府際關系視野下的民族自治地方自治立法

張殿軍

2014年中央民族工作會議強調，要“加強對規范和完善民族區域自治相關法規和制度的研究，進一步發揮民族區域自治制度的優越性”①王正偉：《做好新時期民族工作的綱領性文獻——深入學習貫徹習近平總書記在中央民族工作會議上的重要講話》，《求是》2014年第20期。。民族自治地方自治立法由于自治權因素以及不同于一般性地方立法的程序規制，參與主體更多，呈現出一種更為復雜的面相。將自治立法置于府際關系中考察，有利于進一步完善自治立法。

一、府際關系的定義與內涵

府際，顧名思義，即政府之間，府際關系，也稱為政府間關系。由于學科視角不同、研究出發點不同、研究主題的側重以及研究目的、研究目標與范圍的差異，既往研究對府際關系中政府內涵外延的界定、政府關系的方向和維度，也形成了不同的闡釋和界說。中國臺灣學者趙永茂等認為，“府際關系探討國家內部政府間之互動關系。狹義系指中央與地方政府之權限劃分；廣義則涵蓋各級政府之垂直運作、同一層級各地方政府間水平流動，甚至包括特定政府各組織間橫向協調，及政府機關對外與民間社會之公共關系等”。②趙永茂、孫同文、江大樹：《府際關系》，臺北：元照出版公司，2001年，轉引自趙永茂等主編：《府際關系——新型研究議題與治理策略》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第2頁。林尚立教授使用的相應概念為政府間關系。③林尚立教授認為，政府間關系的內容主要是權力關系、財政關系和公共行政關系，而國家結構形式所代表的縱向國內政府間關系，是政府間關系的中軸，直接決定政府間縱橫關系的格局和運作形式。林尚立：《國內政府間關系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第3、70-71頁。謝慶奎教授則認為，府際關系的政府是狹義的政府，即各級國家行政機關。府際關系關注的是管理幅度、管理權力、管理收益的問題，實際上是權力配置和利益分配的關系。①謝慶奎教授認為，府際關系的內涵首先應該是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。前者決定后三者，后三者是前者的表現。四者并列，以利益關系為先，才是政府之間關系的真正內涵。謝慶奎：《中國政府的附件關系研究》，《北京大學學報（哲社版）》2000年第1期。利益是政治關系的基礎，政治關系反映和體現著利益關系，政治權力是在特定的利益和利益關系基礎上形成的政治力量，政治權力的結構和形式是利益關系的外在表現。中央與地方關系、地方與次級地方關系、不同地方之間的關系，實質上是國家利益與地方利益、整體利益與局部利益、不同地方區域利益關系的折射和反映。“政治權力是在特定的利益和利益關系基礎上形成的政治力量，又是以力量強制約束實現和規范利益要求的方式。”②王浦劬：《政治學基礎》，北京：北京大學出版社，2006年，第71頁。基于此，可以得出一個基本結論，即利益關系并不是府際關系的組成部分和外在表現，而是府際關系的基礎關系。府際關系即府際關系主體以利益關系為基礎，在國家統一政治框架內，為實現不同主體利益而形成的縱向或橫向政治權力關系，一般情況下是指中央與地方關系、地方政府與所轄次級地方政府的縱向關系、具有共同上級政府的同級平行政府間橫向關系、同級政府組成部門之間的關系、“條塊關系”。“條條”是指從中央延續到基層的各層級政府中職能相似或業務內容相似的職能部門。“塊塊”是指各個層級的地方政府。這里的政府是廣義的政府、“大政府”，包括國家機構的總體與執政黨。“條塊關系”即“條條”和“塊塊”在政府實際運作過程中形成的相互作用、相互影響的狀態。③周振超：《當代中國政府“條塊”關系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2頁。當代中國政府的組織機構具有鮮明的縱向層級化和橫向部門化特征，“通過層級化把整個行政區域切成了塊塊，又通過各層級對應的部門化把塊塊切割成條條，從而形成了條塊結合的體系”④謝慶奎等：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。。

