論實體書店的行政獎助機制

朱 昶

(中南大學 法學院， 湖南 長沙 410012)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“文化是一個國家、一個民族的靈魂。”“沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興。”實體書店作為承載社會文化實踐的重要場所，對培養社會公民閱讀習慣，熏陶文化氛圍，提高國民文化素養有著不可小覷的作用。但是，網絡技術的發展和網上書店的快速擴張，已經對實體書店的生存和發展產生了巨大沖擊，實體書店在夾縫中生存，舉步維艱。

一、國家獎助實體書店的法理依據

(一)行政獎助的內涵

行政獎助，亦稱“行政獎勵”或者“行政補助”，它是政府為了促進特定行業或者企業的發展而采取的給付或扶持措施，主要體現為“財政補貼”“稅收優惠”“金融扶持”，等等。姜明安教授認為，“行政獎勵，是指行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調動和激發人們的積極性和創造性，依照法定條件和程序，對國家、人民和社會做出突出貢獻或者模范地遵紀守法的行政相對人，給予物質的或者精神的獎勵的行政行為”[1]240。我們認為，行政獎助系行政主體為影響企業等市場主體之給付行政行為，以實現特定公共政策之目的，而對企業等市場主體所為之金錢給付或者政策鼓勵。

(二)實體書店獲得行政獎助的依據

第一，“外部性”理論。根據經濟學的一般理論，如果一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的福利產生了效果，另外一個經濟主體卻沒有支付成本，此即存在所謂“外部性”問題。實體書店的外部性特征非常典型，具體表現在，讀者可能通過實體書店閱讀了相關著作，卻沒有購買或者是通過網店購買。故此，如果把實體書店作為經營性文化設施的話，其外部性特征更應該得到優先考慮。根據經濟學上的外部性理論，實體書店之所以出現經營困境，就是因為外部性而導致其無法按照其支付的成本獲取市場收益，即其外部性無法獲得補償。

第二，“公益性”理論。實體書店作為文化設施具有更為廣泛的公益性。特別是大型書城，具有明顯的社會公益性特征，其特點是投資大、回報期長、利潤低微。從現實發展情況看，加大實體書店的建設，對于保障公民閱讀權利、推動公共文化服務體系的構建具有極大的社會意義。此外，實體書店是促進文化建設的重要載體，是為人民群眾提供文化服務和文化產品的媒介和依托，對文化產品的生產與消費來說是不可或缺的中間環節。實體書店的投入使用能為居民提供便利的文化活動場所，培養居民的閱讀習慣和消費習慣，進一步推動文化產業發展。從提升城市形象的角度來說，長沙的梅溪書院，成都的言幾又書店、方所書店等大型書城，其設計之新穎、功能之齊全、規模之宏大、環境之優美，均可作為城市的標志性建筑。

從經濟學和法學的角度來講，前文所述“外部性”和“公益性”的存在，使實體書店承擔了過高的成本。特別是在我國目前房地產價格居高不下的形勢之下，幾乎所有實體書店都承擔了過高的租金成本。如果沒有恰當而強有力的政策救濟和行政補助，實體書店將無法避開停業或者轉業的命運。俄羅斯《國民閱讀扶持與發展綱要》指出：“在世界發達國家，每10萬居民就有5～10家書店，在俄羅斯聯邦是1.5～2家；書的品種超過5萬種(最小規模)的書店才有能力完成文化教育和普及閱讀功能，而俄羅斯大多數書店中書的種類不會超過2000～3000種。”[2]149相對而言，我國的情況更為糟糕。近年來，在網店的沖擊之下，我國實體書店的銷售增長率接連下滑，發展緩慢。在所有類型的出版物發行網點中，供銷社網點的降幅是最大的，從2007年的2103家降至2016年的75家，其下降幅度達到98.24%，并且國有書店及其發行網點也由2007年的10726處下降至2016年的8996處，降幅接近20%。[3]由此可見，出版發行行業存在較大的經營壓力，且近期內未出現明顯好轉的趨勢。

