基本公共服務結構性分析與供給側改革路徑

孫彩紅

筆者選擇對政府提供基本公共服務的結構性狀況進行研究，主要有如下維度的考慮：一是，基于國家政策與現(xiàn)實維度的考慮。伴隨著政府職能轉變的過程，公共服務成為政府的一項重要職能。經濟發(fā)展中的貧富差距加大，也使得一些社會群體提出了公共服務均等化的迫切要求。2005年國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃中首次提出了公共服務均等化的原則，2012年制定了公共服務均等化的發(fā)展規(guī)劃。2017年國務院印發(fā)了《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，成為現(xiàn)階段政府履行公共服務均等化職責的重要依據(jù)。在這些國家政策指導下，地方政府對基本公共服務的供給是否接近或實現(xiàn)了均等化目標？或者說，基本公共服務均等化的實現(xiàn)狀況如何，公共服務供給在內容、結構上等是否更趨于均等或均衡了？而且，黨的十九大報告中提出了社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。由此需要考慮的是，隨著基本公共服務均等化政策的實施，人民群眾對公共服務的多層次、多領域、多類型的需求與基本公共服務供給之間的矛盾是否趨于緩解，突出問題在哪里？所以，公共服務的結構性狀況成為一個值得研究的現(xiàn)實問題。

二是，基于已有研究存在不足的理論維度的考慮。近十多年來，對基本公共服務均等化的研究成果可謂之多，有專著和大量論文。但研究成果數(shù)量多卻不能否認已有研究中仍存在缺失之處，下面分析主要的兩類情況：一類情況，研究視角上比較集中于從財政轉移支付和財政支出的角度進行研究。很多研究是從財政分權、財政均等化、財政轉移支付結構、省域內的財政城鄉(xiāng)分配等角度來分析論證基本公共服務不均等的問題及其原因。[注]①這類成果主要有岳軍：《公共服務均等化、財政分權與地方政府行為》，《財政研究》2009年第5期；田發(fā)：《財政均等化：模式選擇與真實度量》，《財經科學》2011年第3期；李偉、燕星池：《完善財政轉移支付制度促進基本公共服務均等化》，《經濟縱橫》2014年第2期；顏雅英：《福建省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的財政政策供給研究》，《科技和產業(yè)》2017年第3期；肖建華等：《財政轉移支付對社會性基本公共服務均等化效應的實證檢驗》，《金融與經濟》2017年第3期。同時，促進公共服務均等化的路徑和策略，也是從財政支出調整上著手。[注]②曹愛軍：《政府轉型、公共服務與“民生財政”》，《財政研究》2015年第12期；李燕凌等：《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的功能、困境與路徑選擇》，《湘潭大學學報》2016年第6期。但關鍵問題是，這一類研究隱含著一個假設，即實現(xiàn)了財政支出或財力轉移支付的均等化就會實現(xiàn)基本公共服務均等化的結果，這其實是把公共服務均等化與政府財力均等化給等同起來了，忽視了提供公共服務的制度約束性條件，有一定的片面性。另一類情況，研究內容上集中在研究城鄉(xiāng)之間公共服務存在的差異，或城鄉(xiāng)之間基本公共服務不均等問題，并提出解決思路。[注]陸道平：《城鄉(xiāng)公共服務均等化與基層政府職能建設》，北京：社會科學文獻出版社，2017年。樊麗明、石紹賓等著：《城鄉(xiāng)基本公共服務均等化研究》，北京：經濟科學出版社，2011年。楊喜、王平：《城鄉(xiāng)一體化視閾下城鄉(xiāng)基本公共服務均等化研究》，《長春理工大學學報》2017年第1期。而對于一個省內、縣內的公共服務均等化供給的實踐研究，以及對公共服務供給結構性問題的研究還比較少。