中國共產黨是中國的執政黨和領導黨，中國憲法明確宣示，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。在黨政體制之下，黨統一領導立法機關，立法機關在同級黨委領導下開展工作。黨的十八屆四中全會強調，要“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。2016年中共中央出臺《關于加強黨領導立法工作的意見》，進一步強調要堅持黨對立法工作的領導。“立法作為具有高度政治性的權力行使活動，必然受到黨政體制的深刻塑造。”⑤馮亮、何俊志：《人大立法中政治與技術邏輯的互動——以G省人大常委會立法過程為例》，《學術研究》2018年第8期。黨政關系是中國最基本的政治關系，中國的各種政治關系和較為重要的政治現象都在一定程度上包含著黨政關系的因素。⑥朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第48頁。黨的領導是社會主義法治的基本保證，貫穿依法治國的整個過程，代表廣大人民群眾利益的黨的意志與社會主義法治是統一的。執政黨對立法過程不僅僅是原則性領導，而是有實質性介入，⑦韓麗：《中國立法的非正式性及其政治功能》，《當代中國研究》2002年第2期。從立法規劃與計劃的確定、草案內容、列入議程到最后通過等立法的各個環節，地方黨委都起著不可忽視的重要作用，是自治立法過程中不能忽略的一個重要變量和主體，討論府際關系中的自治立法不能脫離黨的領導這一語境。

二、自治立法中府際關系的基本框架

一般意義上的府際關系只涉及具有隸屬關系、領導關系、統轄關系等存在法定關系的主體之間，然而在現實的政府運行過程中，各主體間關系要復雜得多，不同層級、互不統轄、功能迥異的權力主體基于特定事項，也會產生交集，形成縱橫交錯的關系網絡。自治立法過程所體現的基本主體和關系是，黨領導立法，人大主導立法，人大立法體現同級政府意圖，人大與政府在立法中須相互配合，上級有關政府部門對下一級人大立法具有至關重要的作用，自治立法最終能夠生效實施，有賴于全國人大和省級人大常委會的批準。

（一）自治地方同一級立法機關與行政機關的關系

在中國現行政治體制和制度框架下，僅就立法關系談立法難以反映政府過程的全貌，“只有把政府置身于廣闊的社會生活中，全面考察包括行政機關在內的各個政府機構的活動，才能真正說明一個特定國家政治生活的實際情況”①朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年，第11頁。。行政權從屬于立法權，行政機關是國家權力機關的執行機關，行政機關對立法機關負責并報告工作，立法機關要監督執法的行政機關。與行政機關包羅萬象的、方方面面的工作相比較而言，立法工作相對穩定。中國憲法確立了權力機關與行政機關的基本框架，立法法和組織法進一步明確了立法機關與行政機關的關系。地方政府的權力來自兩個方面，一是權力機關——全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的立法授權，二是由于職能的配置和劃分，來源于最高行政機關國務院和上級政府根據相關法律的授權。《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱“《民族區域自治法》”）第4條第一款規定了民族自治地方自治權的權限與范圍，②《民族區域自治法》第4條規定：“民族自治地方的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法和本法以及其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方的實際情況貫徹執行國家的法律、政策。自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。”由于自治權因素的介入，同時也由于民族自治地方自治立法在內容和程序上迥異于一般地方，民族自治地方自治立法過程中的立法與行政關系也呈現出不同的樣貌。

《民族區域自治法》規定，民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。民族自治地方立法機關和行政機關具有雙重性，一方面行使自治權，另一方面又行使一般性地方國家機關的相應權力，“兩者的權力和職能存在著一定范圍和程度的交叉與重疊”③張殿軍：《民族自治地方一般性地方國家機關權力與自治權比較研究》，《內蒙古社會科學》2012年第4期。。自治立法主體不同于一般性地方立法主體，從層級上看，各級自治地方人民代表大會均享有自治立法權且僅限于人民代表大會，無論哪一層級的人大常委會都不享有自治立法權。作為民族自治地方自治機關的各層級政府，也不享有自治立法權，但享有行政自治權。《民族區域自治法》第三章從第19條到第45條共計27個條文，全面規定了民族自治地方的自治權。上述占民族區域自治法近37%的條文中，只有第19條規定了自治立法的依據、主體和程序，第20條規定了變通執行與停止執行，其他均可以劃歸到行政自治權之列，覆蓋經濟、財政、教科文衛等各個方面。這些自治權需要民族自治地方政府通過具體施政來落實，而自治權的更好落實仍依賴于完善的自治法規體系。自治立法不同于一般地方性法規的最大特點是依法可以突破現行法律行政法規的規定，從而使統一適用的法律法規更適合于民族自治地方。但是，民族自治地方政府行使自治權不是靈活的、任意的，而是受到限制和制約的，須有自治立法依據或者經由上級國家機關批準。作為自治機關的民族自治地方政府，雖然不享有自治立法權，但自治立法是體現自治地方政府意志的重要途徑和手段，自治立法的意圖依賴于人大來實現，自治機關人大制定通過的自治立法目的也要依賴于政府來實現。自治立法的準備、起草和正式立法過程中，自治地方政府發揮著至關重要的作用，甚至在某些情況下，其主動性、主導性還優越于立法機關。同一自治地方的權力機關和行政機關，無論是作為一般性地方國家機關還是自治機關，都是分工負責、互相配合的關系，二者具有共同的行政區劃空間和共同的利益與意志，在自治立法的動機與利益方面，具有高度的統一性，體現著分工與協作的交融關系。

