》新增的第三章第七節并無針對民族自治地方的專門規定，但根據《中華人民共和國監察法》第16條第2款“上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項”及《民族區域自治法》第72條“上級國家機關應當對各民族的干部和群眾加強民族政策的教育，經常檢查民族政策和有關法律的遵守和執行”的規定，監察體制改革對民族區域自治法治的價值不言而喻，且亟待深入探討。①初步研究可見李占榮：《論國家監察體制改革中的憲法性問題——兼論國家監察體制與民族區域自治制度關系》，《民族論壇》2017年第4期。

四、全國人大常委會問題清單：“因地制宜”和“與時俱進”的策略適用

2017年11月10日，筆者應邀赴全國人大法工委組織的“貫徹落實民族區域自治法”座談會，早前發送的座談提綱中，共列舉了三個方面的主要問題，邏輯上可視作新時期民族區域自治法治實踐中亟待解決的重點或難點，即：民族區域自治法整體貫徹落實情況（問題出自法律本身抑或實施環節）、民族區域自治法是否存在不適合實際需要的情況（修改完善的時機是否成熟）以及規范局限（自治權界限不清、抽象法律條款實操性不強、沒有法律責任等）。筆者認為，“因地制宜”和“與時俱進”策略恰恰可以作為回應前述問題的基本思路。

第一，新時期民族區域自治政策與民族區域自治法治的關系協調。民族區域自治制度首先是中國的基本政治制度，主要寄寓于政策的層面，而民族區域自治法治在傳統上多理解為民族區域自治政策的法律保障和實施。進入到新的歷史階段，法治手段逐漸扭轉純粹的被動局面，開始同民族區域自治政策展開更深入、更有效的多元互動。一方面，雖然政策對法治的引領、配合與發展角色并未有本質改變，但在全面依法治國、促進憲法實施等重要思想的指引下，民族區域自治法治開始作為建設中國特色社會主義法治體系的重要環節重新登場，并逐漸縮小同相關政策的時間差；另一方面，傳統宏大敘事的政策風格也逐漸轉向具體、務實的實踐需求導向，在繼續維系頂層設計的宏觀性特征之外，面向具體實施的政策日趨豐富，成為民族區域自治法治實施的重要協同資源。可見，民族區域自治制度傳統的政策“單核”結構正在向“政策-法律”良性互動的“雙核”結構發展。回到全國人大法工委的政策清單中，其一，雖然基本無涉宏觀政策的層面，但諸如配套資金減免不足、生態保護和資源開發補償不足、脫貧任務艱巨、民族干部待遇低留人難等問題，在《民族區域自治法》、2005年國務院《若干規定》業已作出明確規定的情況下，其主要矛盾可能更應指向政策實施的層面——即便需要法治的出場，其“主戰場”也主要集中在民族自治地方立法的維度，中央法治推進的投出產出比有限。其二，對于民族區域自治法不適應實際需要的問題，應區分情況具體分析：若是立法技術使然，則當然屬于法治完善的目標；若是具體規范在實施過程中被異化，則應從規范的科學性和政策的合理性兩個方面著手。其三，清單中提出的其余問題，一方面宏觀的民族區域自治政策已經基本完成了定調的制度使命，另一方面具體的實施政策又須以規范條款的優化為前提，因此主要屬于法治完善的樣本與對象。應注意，就新時期民族區域自治法治的發展策略而言，邏輯剝離純粹政策問題還原法律本真只是第一步，更關鍵的是如何深入把握政策與法治雙重手段的良性均衡進一步地“去粗取精”，而該策略顯然需要基于對“因地制宜”和“與時俱進”兩大因素的綜合考量。