二、國家對實體書店的獎助措施

(一)中央政府的獎助措施

中央政府對實體書店的獎助措施主要是如下幾個方面。在免征稅方面：2018年6月5日，財政部發布《關于延續宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》稱，2018年1月1日起至2020年12月31日，免征圖書批發、零售環節增值稅。增添扶持試點城市方面：2014年實體書店扶持試點將由12個城市擴展到12個省份，首批獲得實體書店扶持資金的書店，將會繼續得到財政支持；[4]2016年中宣部、國家新聞出版廣電總局、國家發展改革委等11個部門聯合印發《關于支持實體書店發展的指導意見》，“重點提出5項政策措施鼓勵實體書店改革創新：完善規劃和土地政策、加強財稅和金融扶持、提供創業和培訓服務、簡化行政審批管理、規范出版物市場秩序”。

2013年，國家新聞出版廣電總局聯合財政部首次聯合發布《關于開展實體書店扶持試點工作的通知》，對12個試點城市的優秀實體書店給予獎勵，并在2014年出臺補充文件“對書店應具備的基本條件、傾斜方向、審核工作”進行了說明。2016年《關于申報2016年度文化產業發展專項資金的通知》，“實體書店扶持”仍在列。國家新聞出版廣電總局同時下發《關于征集2016年度文化產業發展專項資金新聞出版廣播影視重大項目的通知》，其中包括“繼續扶持實體書店發展。對長期堅持立足農村、服務農村的實體書店和城市具有示范引領作用的品牌實體書店給予獎勵”。

(二)地方政府的獎助措施

為了促進全民閱讀，韓國《釜山廣域市閱讀文化振興條例》第7條明確規定：“市長應為發展活躍釜山廣域市地區內的小書店和特色書店而努力。”[2]27當前，我國各地也出臺了不少獎助實體書店發展的政策。我們特將搜集到的相關文件整理如下：

表1 獎助實體店發展的相關地方政策

續表

時間地方/政策資金扶持/獎勵規模2016年11月浙江省《浙江省關于貫徹<關于支持實體書店發展的指導意見>的實施意見》通過支持網絡書店、網絡發行平臺、手機閱讀App等落地實體書店2017年1月天津市《天津市關于推進實體書店發展的實施意見》創新經營發展模式,推動實體書店與網絡融合發展,提升實體書店信息化標準化水平2017年2月廣東省《廣東省新聞出版廣電局等12部門關于支持實體書店發展的實施意見》通過項目補助、獎勵等方式給予扶持2017年3月江蘇省《江蘇省關于支持實體書店發展的實施意見》突出文化創意和品牌效應;引導小型書店做精做大細分市場,開辦各類主題書店和24小時書店2017年4月上海市《關于上海扶持實體書店發展的實施意見》鼓勵國有實體書店升級改造,探索多元經營模式2017年4月福建省《貫徹落實<關于支持實體書店發展的指導意見>的實施意見》開展多元化經營,引導實體書店“互聯網+”思維2017年6月河南省《關于支持實體書店發展的實施方案》鼓勵大型商貿、餐飲、服務連鎖企業開展出版經營業務2017年7月內蒙古《內蒙古自治區關于支持實體書店發展的實施意見》給予資金支持;納入城市規劃,并提供土地、物業、裝修、稅收等方面的優惠政策2017年7月山東省《關于推進實體書店發展的實施意見》探索“文化+教育”“文化+資本”“文化+餐飲”“文化+商場”等融合發展,建設“智慧書店”“智慧書城”2017年8月湖北省《關于支持實體書店發展的實施意見》以項目獎勵、補貼,貼息等方式予以扶持,鼓勵社會資本為其發展提供資金支持2017年8月江西省《江西省關于支持實體書店發展的實施意見》支持主題連鎖書店建設,形成品牌優勢,促進實體書店的跨界融合2017年8月吉林省《吉林省關于加快推動實體書店發展的實施意見》通過獎勵、股權投入、貼息等方式給予支持2017年12月上海市《關于加快本土文化創意產業創新發展的若干意見》推動本市高校校園實體書店全面覆蓋2017年12月無錫市《關于無錫市實體書店扶持辦法》對拓展新的營業場所等以及申請的貸款利息等進行補貼2018年4月北京市《北京市文化創意產業創新發展的意見》允許實體書店經營咖啡、簡餐等業務