（二）自治立法中上下級立法機關之間的關系

就狹義政府間縱向關系而言，國務院與具有隸屬關系的自治區、自治州、自治縣之間體現為“中央-省-地（市）-縣”的行政級別差異，而各層級權力機關盡管存在級別上的差異，但并不構成領導與被領導關系，“全國人大及其常委會與省級人大及其常委會的關系是：法律上的監督關系，選舉上的指導關系，工作上的聯系關系。一般地說，對上級人大與下級人大之間的關系也可以從這三個方面來理解”④闞珂：《全國人大與地方人大是什么關系?》，《法制日報》，2015年7月27日，第7版，作者系全國人大常委會法制工作委員會副主任。。自治立法過程中，各級人大間主要體現為監督關系，全國人大對自治區人大、上級人大對下級自治地方人大的監督關系主要通過對自治立法的批準生效程序、適用與備案審查程序來實現。①《立法法》第75條規定，“自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效”，即報批制度。需要指出的是，自治立法的批準機關全國人大常委會和省、自治區、直轄市人大常委會本身均無自治立法權，只有對下級自治地方人大通過的自治立法的批準權。有學者認為，“批準”制度使得較大的市和民族自治地方制定法規的程序過于繁瑣和復雜，導致立法周期過長和地方立法工作的滯后。②汪全勝：《制度設計與立法公正》，濟南：山東人民出版社，2005年，第351頁。也有學者認為，自治區人大常委會有批準權，因而也享有制定自治條例和單行條例立法權，③莫紀宏教授認為，自治區的人大常委會雖然不能制定本自治區的自治條例和單行條例，但可以批準本自治區內由自治州和自治縣人大制定的自治條例和單行條例，故可以合理地推導出自治區的人大及其常委會都享有制定和出臺自治條例和單行條例的立法權。莫紀宏：《自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層》，《甘肅社會科學》2019年第2期。按這種推理，作為非自治地方的省、直轄市人大及其常委會也當然地享有立法自治權，因此該主張在法理和邏輯上恐難成立。民族自治地方自治立法最突出的地方在于可以依法變通法律和行政法規，而法律、行政法規的制定、修改權限分別專屬于全國人大及其常委會、國務院，這也就意味著民族自治地方在特定情況下有修改法律、行政法規的權力，而享有這些權力的不僅包括自治區的人民代表大會，還包括自治州、自治縣的人民代表大會，因而，為了維護國家法律的統一，使自治立法真正體現少數人民群眾的利益和意志，必須對自治立法的生效程序進行必要的限制和約束，以更好地保證自治立法質量。

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）第96 條、第97條規定了對法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章進行審查的主體、審查事項、審查標準以及改變或撤銷的權限，即由審查主體來具體判斷相關立法是否存在應改變或撤銷的法定情形。④全國人民代表大會有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和立法法第75條第二款規定的自治法規，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和立法法第75條第二款規定的自治法規，即“不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定”。《立法法》還規定了自治條例和單行條例、規章的備案程序，備案的主體具有雙重性，即最高權力機關和最高行政機關。由于自治區制定的自治條例和單行條例須經全國人大常委會批準后方能生效，因而無須再備案。而且自治法規報相關機關備案時，還要說明對法律、行政法規和地方性法規作出變通的情況，以利于備案機關審查。事實上，自治區自治立法的報批程序，自治州和自治縣自治立法的生效后的備案程序，內在地承載著合憲性審查的功能，“前一項審查只能是生效前的合憲性審查，后一項審查則應當是生效后的違憲審查”。⑤莫紀宏：《自治條例和單行條例合憲性審查的法理及分層》，《甘肅社會科學》2019年第2期。