第二，自治權清單的優化完善。自治權是民族區域自治法治的核心環節，但目前集中呈現自治權清單的《民族區域自治法》第3章的27個條文中卻有相當一部分無法完全符合《憲法》文本所描繪的自治權的規范形象。如，根據《憲法》第115條“同時”的表述，自治權應為一般地方沒有而由民族自治地方所專有的一類特殊的“地方國家機關職權”，但《民族區域自治法》第3章中的經濟、科教文衛體等自治權中的多項卻為一般地方同樣所有；②參見沈壽文：《中國民族區域自治制度的性質》，北京：法律出版社，2013年，第132頁。又如，根據對民族區域自治制度優惠照顧范式的理解，自治權主要應體現為授益性規范，即便有責任設置，也主要旨在為自治權利預設法定邊界，③學界對“自治權”究竟是“權力”抑或“權利”素有爭議，但根據《憲法》第89條（十一）的規定，其主要應指“自治權利”。但第3章中諸如少數民族語言文字適用、舉辦以寄宿和助學金為主的公辦學校、改善醫療衛生條件、管理流動人口、改善自然環境等條款卻主要以“職責”或“義務”的形象示人；還如，根據第3章的標題，自治機關應為自治權的唯一法定行使主體，但本章的除自治機關外還存在自治地方的人大、民族自治地方、民族自治地方的企事業單位、學校和教育機構、各級人民政府等主語形式等。前述問題的成因，既有立法技術和精細化缺憾（如自治權行使主體的多元化），也有規范未能及時針對實踐的發展予以調整（如經濟和科教文衛體領域的“非自治權”現象①詳見沈壽文：《中國民族區域自治制度的性質》，北京：法律出版社，2013年，第138頁。），還有實施目標和客觀因素的限制使然（如《民族區域自治法》第24條）。顯然，民族區域自治法治的實施需要高額成本，混沌的自治權清單卻模糊了法治實施的資源靶向，應從規范層面予以調整。其一，那些同一般地方已無本質區別的“自治權”可考慮適時剔除，以還原《憲法》第115條的規范原旨。這些“自治權”的揚棄絕非對民族區域自治法治的減損，反而能夠通過修剪枝蔓以集中制度資源的方式實現實施效果質的提升。其二，對于立法粗糙導致的問題，即所謂“技術性模糊”②參見丁建峰：《立法語言的模糊性問題——來自語言經濟分析的視角》，《政法論壇》2016年第2期，第22頁。，應在適時啟動《民族區域自治法》的修訂工作時給予一攬子的回應。前述兩點均主要是“與時俱進”的作用場域。其三，對于實施不佳甚至完全未曾實施的自治權而言，應在充分尊重其政策宣示價值的基礎上，視具體的民族自治地方、實施時機是否充分顯現等綜合判斷。即接受“因地制宜”和“與時俱進”雙重標準的綜合評價，而不宜直接剔出規范清單。其四，結合新時期民族區域自治法治的發展方向和實施目標，適當增補新的自治權類型。雖然具體方案較為復雜而只能留待另文探討，但中央“促進民族地區經濟發展和民生改善”的明確意圖卻能大致描摹出增補的策略取向，“與時俱進”策略顯然在其中扮演主要角色。

第三，《民族區域自治法》的法律責任條款。從全國人大常委會組織的兩次針對《民族區域自治法》的執法檢查情況來看，法律責任的缺失所導致的“軟法”狀態客觀上的確成為困擾該法實施的重要因素。③參見熊文釗、鄭毅：《試析民族區域自治法中的軟法規范》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2011年第4期。雖然有學者認為國務院《若干規定》已作補充規定的情況下，《民族區域自治法》本身并不需要自己設置法律責任。④參見李自然：《正確評價〈民族區域自治法〉》，《內蒙古社會科學》2014年第5期。但一方面，通過作為行政法規的《若干規定》的法律責任去補足基本法律的條款缺失，邏輯難以融貫；另一方面，《若干規定》僅有的兩個責任條款適用范圍較為有限，無法對整個民族區域自治法治提供全面的制度保障。誠然，違反憲法相關法的規定在理論上可能構成間接違憲，但在特定強度范圍內，違憲責任的追究不會被直接啟動，而往往經過過濾機制的篩選，⑤胡錦光：《論合憲性審查的“過濾”機制》，《中國法律評論》2018年第1期。部分憲法相關法由于設有審查、批準、撤銷等內部機制，因此在相當程度上確保了實施的效果，而《民族區域自治法》甚至連這些程序監督機制亦較為缺乏。當然，這并不意味著要針對相關條款逐條設置法律責任，其因素有四：一是黨的領導的宏觀保障，尤其是民族自治地方黨委根據中央的統一部署，將實施民族區域自治法制作為重要的黨內政治任務來抓，能夠在相當程度上提升實施的程度；二是在結合不同類型的國家機關的違憲特點類型化規制的基礎上，⑥如立法機關和行政機關的違憲行為、司法機關的違憲判決等，詳見姚國建：《違憲責任論》，北京：知識產權出版社，2006年，第201-225頁。應注意兩點：其一，結合監察體制改革，監察機關的違憲行為也應補充在內；其二，雖然自治機關僅限于立法機關和行政機關，但作為自治權實施保障主體的上級國家機關的構成則更為多元（詳見鄭毅：《論〈中華人民共和國民族區域自治法〉中的“上級國家機關”——一種規范主義進路》，《思想戰線》2016年第1期，第82-84頁）。以憲法實施機制的兜底保障，尤其在合憲性審查制度初步建立之后，《民族區域自治法》中的一些國家機關的抽象職權行為自應接受合憲性審查的判斷；三是應突出重點，從整個民族區域自治法治結構而言，自治機關行使自治權（第三章）和上級國家機關履行幫助職責（第六章）是兩大關鍵，法律責任條款的設置主要也應圍繞這兩類主體對民族區域自治法治本身具有重大影響的相關行為設置；四是應善用拉倫茨（Karl Larenz）所謂的“指示參照性法條”⑦詳見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，北京：商務印書館，2003年，第141頁。，既節約法律責任章節自身的立法資源，又促進同其他相關既有法律規范的體系化結構的形成。總之，《民族區域自治法》的法律責任主要指向相關研究和法律修訂工作的啟動能否“與時俱進”的問題。