除了公共服務供給在城鄉(xiāng)之間的差異性問題，就公共服務本身的內容結構、在城市空間和人群分布的研究很少，檢索中國知網，“基本公共服務(公共服務均等化)+結構”，結果篇目很少，代表性的是對公共服務供需結構的研究，[注]郭小聰?shù)龋骸豆┬杞Y構失衡：基本公共服務均等化進程中的突出問題》，《中山大學學報》2012年第4期。以及從公共服務需求結構差異，提出公共服務從“供給導向”向“需求導向”轉變。[注]尹欒玉：《基本公共服務：理論、現(xiàn)狀與對策分析》，《政治學研究》2016年第5期。而且，研究公共服務供給側改革的成果也較少，有的側重整體理論分析并從服務需求、供給主體和法律保障提出改革路徑，[注]李洪佳、沈亞平：《公共服務供給側改革的理論范式及實踐路徑》，《中共天津市委黨校學報》2017年第2期。有的從政府角色提出了基本公共服務供給側改革的對策。[注]王赫奕、王義保：《基本公共服務領域的供給側改革》，《重慶社會科學》2016年第10期。但是，具體到基本公共服務的主要類別或領域，在一個縣域范圍內是否實現(xiàn)了公共服務供給結構均衡，還沒有相應的研究成果。因此，這也是本文研究的理論價值所在。

基本公共服務均等化是有一定條件和范圍的，如果在一個縣域或市域范圍還實現(xiàn)不了供給結構上的均衡，那么全國范圍內公共服務均等化是難以實現(xiàn)的。基于上述綜合權衡，確定對一定行政轄區(qū)范圍內的基本公共服務供給結構進行研究。本文選擇對蘇州和相城進行研究，主要考慮到這是發(fā)達省份中的一個市以及下轄的一個相對不太發(fā)達的區(qū)，這對于公共服務供給的結構性問題研究具有一定的代表意義。而且，與已有研究不同，此處把關注點放在市區(qū)推進公共服務均等化實踐上，選擇基礎教育、基本醫(yī)療和公共文化服務等幾項主要公共服務供給的結構狀況進行綜合分析。最后結合導致結構問題的原因提出公共服務供給側結構性改革的思考。

一、供給側改革與基本公共服務供給的結構要素

供給側結構性改革是中央政府針對經濟發(fā)展新形勢新任務新挑戰(zhàn)提出的改革任務，關鍵之一是對政府轉變職能提出迫切的現(xiàn)實要求。在政府的公共服務職能履行方面，尤其是與實現(xiàn)公共服務均等化的目標相比，供給側結構性改革對政府的公共服務職能轉變的最基本要求是解決公共服務數(shù)量不足和各種結構性配置的問題，使得公共服務的數(shù)量、質量與結構配置上與不同地域、不同層次、不同群體的公共服務需求相符合。而且，基本公共服務均等化，是對政府公共性的要求，政府要真正改革發(fā)展成為服務型政府。從法律層面講，享受基本公共服務，包括基本的受教育權、健康權、發(fā)展權，還有其他受法律保護的基本權利，是政府有責任為國民提供保障的內容。實現(xiàn)這種公共服務均等化，不僅是上級政府的壓力，還有來自社會和群眾的壓力，迫使政府公共服務發(fā)生轉型。

基本公共服務的重要內容。基本公共服務均等化并不是“平均化”，而是“基于公平合理原則和經濟社會發(fā)展水平，把貧富差距范圍控制在相對合理區(qū)間，有利于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經濟社會之間統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，確保全體人民群眾公平分享發(fā)展成果”[注]顏雅英：《福建省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的財政政策供給研究》，《科技和產業(yè)》2017年第3期。。基礎教育和基本醫(yī)療是公民的受教育權和健康權的體現(xiàn)，是重要的基本公共服務。公共文化服務，是在人民生活水平提高之后，或者說物質生活、溫飽問題解決之后，滿足精神文化生活的需求，也是一個重要部分。為此，選擇基礎教育、基本醫(yī)療和公共文化這三項重要公共服務的結構狀況進行分析。

基本公共服務的結構要素至少應包括如下關鍵維度：其一，基本公共服務內容結構，包括健康、教育、文化、社保等公共服務基本構成以及結構。其二，基本公共服務的空間分布結構，包括地理空間分布、經濟空間、財政資源分布的結構狀況。其三，基本公共服務的享用人群結構，包括不同年齡群體、同一行政區(qū)劃范圍內不同區(qū)域的群體享用同樣公共服務的結構狀況。下面主要對三項重要公共服務，從這些維度的結構要素進行具體分析，探討基本公共服務供給的結構性問題及其原因。