三、國家獎助實體書店的法律原則

鑒于實體書店在全民閱讀中的重要作用，各國立法中均對其獎助措施有明確規定。譬如，瑞典《文學、文化雜志與閱讀提高活動國家財政補貼條例》第5條第3款即明確規定：“國家財政補貼對象：……3、促進閱讀能力提高的活動的組織者，如市政當局、幼兒園、學校、圖書館、書店、自愿者組織及瑞典的其他社會團體。”智利促進閱讀的專門立法中也明確規定，出版者、經銷商、書商和其他個體商人，在銷售書籍中可以享受所得稅優惠。[2]189-293參照其他國家的立法及政策，我國有必要在《文化產業促進法》或者《全民閱讀促進條例》中明確規定國家獎助實體書店的主要措施與法律原則。

(一)輔助性原則

一般認為，“輔助性原則”的內涵是私人或者市場可以解決的事務，由其自身承擔責任，若不能解決，則由政府承擔；下級政府如果不能獨立承擔時，由上級政府提供輔助；上級政府的輔助行為不能替代下級政府的自助行為。根據我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等組織法規范，我國政府享有較大幅度的治理權，該體制安排為輔助性原則的適用提供了制度空間。另外，法定的地方稅收權及許多“事實上的地方財政自主權”確保了地方在財政方面的較大自主空間。[5]48-59《行政許可法》13條蘊含了輔助性原則的基本內涵。國務院于2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確指出：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”以上文件雖未明確揭示“輔助性原則”，但其基本思想內涵與輔助性原則不謀而合。

實體書店的基本特質是其附帶的社會服務職能具有鮮明的地域性。由于各地方人口數量、經濟發展水平、產業布局、城市規劃等不同，實體書店在各地方的扶持政策、發展規劃等需要因地制宜。譬如，國內各省市的人口數量、經濟狀況，公民文化程度、對互聯網的接受程度等各不相同，所以對實體書店的發展和促進辦法的投資策略，包括對其的補貼力度、稅收優惠等都要因地制宜。輔助性原則有助于人民政府把握政府與市場、中央與地方政府之間的權限分配問題，因而也有助于人民政府因地制宜地實施獎助措施。

(二)補償性原則

因為實體書店的外部性特征，所以其承擔了促進全民閱讀的社會義務。進而言之，政府資助實體書店并非為了實體書店及其經營者，而是為了實現公益目的。由于現階段出版物市場的經濟環境、國民閱讀狀態和民眾消費習慣等因素，實體書店的投資收益偏低，政府需要通過財政資金或者設立公益基金，對那些有品牌、有規模、有良好社會效益的民營實體書店予以行政補償。因此，我國在《文化產業促進法》或者《全民閱讀促進條例》中應該明確規定政府獎助實體書店的公益性目的，使其成為政府獎助行為的法律原則。

故依據“特別犧牲補償原則”，可以將行政獎助措施視為一種“行政補償”機制，[6]政府在采取獎助措施時應該遵守以下幾個原則。

第一，合理補償原則。對實體書店予以行政獎助通常會面臨復雜情形，必要時需要給予相關部門適當的自由裁量權。相關行政機關部門在進行自由裁量的時候需要遵循合理和適度的原則。這就要求相關部門實行行政獎助時，必須充分遵守相關法律依據，尊重客觀事實，充分了解行政獎助的目的與條件。

第二，及時補償原則。相關行政主體實施獎助時，應當對因經濟外部影響而損失較重的書店予以及時補償。行政獎助措施的一般性文件需要規定具體的補償期限，保證符合獎助標準的書店能得到及時補償。

第三，公開補償原則。行政補償的依據、規定必須公布，實施行政補償的整個環節應當公開，尤其是對實體書店的合法權利和義務有重大影響的過程必須公開。此外，行政補償的決定和實施效果要公開。