（三）上級行政機關與下級立法機關之間的關系

民族自治地方的自治權在某種意義上是說通過自治立法來實現的，而自治立法同時要受到上級立法機關和行政機關的制約。中央對省、自治區和直轄市的領導主要是通過國務院部門的領導、調控和業務指導，地方政府上下級之間的縱向關系大體相同，基本上是中央與省級政府關系的復制和翻版。從狹義府際關系來看，中國政府間縱向關系在職能配置上的一個主要特點是職責同構，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上，高度一致，“上下對口，左右對齊，橫向到邊，縱向到底”，每一級政府都管理著大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為從國務院一直對口到基層政府。⑥朱光磊、侯波：《對理順中央地方職責關系和構建簡約高效的基層管理體制的幾點認識》，《中國機構改革與管理》2018年第6期。職責同構是條塊體制產生的原因以及條塊矛盾的癥結所在。“條條”與“塊塊”在政府實際運作中形成相互作用、相互影響的狀態，表現為既對立統一、相互排斥又互相依存的關系。⑦周振超：《當代中國政府“條塊”關系研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第2頁。中央與地方關系是條塊關系的核心，上級政府職能部門與下級政府關系是條塊關系的主要形式。條塊間產生矛盾的關鍵在于利益，各級政府及政府部門在堅持國家整體利益上是一致的，但是不能以此否定各層級政府所代表的地方利益、局部利益甚至是本行業本部門利益，條塊之間存在著利益矛盾和利益分歧。“條條雖然也有自己的一些特殊利益，然而，從理論上說，他們更多追求的應該是他們所代表的這一層級政府的利益。因此，當條條在行政管理中影響增大時，實質上是他們所代表的這一層級政府對下級政府作用的加強。”①馬力宏主編：《中國行政管理中的條塊關系》，杭州：杭州大學出版社，1993年，第6頁。中央部委作為行業管理的最高行政機關和國務院組成部門，主要通過制定行政規章、起草法律草案、發布規范性文件等方式對相應職能部門進行領導或業務指導，并以此實現對下級政府的領導，具有法定的領導權與指導權。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條之規定，人民政府各部門受雙重領導。②中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條規定，“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”條塊結構的一個基本特點是“雙重從屬制”，即地方各級政府職能部門在縱向上從屬于上級職能部門；在橫向上從屬于本級政府，③馬力宏：《論政府管理中的條塊關系》，《政治學研究》1998年第4期。受上級國家機關和本級政府雙重指導和領導。

上級政府與政府部門與下級立法機關屬于不同性質的國家機關，沒有法定的職能關系，一般也不存在工作聯系、指導關系和監督關系，所以在地方具體立法工作中上級政府與下級立法機關一般也不產生交集，上級政府不能對下級立法機關直接發號施令。地方法法規的立法事項一是法律法規的地方性執行立法，二是對本行政區域具體事項的地方立法，不涉及上下級地方的權力劃分與配置問題。自治立法則不同，自治法規是民族自治地方行使自治權的重要形式，涉及中央與民族自治地方、上級政府與下級民族自治地方權力配置與劃分問題，自治立法具有一定程度的分權性，體現著國家利益與地方利益、整體利益與局部利益、各族人民共同利益與少數民族特殊利益的關系與協調問題。一方面，自治地方力圖通過自治立法，將相關領域的自治權以立法的形式固定下來；另一方面，中央和上級政府唯恐自己的權力遭到僭越和切割，因而在自治立法過程中，作為中央政府和上級地方政府施政主體的中央部委和上級政府部門，往往要作為一支重要的力量，介入到自治立法中，對自治立法的內容產生實質性影響。自治區自治條例在進入法定程序前“征詢國務院有關職能部門的意見”似乎已經成為一個慣例，五大自治區在起草自治條例的過程中無一不是遵循這個慣例，成為一種“非法定的必經程序”。④張文山：《自治權理論與自治條例研究》，北京：法律出版社，2005年，第157頁。自治州、自治縣自治立法尤其是制定或修改自治條例過程中，同樣存在著與省、自治區政府存在著由于利益分割而產生的條塊間復雜的互動過程。