二、基本公共服務供給的結構性不均衡

結合上述基本公共服務的結構要素，并基于蘇州相城的基礎教育、基本醫(yī)療和公共文化服務供給的狀況，分析公共服務供給中的主要結構性不均衡問題。進而，分析探討造成這些配置公共服務資源的結構性問題的主要原因。

(一)基本公共服務多維度的結構性狀況

中國各地經濟社會發(fā)展的差異性和工業(yè)化進程的不同階段性，產生的直接結果之一是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差距擴大。由此，在獲取公共服務上，一些地區(qū)、一些社會群體還不能得到與自身生存和發(fā)展需求相應的公共服務。“社會中公共服務分配嚴重不均衡，直接表現(xiàn)為廣大的弱勢群體獲取的公共服務嚴重不足，目前中國‘有相當一部分群體還缺乏均等化的基本生活保障’。”[注]劉志昌：《中國基本公共服務均等化的變遷與邏輯》，北京：中國社會科學出版社，2014年，第203頁。當然，這是從宏觀層面和全國整體狀況而言。具體到一個行政區(qū)劃范圍內的公共服務供給結構狀況，還需進一步分析。

1.公共服務內容不均衡

基本公共服務的內容構成，主要是指公共服務在硬件和軟件等不同部分之間的結構。公共服務供給的結果顯示，這種結構的不均衡問題比較普遍。

義務教育作為一項基本公共服務，要面向全體、追求教育公平，促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。不少地方都通過基礎教育領域的改革，例如相城區(qū)政府加快城鄉(xiāng)義務教育公辦學校標準化建設，改善辦學條件，保障符合條件的流動人口隨遷子女同樣受到良好教育。但義務教育供給結構仍存在矛盾。教育公共服務硬件投入相對比較容易，軟件的服務還有差距，包括中小學運營和管理以及師資供給的結構性矛盾。新的教育資源增加的速度趕不上受教育人群對資源需求的增長，尤其是教師編制有限導致教師供給不足，是個很大問題。

醫(yī)療衛(wèi)生公共服務也存在硬件與軟件服務的不均衡。醫(yī)院硬件設施比較容易供給，政府對硬件公共服務投入不斷增多。而醫(yī)療衛(wèi)生公共服務的軟件提供，特別是醫(yī)務人員配備，有些地方嚴重短缺、供給不足。例如，相城區(qū)實現(xiàn)醫(yī)院和衛(wèi)生站基本覆蓋之后，卻面臨醫(yī)療人員嚴重緊缺，“71個社區(qū)衛(wèi)生服務站，醫(yī)務人員不到80人，衛(wèi)生站的返聘人員占到了49.22%。公共衛(wèi)生人員的配比還遠遠達不到要求，部分社區(qū)衛(wèi)生服務站已難以為繼。”[注]《相城區(qū)衛(wèi)生計生均等化工作情況匯報》(2017-03-30)，政府內部資料。

公共文化服務供給同樣存在結構不均衡。許多地方僅以公共文化基礎設施為重點，進行文化場館硬件配備。公共文化服務質量、文體活動中心的服務內容、農家書屋可利用性和使用效益等，有待進一步提升。一些特色場館建設，對大眾性的基本公共文化服務的需求滿足程度如何，也值得反思。

總之，基本公共服務內容結構不均衡。一方面，基本公共服務硬件投入包括建立學校、醫(yī)院、文體基礎設施等，取得了明顯進展。另一方面，與之配套的軟件基本公共服務供給不足，包括這些硬件服務設施的維護管理和運營的可持續(xù)性還不能保證，而且提供基本公共服務的人力資源缺乏。

2.公共服務空間分布不均衡

基本公共服務供給的空間分布不均衡，不僅存在著普遍認為的城鄉(xiāng)之間差距和不均等，而且還有其他維度的區(qū)域之間不均衡。提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的主體，在地域空間或層級間分配不均衡。例如，江蘇省級疾控中心的人員配備還有富余，而到相城區(qū)這樣的縣級人員配備則嚴重短缺，達不到國家要求的標準。執(zhí)業(yè)醫(yī)師在基層衛(wèi)生站的配比也遠遠低于在等級以上醫(yī)院的配備。這種倒金字塔型人員配置結構已成為影響基本醫(yī)療衛(wèi)生服務供給的相當嚴重的一個問題。“20個大中城市基本醫(yī)療供給水平明顯高于全國平均水平，這說明基本醫(yī)療衛(wèi)生在各省內的差距很大，即大城市占用了太多的醫(yī)療資源，而其余地級市的基本醫(yī)療水平較低，省內均等化問題比較嚴重。”[注]林陽衍等：《基本公共服務均等化：指標體系、綜合評價與現(xiàn)狀分析》，《福建論壇》2014年第6期。醫(yī)療機構的空間分布也很不均衡，尚不能與公民健康需求相適應，特別是在人口密集區(qū)域還無法完全體現(xiàn)功能完善、便捷高效的現(xiàn)代醫(yī)療服務體系。