第四，自治區自治條例的難產問題。在全國人大法工委的座談會上，促進自治區自治條例的出臺是與會學者的一致意見。但一方面，自治區自治條例難產有著復雜的歷史背景，難以實現一攬子的全面突破，須結合當前所處的歷史時期和自治區民族區域自治法治建設的核心需求綜合判斷。然而對于出臺時機是否已經成熟這一關鍵問題的認識，立法機關與學術界、中央有關國家機關與自治區的判斷尚存差異，甚至學界對自治條例的規范屬性這類基本問題仍有認識誤區。①如學界長期以來習慣將自治條例稱作民族自治地方的“小憲法”，實際上，除了綜合性外，自治條例同憲法的相似程度頗為有限，“小憲法”的提法名義上抬高了自治條例的地位，實際由于重大誤讀反而導致其面臨困境，有學者即對此予以批評，詳見屠凱：《自治條例并非民族自治地方“小憲法”》，《政治與法律》2018年第3期。可見，“與時俱進”的條件尚未完全成熟。另一方面，從對五大自治區自治條例起草的實際情況來看，彼此間差異較大，尤其對于新疆維吾爾自治區、西藏自治區而言，無論是當下的工作重點抑或對自治條例的迫切程度，均與其他3個自治區存在明顯差異。倘若“全國一盤棋”地推進自治區自治條例出臺，顯然不符合“因地制宜”的基本標準。雖然有觀點提出回避自治條例的起草而轉為尋求自治區單行條例的規模化替代，②詳見闕成平：《論以自治區單行條例替代自治條例的法理》，《廣西民族研究》2013年第4期。但因噎廢食的立場畢竟與民族區域自治法治的整體精神相悖。可考慮遵循梯度突破的邏輯：一是由中央對中央與自治區之間的民族區域自治法治關系進行綜合評估，并判斷“與時俱進”的時機是否已經成熟——就目前情況來看，自治區自治條例表面上是地方立法問題，但根源實際在中央層面的“與時俱進”；二是綜合五大自治區各自的具體需求、起草基礎和實際情況列出試點、跟進與遠期規劃三個梯度逐漸突破，③詳見鄭毅：《駁“以自治區單行條例替代自治條例”論——兼議自治區自治條例的困境與對策》，《廣西民族研究》2014年第3期。這顯然仰仗“因地制宜”策略的合理適用。

第五，中央配套立法的及時跟進。作為全國人大制定的基本法律，《民族區域自治法》雖然在整個民族區域自治法治實施過程中扮演核心角色，但抽象性和原則性的規范特征決定其難憑一己之力獲得全面貫徹落實，央地配套立法必不可少。目前中央立法層面作為《民族區域自治法》配套實施規范的僅有2005年國務院制定的《若干規定》。而這部行政法規雖然從題目上是對整部《民族區域自治法》的實施，但實際上，當時“由于制定《民族區域自治法》實施細則的條件還不成熟，《規定》主要只對《民族區域自治法》第六章‘上級國家機關的職責’內容進行了細化”④國家民族事務委員會政策法規司編：《堅持和完善民族區域自治制度——《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》貫徹實施十六講》，北京：民族出版社，2007年，第17頁。，即《民族區域自治法》的其他章節尚未充分實現中央立法配套。而配套規范的“與時俱進”存在兩個層面，一是在西部大開發、對口支援、興邊富民乃至“一帶一路”等宏觀政策日趨成熟化、規范化的前提下，進一步構建高位階實施規范的大背景業已具備；另一方面，鑒于配套規范與《民族區域自治法》自身發展的主從關系，《若干規定》框架拓展的“與時俱進”須以《民族區域自治法》修訂工作的“與時俱進”為前提。在地方配套立法層面雖然也存在“因地制宜”的空間，但由于鮮明的基本政治制度色彩和民族事務傳統的復雜性與敏感性，就《民族區域自治法》規范本身的配套實施而言，地方的“制宜”空間其實并不大，且其在相當程度上仍要以中央配套規范的“與時俱進”為前提。