根據中國憲法規定，中國實行省、縣和鄉三級行政區劃體制，但實際上，省縣之間卻存在著地級市建制并逐漸形成了市管縣的常態格局。2005年，各省開始逐步推行省直管縣改革，由省政府直接領導試點縣政府的工作，試點縣享受地級市一級的經濟社會管理權限，形成了省（自治區、直轄市）直管縣（自治縣）模式，客觀上形成省和地級市兩級政府、省市兩級職能部門對縣的多級多層領導，使得實行省直管的自治縣自治立法面臨著更多的制約。

三、自治立法中府際關系主體的角色、功能

“任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制，而且是一個過程。在邏輯上，政府體制是一系列政治關系的組合，但在現實生活中，政府體制是一個活生生的運動過程。也就是說，一旦以一定的體制組織起來的政府真正發揮作用時，它就成為了‘政府過程’。”⑤朱光磊：《現代政府理論》，北京：高等教育出版社，2006年，第13-14頁。自治立法過程就是政府過程的一個剪影，各種府際關系主體圍繞著立法主題，基于各自的立場和利益進行著互動。不同層級的自治地方府際關系由于關涉主體數量、層級差異、權力結構、自治立法的批準生效程序及適用與備案審查程序的不同，各主體在自治立法中承擔的角色、功能和互動方式也存在著差異。

（一）自治立法中的府際關系是自治權的反映與透視

自治立法包括民族自治地方人民代表大會制定的自治條例和單行條例，自治條例是調整本地方民族關系的綜合性的自治法規，單行條例是調整某一方面民族關系的自治法規，自治條例和單行條例是民族自治地方行使自治權的重要方式，自治權是民族自治地方自主地管理本民族本地方事務的基本保證。“所謂自治權，是國家授予民族自治地方自治機關的一種附加于地方國家機關職權基礎上的特殊權利，是實行區域自治的少數民族管理本民族事務內部的權利”。①周平：《民族政治學》，北京：高等教育出版社，2007年，第111頁。自治法規制定的過程體現了中央與民族自治地方、自治地方與上級國家機關在特定事項上的權力分工與分配。“從自治權的內涵、中央與自治地方的縱向關系以及自治地方內部的橫向關系上看，自治權實際上是一種自主權”，②張殿軍：《民族自治地方自治權的功能、限度與價值取向》，《學術界》2013年第9期。是“國家統一領導下的、由憲法和法律明確規定的自主權，是根據民族自治地方實際情況貫徹執行國家法律和政策的自主權。……自治機關的自治權沒有最高性和獨立性，是國家完整權力系統的一個環節、一個組成部分，國家的統一領導和監督”。③陳云生：《民族區域自治法精義》，北京：人民出版社，1991年，第174頁。自治立法的內容不僅局限于經濟文化方面，也包括政治方面，覆蓋的范圍廣，程度高，自治立法的主體多，自主性大。不同于一般的地方性法規，自治立法不受“不同法律、行政法規相抵觸”的限制，可以變通法律、行政法規，在本民族地方具有優先適用的效力。也正因如此，所以才需要對自治立法進行必要的約束和限制。自治法規是民族自治地方各民族意志的體現，是自治權的制度化、法治化和具體化，這種意志通過自治地方的權力機關人民代表大會來達成，由作為自治地方另一自治機關的人民政府組織實施。自治立法過程較為全面地反映了自治立法的相關主體制約與平衡、執行與監督的府際關系網絡。