公共文化服務的資源配置區(qū)域結構失衡。公共文化服務的設施或場所在中心城區(qū)配置的數(shù)量遠多于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和偏遠地區(qū)配備的數(shù)量，文體設施布局不平衡，不同的鎮(zhèn)和街道在公共文體設施服務的質量與數(shù)量上有差異。

3.不同群體享用公共服務的差距

不同的公共服務領域，向不同群體提供公共服務存在差距，或者說，兼顧不同群體的公共服務供給不到位。部分公共服務供給忽略了其享用的不同人群，導致在一些群體中公共服務資源浪費和一些群體的公共服務供不應求同時并存。例如，提供給不同群體的公共文化服務不均衡。社區(qū)一些公共文化設施和場所，對老年人服務比較多，而對青年人的公共文化服務供給不能滿足這個群體實際需求。還有一個特別群體，即流動人口。他們如何獲得與當?shù)貞艏丝谕瑯拥墓卜眨刻貏e是那些外來人口流入地的地方政府，如何向這個群體提供更接近均等化的公共服務，包括基礎教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務，仍是不可忽視的現(xiàn)實問題。不同群體所能享用的公共服務差異，實際上是基本公共服務供給與不同群體需求之間的結構錯位。

綜合分析基本公共服務結構的三個維度，即使有些公共服務實現(xiàn)了均等化配置，這個均等化的層次也還不高。換句話說，有些地方政府在對本轄區(qū)居民提供基礎教育、基本醫(yī)療或公共文化服務時，能顧及公共服務的內容、空間、群體的結構分布，然而這種均等供給解決的是“從無到有”的問題，而“從有到優(yōu)”的居民所享受公共服務的質量有待提升，也即均等化公共服務的層次需提升。通過區(qū)域比較也可看出一些公共服務均等化層次具有提升空間。比如，從蘇州市范圍看，各區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生方面的公共服務均等化存在差距，根據(jù)公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，萬人擁有衛(wèi)生技術人員數(shù)和萬人擁有醫(yī)生數(shù)，蘇州市區(qū)平均水平分別是65.13和23.99，而相城區(qū)則分別是39.52和14.31。[注]根據(jù)《蘇州統(tǒng)計年鑒》(2016)和《相城區(qū)統(tǒng)計發(fā)展公報》的數(shù)據(jù)計算所得。可見醫(yī)療衛(wèi)生基本服務均等化層次還有較大提升空間。

(二)基本公共服務結構性問題的主要原因

1.財政支出和資金分配問題

地方政府對公共服務總體支出有所增加，而在各項公共服務支出或某項公共服務不同部分的支出比例與結構存在問題。財政支出結構不合理是公共服務供給結構不均衡的直接原因之一。例如，公共文化服務支出，在2017年文體局一般預算支出中，所占比例不到1/3。[注]參考2017年4月中國社會科學院政治學研究所創(chuàng)新項目組赴蘇州調研材料。可見，公共文化服務支出中為全體居民提供均等化、全覆蓋的服務支出比例較小。

公共服務的財政支出缺陷，還與各級政府對公共服務的責任劃分和分級財政投入機制有關系。一些地方以區(qū)縣為主提供公共服務，因為區(qū)縣之間經濟發(fā)展水平和條件的差距，導致了從基層開始就產生了公共服務較大差異和結構不均衡。同時，還會造成公共服務供給的分割和碎片化，影響公共服務資源優(yōu)化配置。