第六，對新制度、新發展、新需求的法治回應。這在邏輯框架上屬于“與時俱進”的當然內涵，但在具體實施的過程中卻反而更多地體現出“因地制宜”的色彩。一方面，并非所有民族自治地方均與特定民族區域自治法治實施過程發生直接關聯，如頗具制度特殊性的民族自治地方與經濟特區關系法制協調問題，實際上僅存在于海南（上級經濟特區-下級民族自治地方）和新疆（上級民族自治地方-下級經濟特區）特定的場域；“一帶一路”倡議的內向輻射效應，也往往對沿海、沿邊或相關規劃明確提及的民族自治地方產生的直接影響更多。另一方面，有的民族區域自治法治實施本身雖然具有普遍意義，但卻往往要先基于特定地方的具體實踐試點制度、積累經驗、發現問題，在此基礎上才可能形成輻射全局的“俱進之時”，如《立法法》修改后自治州雙重立法權的選擇適用問題首先發生于湘西和恩施兩個相鄰自治州協同起草《酉水河保護條例》的過程中；①詳見鄭毅：《論〈立法法〉修改后自治州一般地方立法權與自治立法權關系研究》，《法學評論》2018年第4期。上下級民族自治地方縱向的府際關系的調整，也以具備“自治區-自治州-自治縣”完整結構的新疆最為典型。在“與時俱進”的同時重視“因地制宜”的構成性角色，方能“新”得全面，“新”得高效，“新”得深入。

五、結語：邁向深入實施的中國特色的民族區域自治法治

新時期民族區域自治法治的推進和深化是一項復雜的系統工程，尚應就如下問題建立客觀認知。

第一，除極個別的制度領域和改革樣本外，在絕大多數情況下，“因地制宜”和“與時俱進”兩大策略往往需要通過有機協調和綜合適用方能發揮最大效用。但兩者的區別也較為顯著：所謂的“因地制宜”往往以特定地方的客觀實踐為基礎，一般較易標準化；而“與時俱進”除了大政方針和發展趨勢的宏觀背景外，對具體改革時機的精準把握亦為題中之義。改革時機成熟與否，既基于相關國家機關對相關情況的綜合判斷，更有仗于相關議題研究成果的積累程度。相對而言，前一種“時”在很大程度上難以完全通過積極作為創建，因此更實際的策略應是先通過充分的理論研究促成學術積累的足備，再靜待宏觀時機的出現。但目前來看，絕大多數的民族區域自治法治研究尚存在較大的提升空間，尤其在系統性、深入性、規范性等方面尤為薄弱，這也是在2017年底全國人大法工委研討會上，與會人員一致判斷《民族區域自治法》的修訂時機尚不成熟的關鍵原因。

第二，本文論域主要聚焦實踐議題，純粹面向文本的規范分析遠遠不夠，故還應回到具體的改革實踐中進行綜合剖析。就方法論而言，法教義學顯然是最具學科貢獻價值的研究方法，但其具體邏輯的展開事實上包括源于規范、實踐分析和歸于規范三大核心環節。當前研究基本超越了從規范本身發現問題的第一個層次，但回到實踐中提煉問題以形成完善對策的第二層次卻仍在探索之中，而這又是向第三階段“飛躍”的必經之路。因此，對民族區域自治法治實踐的檢視，全國人大常委會的執法檢查是遠遠不夠的——面向全國的檢查無法突出“因地制宜”，十年一次的頻率也難以體現“與時俱進”，《民族區域自治法》第72條的實施在實踐中多流于形式無疑又進一步加劇了前述困境。本文愿為新時期第二層次的深入展開勾勒出宏觀視角、基本清單乃至初步方案。

第三，如開篇所述，世界上單一制國家內部的少數族群地方自治制度樣本眾多。一方面，近年來英國的蘇格蘭、西班牙的加泰羅尼亞等地的獨立思潮雖然有所抬頭，但中國卻基本不存在類似的相關消極制度因素的作用空間，這是民族區域自治制度“中國特色”的優勢所在，是一種最高層次的“因地制宜”的基礎；另一方面，我們同樣不能忽略英國、西班牙等國通過科學的憲法實施機制回應并解決前述緊張的重大議題時所彰顯出來的豐富制度經驗。隨著十九大“加強憲法實施”目標的確立和《憲法》修改對合憲性審查機制的具體部署，中國也正在具備通過憲法實施探索新時期民族區域自治法治深入實施的基本要素，如何在“因地制宜”基礎上充分借鑒其他國家的制度經驗，也必將構成新時期民族區域自治法治“與時俱進”的重要內涵。