（二）自治立法中府際關系主體承擔的角色與作用

中國共產黨既處于領導黨的地位，也處于執政黨的地位，具有最高的權威，而黨的最高權威也必然反映在立法中。黨通過領導立法，將黨的主張、人民的愿望和國家意志相結合，通過成文法的形式固定下來。國家的重大立法制定和修改始于黨中央，地方的重要立法往往始于地方黨委。自治法規尤其是自治條例作為民族自治地方的重要立法，一般也是由自治地方黨委提出并組織領導的。內蒙古自治區黨委于1980年6月發出《關于起草內蒙古自治區自治條例的通知》，成立了起草自治條例的領導小組，自治區人大常委會根據黨委的建議，通過了《關于起草內蒙古自治區自治條例和成立內蒙古自治區自治條例起草委員會的決議》，開啟了自治條例的立法工作。在制定條例過程中，依據黨中央有關決議、黨的代表大會和中央民族工作會議精神，對草案不斷進行修改，并將草案定稿報自治區黨委審定，1994年還成立了由黨委、人大常委會、政府等主要領導參加的相關領導機構和辦事機構，領導和協調自治條例草案修改。④張文山：《中國自治區自治條例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102頁。廣西壯族自治區自治條例的起草工作也是在黨委的直接領導下進行的，中共廣西壯族自治區委員會全程參與了自治條例草案的制定，成立了由自治區黨委、自治區人大常委會、自治區人民政府相關領導機構。自治區黨委還分別于1987年、1990年將自治條例草案呈報中共中央審定。⑤張文山：《通往自治的橋梁——自治條例與單行條例研究》，北京：中央民族大學出版社，2009年，第93-96頁。從上述兩個自治區自治條例的制定過程來看，黨對自治立法的領導既有全局性的、整體的、宏觀的、方向性的把握，體現為政治上的領導，同時也深入到啟動、起草、討論和決定的程序和具體的工作機制中，對立法內容予以把關并積極協調各方關系。在自治立法過程中，黨的領導與立法機關的主動作為是和諧統一、并行不悖的，黨的領導并不是包辦替代立法。人大作為主導立法機關，是自治立法工作最主要的組織者、承擔者和實施者。上述兩個自治區自治條例的調研、起草、審議以及立法過程中與政府各部門的分工協作，向全國人大民委、法工委、國務院法制辦匯報草案修改情況、交換意見等，都是由自治區人大常委會組織進行的，體現了人大在立法環節上的溝通聯系、統籌協調能力。政府機關擁有豐富的執法經驗，掌握大量資源，政府參與起草立法也更容易闡明立法措施的政策意圖。同級人民政府作為自治立法實施者和執行者，是自治區自治條例制定領導小組的主要成員，也是立法隊伍中不可替代的重要力量。自治區政府及其組成部門也是重要的法案起草的主體，對立法內容具有至關重要的影響。自治條例草案出臺后，向自治區直屬的部、委、辦、廳、局和各下屬的市、盟、旗、縣廣泛征求意見建議，這些舉措充分反映了政府在自治立法中依托作用。

作為立法領導者和參與者的黨、人大和同級政府主要體現為領導、協調與合作關系，而代表中央政府身份的中央部委對自治區自治立法、代表上級政府身份的政府部門對自治州、自治縣立法，二者之間存在一定的競爭性關系。

（三）自治立法中的權力與利益關系

《民族區域自治法》第三章用27個條文規定了民族自治地方自治權，第6章標題為“上級國家機關的職責”，用19條的篇幅（第54-72條，占民族區域自治法全部條文數的1/4），全面和原則地規定了上級國家機關對民族自治地方的職責。民族區域自治法第55條規定原則性規定了上級國家機關的職責，①《民族在區域自治法》第55條規定，“上級國家機關應當幫助、指導民族自治地方經濟發展戰略的研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發展經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育等事業。國家制定優惠政策，引導和鼓勵國內外資金投向民族自治地方。上級國家機關在制定國民經濟和社會發展計劃的時候，應當照顧民族自治地方的特點和需要。”該章其余條款是對該第55條的進一步細化和明確。上級國家機關通過扶持、幫助、照顧、指導、引導、鼓勵、優惠等方式履行對自治地方的自治法義務。在某種意義上說，民族自治地方的自治權與上級國家機關的職責是對應的，自治權能否落實在一定程度上有賴于上級國家機關履行自治法中的職責。同時，由于上級國家機關職責條款原則性過強且缺乏責任條款，在實踐中操作性不強，加之配套法規不完善，致使民族自治地方自治權與上級國家機關的權力缺乏清晰的邊界。立法是資源與權力的配置活動，相關主體的利益被立法所確認，就上升為法律上的權力、權利與利益。自治立法在涉及到財政、金融、稅收、投資等方面的自治權時，不可避免地存在著中央與自治地方、上級國家機關與自治地方的權力配置和利益劃分問題。因此，自治立法過程中往往存在著“征詢意見”的非法定程序。中央部委和上級國家機關的意見至關重要，對下級自治地方自治立法具有重要影響。有學者甚至指出，征詢意見過程中，部委實際上擁有了對自治區自治條例的否決權。②張文山：《中國自治區自治條例研究》，北京：法律出版社，2018年，第97-102頁；彭謙主編：《自治區自治條例與民族區域自治創新研究》，北京：中央民族大學出版社，2012年，第169頁。