2.公共服務供給模式的缺陷

一方面，中國社會組織發(fā)展仍存在人才、資金、監(jiān)管等不足，使之不能夠很好地獨立提供一些公共服務。另一方面，政府履行公共服務的職能失衡。本來應該由市場承擔的一些公共服務，政府過多承擔了；有些公共服務供給的費用低、數(shù)量少，而導致其供不應求。所以，政府的公共服務職能定位需要進一步反思。“現(xiàn)行的政府主導、市場參與的模式，第三部門介入不足，造成有效供給不足。”[注]官永彬：《財政分權體制下的區(qū)域民生類公共服務差距研究》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第138頁。現(xiàn)階段，受教育程度、年齡、經濟狀況等不同的階層群體對基本公共服務的需求逐漸分化。由此，同一行政區(qū)劃范圍內，如果政府主導的公共服務供給方式難以很好滿足這些多元化需求，就會出現(xiàn)不同群體獲取公共服務的不均衡狀況。

3.公共服務決策與監(jiān)督機制不足

地方政府提供公共服務的決策機制的狀況是，公民參與機會和渠道比較少、參與不充分，結果是公共服務供給基本上由政府決定。基層政府還強調，上級政府下達的提供公共服務的任務影響當?shù)毓卜展┙o。政府為主的決策不能完全保證滿足百姓對公共服務的需求。“公眾參與沒有成為政府公共服務決策的必要環(huán)節(jié)，政府決策基本不會考慮公眾意見，絕大多數(shù)的公共服務項目仍然是自上而下的供給主導型模式。”[注]尹欒玉：《基本公共服務：理論、現(xiàn)狀與對策分析》。公共服務決策機制中，政府缺乏對居民公共服務需求偏好的整合機制，也導致了公共服務供給結構與需求失衡。

公共服務供給監(jiān)督和考核機制也在一定程度上造成了服務供給結構不均衡。地方政府在提供基本公共服務的過程中，還沒有建立起完善的監(jiān)督機制與責任追究機制。從實踐觀察，地方政府提供公共服務結果如何，基本是上級政府對其監(jiān)督與考核，注重對上級負責而忽視了或沒有以群眾實際需求來衡量和評價公共服務政績。與此相聯(lián)系，享受基本公共服務的群體還沒有實現(xiàn)其對地方政府的監(jiān)督權，或者說，對地方政府基本公共服務供給的監(jiān)督機制缺乏，在一定程度上導致了公共服務供給結構的問題。

三、推進基本公共服務供給側結構性改革

針對基本公共服務供給在內容構成、空間分布、享用群體配置不均衡的結構以及較低層次的覆蓋問題，需要推進基本公共服務供給側結構性改革，實現(xiàn)在不同類型、不同群體、不同地域之間更趨均衡性的公共服務資源配置。

(一)基本公共服務均衡配置的基本原則

公共服務資源配置的均衡化和公共服務成果的共享化，要處理好基本公共服務提供中的公平與效率問題。羅爾斯強調，“所有的社會價值——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會價值的一種不平等的分配有利于最不利者。”[注][美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第292頁。當然，這種平等分配加上差異原則，就不是完全絕對平均化，而是“有利于保護弱勢群體的基本生存和發(fā)展權利，消除弱勢群體因地區(qū)差距、貧富差距、群體差距而帶來的基本生存權益的差距，保障基本的權利均等、機會均等和起點公平。”[注]劉志昌：《中國基本公共服務均等化的變遷與邏輯》，北京：中國社會科學出版社，2014年，第224頁。也即，公共服務資源配置結構均衡，要保障社會公平目標，不要片面重視公共服務數(shù)量和供給效率。

堅持立法先行和法治保障原則。發(fā)達國家經驗是，制定基本公共服務資源配置的法律和制度，把向國民提供的基本公共服務確定為政府法定職責，注重以立法保障基本公共服務供給的均衡性。

(二)不同層級地方政府的職責分配

宏觀層面政府職能分工，十八屆三中全會明確了公共服務是地方政府的重要職能之一。黨的十九大報告又強調“履行好政府再分配調節(jié)職能，加快推進基本公共服務均等化”。[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第4版。從省級到縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不同層級的政府對公共服務職能履行應有不同的職責側重，這影響著基本公共服務供給效果。如果提供公共服務的主要職責由縣級政府承擔，由于各縣社會狀況和經濟條件差異巨大，縣級統(tǒng)籌層次也比較低，就可能越來越加大公共服務供給差距和不均衡。而且，縣區(qū)級政府需要貫徹上兩級政府的公共服務政策，根據(jù)當?shù)靥攸c滿足不同居民的公共服務需求也會受到一定限制。