四、自治立法中的府際關系協調

（一）自治立法中府際沖突的關鍵問題

對于自治立法制定中的問題，尤其是自治區自治條例出臺難的問題，既有研究成果多將其歸因于批準程序問題，認為批準程序致使自治立法是一種“不完整的立法權”“準立法權”“半立法權”“共有立法權”。批準程序導致自治立法效率不高，影響民族自治地方自治立法的積極性，阻礙了自治權的充分落實，影響了民族工作的規范化與法治化進程，③吉雅：《民族區域自治地方自治立法研究》，北京：法律出版社，2010年，第63頁。這是民族法學界較為典型的觀點。然而，自治立法的批準程序并非是自治立法的主要障礙，事實上，自治立法完成了批準前的所有環節，報請批準而未被批準的情形似乎還未見先例。表面上看，全國人大常委會對自治區自治立法的批準程序，省、自治區和直轄市人大常委會對自治州和自治縣立法的審批，體現的是權力機關之間的關系，然而這種批準更多是形式意義上的，其背后所反映的是中央與地方之間、上級國家機關與下級自治地方之間的權力和利益關系，其分歧所在和矛盾焦點仍然是自治立法草案的內容。

涉及財政、經濟、資源、能源等方面權力配置的立法，行政機關主導性和能動性優越于權力機關，這主要是因為政府占有更多的技術、人才、資源優勢，了解現行政策法規的現實運作。自治地方行政機關對于自治立法內容同樣具有事實上的優越地位，通過提出立法建議、起草法案、全程參與立法草案的討論與修改等多種渠道和途徑參與自治立法。自治立法所反映的經濟職能、管理權限、資源分配等自治權方面的內容必然與上級國家機關的權限發生聯系，自治地方存在著通過自治立法使自治權在法律范圍內最大化的立法沖動。自治立法固然不能規范上級國家機關權力，但是自治權的實現與上級機關的放權讓利、多予少取密切相關卻是不爭的事實。自治立法實質上正是中央與自治地方之間、“條塊”之間、上級“條條”與下級“條條”之間權力配置與利益關系的真實映照。自治立法過程中，上級政府自治地方自治立法的實際制約，正是通過上級“條條”對下級“塊塊”、上級“條條”對下級“條條”的影響實現的，即中央部委對自治區政府和自治區政府職能部門，省、自治區和直轄市政府及其職能部門對自治州、自治縣及其職能部門的職能關系和控制力而實現的。條塊矛盾圍繞自治權制約著自治區自治條例進入正式的審議程序，而不是批準程序阻礙了自治立法。

（二）府際關系視角的自治立法地位與效力

對于自治立法的法律地位和效力如何，學界存在著不同的觀點和爭議，主要存在著“高于法律說”“等同法律說”“低于法律說”“獨立的自治法規說”等，不一而足，尚無定論。還有學者從規范位階和效力位階二元視角出發，認為自治立法是地方立法體系中具有獨立性價值的自治法規，其規范位階低于法律，但同行政法規、地方性法規和規章只能進行類別的區分而無法做出規范位階的排列。自治法規的效力位階則應分別具體情形進行分析。①鄭毅：《再論自治條例和單行條例的法律地位——基于規范位階和效力位階的二元化視角》，《廣西民族研究》2014年第1期。《立法法》“適用與備案審查”一章明確了法律、行政法規、地方性法規、規章的效力等級，規定了地方性法規、規章之間不一致時的處理程序，但對于法律、行政法規、地方性法規、規章與自治法規的效力關系如何卻沒有明確規定。自治立法存在變通法律、行政法規和地方性法規的情形，變通條款的地位和效力不言自明，②《立法法》第90條規定，自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。而“那些沒有變通法律、行政法規的自治條例和單行條例內容，在效力上仍然低于法律、行政法規”③沈壽文：《民族區域自治立法權與一般地方立法權的關系——以“優惠照顧理論”范式為視角》，《廣西民族研究》2014年第1期。，這一結論與規范位階和效力位階二元論觀點存在著異曲同工之處。