所以，基本公共服務的統(tǒng)籌落實主體還應以省級政府為主，提高公共服務資源配置的統(tǒng)籌層次，可以很大程度上推動省域范圍內公共服務的統(tǒng)籌發(fā)展和均等化。雖然2018年2月國務院發(fā)布了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，對于不同的基本公共服務項目劃分了中央與地方財政支出的比例，[注]《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，中華人民共和國中央政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.但是該方案到2019年1月才正式實施。還有一個與該方案相關的重要問題是，對于由各省承擔的財政支出，在各個省內的市縣政府之間如何分擔，也是必須由省級政府統(tǒng)籌。進一步分析，除了這些最基本的公共服務項目，針對人民群眾對公共服務需求的不斷變化，擴展型公共服務均等化也應由省級政府統(tǒng)籌。

各地受發(fā)展階段、經濟社會條件影響，在中國不同地區(qū)處于工業(yè)化不同階段的歷史時期，全國公共服務均等化短期內難以做到。由此需要“擴展省級政府的統(tǒng)籌權，完善省域內以縣為主的財政轉移支付制度，促進省內各地市的基本均衡。”[注]參見盛明科：《公共服務均等化視角下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價研究》(導論)，北京：中國社會科學出版社，2016年。這樣有利于先解決省域內基本公共服務供給結構性均衡。關鍵還要健全省內財政轉移支付制度，統(tǒng)籌公共服務的提供，縮小省內財力強大的縣市與財政不足的縣市在公共服務供給結構上的差距。“財政支出自給率越高的城市，偏向教育、科技等公共服務支出的比重越低。……這些地方往往具有偏向投入生產性服務領域的動機。”[注]宣燁、余泳澤：《公共支出結構、公共服務與居民幸福感》，《勞動經濟研究》2016年第5期。這也從另一側面說明省級統(tǒng)籌公共服務財政支出的重要性。

(三)整合公共服務資源和優(yōu)化配置

推進基本公共服務供給側結構性改革，進一步重新整合資源和優(yōu)化配置。相城區(qū)基礎教育公共服務均衡發(fā)展提供了一些實踐經驗。關鍵之一是優(yōu)化教育資源配置結構，對全區(qū)教育統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)教育服務供給質量的均衡發(fā)展。為了實現(xiàn)縣域內義務教育公共服務均衡供給，一方面，在把對義務教育的需求方(外來務工子女)比較均衡分配到公辦中小學，確保外來務工子女平等接受教育權利。另一方面，對特殊義務教育需求主體，建立了社會弱勢群體兒童幫困助學機制。這都促進實現(xiàn)義務教育公共服務在不同群體之間配置的結構均衡。政府統(tǒng)籌義務教育師資配置，學校生均公用經費、教師住房公積金和住房補貼實行全區(qū)統(tǒng)一標準，真正解決區(qū)域不平衡的狀態(tài)。為解決學區(qū)房對教育供給結構不均衡的負面影響，政府把中小學的學校建設規(guī)劃放在城市統(tǒng)一規(guī)劃之中，做到住宅小區(qū)規(guī)劃和學校規(guī)劃同步進行。

實現(xiàn)公共服務資源共享的均衡配置，人口因素、不同群體因素統(tǒng)籌考量。人口因素包括人口數(shù)量、結構、聚集程度、人口流動性等因素，這與不同人群的公共服務需求密切相關。不同群體享受公共服務的比例在整體公共服務供給結構中趨于均衡，也給政府整合不同部門的公共服務資源和優(yōu)化配置帶來挑戰(zhàn)。

(四)改革公共服務決策以改善供給結構

公共服務供給在內容、空間、不同群體中的結構均衡，關鍵之一是要與不同群體的公共服務訴求聯(lián)系起來，建立以“需求結構為導向”的公共服務資源配置決策機制，否則不能很好地解決某些公共服務供過于求、而另一些公共服務卻供不應求的結構不均狀況。