中央部委與地方政府通過制定部門規章和政府規章指導或領導下級職能部門、下級政府工作，是其施政的重要形式。自治立法與規章的關系是自治地方政府與中央部委和上級政府關系的一個集中體現。《立法法》對于自治立法能否變通政府規章以及國務院部門規章沒有作出規定，對于自治立法與規章的關系也未提及，若自治立法與規章沖突時應如何處理，確實是一個值得關注的問題。在部門規章中，有很多是行政法規的實施細則或實施辦法，是對行政法規的具體化，屬于垂直管理的“條條”范疇，而自治立法與地方性法規皆屬于在本地方的適用的“塊塊”范疇。《立法法》規定了地方性法規與部門規章規定不一致，無法確定如何適用時的處理意見，其終端解決辦法是權力機關的最終裁決。④《立法法》第95條第二項規定，“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。”但是這里有個前提是“不能確定如何適用時”，也即這種“不一致”并不總是要權力機關來裁決或國務院來決定，而是可以通過考量具體情況，在不一致時確定如何適用，無法確定時再進入到下一個程序。從邏輯上看，自治立法與規章之間的適用也可以參酌一定標準確定其效力位階。如果自治法規對規章據以制定的行政法規、地方性法規的內容進行了變通的，自治法規的效力高于規章；自治法規對屬于本自治地方民族事務的規定，優先適用自治法規而不適用規章。缺少上述條件，適用規章又明顯不合適的，可比照《民族區域自治法》“變通執行與停止執行”處理。⑤《民族區域自治法》第20條規定，“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復。”

（三）自治立法中府際關系協調機制之構建

自治立法活動，首先要完善黨領導自治立法的體制機制，使黨關于民族政策的路線、方針和政策反映到自治立法中，確保自治立法的正確政治方向。制定、修改自治條例、單行條例是民族自治地方重要的立法活動，自治地方人大常委會黨組應及時將有關自治立法情況向同級黨委匯報請示，確保黨的領導貫穿自治立法全過程。其次，充分發揮自治地方人大在自治立法中的主導地位。黨的十八屆四中全會和十九大強調，要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。2015年修改的《立法法》將“人大主導立法”從執政黨的政治主張上升為國家法律，并將其規范為新時期立法工作的基本要求。①封麗霞：《人大主導立法的可能及其限度》，《法學評論》2017年第5期。民族自治地方人民代表大會是自治地方唯一享有自治立法權的立法機關，然而人大會議每年只開一次，會期短，議題多，客觀上增加了自治立法的難度，因此更應加強人大主導立法的優勢，完善人大主導自治立法的主體、環節、事項、范圍和程序，保證自治立法的科學化、民主化和法治化。再次，建立自治立法協同機構。人大主導自治立法，并非人大唱獨角戲，而是在黨委領導下，建立與上級人大、同級政府與上級政府等橫縱向府際關系主體的互動機制。自治立法若涉及到變通法律、行政法規問題，觸及到上級國家機關的利益與權力，更應與上級人大和政府保持良好的溝通，及時請示匯報，確保自治立法能正確體現自治權的同時又不僭越上級國家機關權力。最后，對于自治區自治條例制定，可以成立由全國人大民族委員會主導，由國務院組成部門——國家民委和司法部牽頭的自治區自治條例領導小組，協調自治條例制定過程中的府際關系。自治條例的具體起草則以自治區為主體，在具體起草修改過程中與中央相關部委相互配合，協調各方權力與利益，為自治區自治條例順利進入批準程序創造條件。

結 語

自治立法相較于一般地方立法而言，立法環節多，程序復雜，縱橫交錯的府際關系難免成為自治立法出臺的阻滯因素。理順各級政府職能，合理配置各級政府職責，建立各級政府的橫縱向協調機制，為自治權留有空間，是自治立法的重要保證。黨的十九大以來，新一輪黨和國家機構改革以全面提高國家治理能力和治理水平為導向，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，提出了改革的指導思想、原則和目標。②本輪機構改革“目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。”《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過，中華人民共和國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。本輪黨和國家機構改革為建立協調的府際關系創造了條件和可能，將自治立法置于府際關系視野之下進行研究，也為進一步建立和完善中國民族法律法規體系，貫徹落實民族區域自治制度提供了新的路徑和解釋視角。