公共服務供給以實際需求為前提，所以改革公共服務決策機制，建立健全公共服務的需求表達機制，把基本公共服務的需求方納入決策主體，讓不同主體都能夠在公共服務決策過程中表達訴求。公共服務根本上是服務于公民的，“政府工作人員必須認識到公共服務不是一個經濟思維的產物，而是一個政治思維的產物。”[注][美]登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第61頁。為此，讓不同群體的公民參與公共服務決策，可以促使政府更準確判斷公共服務需求，增強政府提供公共服務的責任性，利于增加公民對政府的信任度。制定公共服務資源配置的決策，了解公共服務的享用主體也是必不可少的。獲得這些群體更精準的信息，也是公共服務決策的重要依據(jù)。

最后，提升基本公共服務決策的法治化程度。按照“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”[注]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日，第3版。的要求，地方政府在重大公共服務決策時，除了經過公民參與程序，還要通過合法性審查，確保公共服務決策的法治化。這能夠在更高層次上避免地方政府提供公共服務的主觀性或過大的自由裁量權而脫離當?shù)毓駥嶋H需求。

(五)增加公共服務的多元化復合型供給

國家政策層面對公共服務的供給側改革提出要求，首先通過多種渠道拓寬公共服務的服務內容，提升供給能力；其次通過基礎設施的不斷完善和服務水平提升來增進公共服務水平；此外還要讓公共服務受益者更多自由選擇、更加滿意。[注]楊宜勇：《公共服務體系的供給側改革研究》，《學術前沿》2016年第3期。重要的是從主體與方式維度增加公共服務的多元化復合型供給。

提供公共服務的主體，關鍵是實現(xiàn)政府主體與其他社會主體的互補、協(xié)同與合作。政府在基本公共服務提供上居于主導地位和發(fā)揮引導性功能，并不等于政府大包大攬，也不是否定其他社會主體參與和介入。現(xiàn)階段的情況是多數(shù)公共服務仍由政府財政出資，所以實現(xiàn)多元主體提供公共服務，還有很大空間。公共服務供給的均衡發(fā)展，需要引導其他社會資本投入，增加公共服務供給渠道，彌補公共服務供給結構中的短板。

提供公共服務的方式，關鍵是運用更有效的方式確保供給與需求相銜接。目前各地方政府運用較多的購買公共服務的方式，仍需要健全相關制度，包括購買公共服務涉及的各方主體之間的權責制度、獎懲激勵機制、公共服務的監(jiān)管與評估制度等。同時，要拓展其他多種供給公共服務的方式，滿足不同群體對公共服務的不同層次的需求。

四、結 語

不論從中國傳統(tǒng)“不患寡而患不均”的社會思想層面、社會主義本質的政治層面，還是從法律層面分析，維護公民平等獲得基本公共服務的權利，是政府的重要職責。然而，現(xiàn)實狀況與這種應然目標之間仍存在各種不同程度的差距，公共服務供給在具體內容、空間分布、享用群體的分配等不同維度的結構上存在不均衡問題。要從社會公正基本原則和價值理念、財政制度、決策機制、主體擴展等方面來推動公共服務供給結構的均衡性發(fā)展，加快實現(xiàn)公民享受基本公共服務的均等化。

公共服務供給結構的均衡，也并非全部的基本公共服務在不同維度上都同步實現(xiàn)均衡化供給。

推進公共服務供給側結構性改革，要注意公共服務均等化與經濟發(fā)展水平之間的關系。均衡性的公共服務供給要求一定的經濟發(fā)展水平和政府財力作保障，但政府也不能完全等待或者以財力不足為借口，在實現(xiàn)基本公共服務均衡性的供給上消極作為。不同地方政府根據(jù)具體條件，可先著力于廣覆蓋的結構性均衡，再發(fā)展到強調不同內容、不同空間和群體享受公共服務的高層次結構性均衡。正如有學者所說，“推進公共服務均等化是一項宏大的工程，有其內在的規(guī)律性，既要考慮時間、空間的協(xié)調問題，又要根據(jù)政府的實際能力和財力，按照核心公共服務、基本公共服務、支持性公共服務的順序依次、漸進展開。”[注]朱光磊主編：《城市公共服務體系建設綱要》，北京：中國經濟出版社，2010年，第6頁。要縮小公共服務均衡配置存在的省域差異，由省內均衡配置開始，也有一個逐步發(fā)展的過程。

實現(xiàn)公共服務供給的結構性均衡，對基本公共服務供給結果的評估，有一個關鍵問題是，不能僅僅以人均來衡量和計算了。一方面，人均享有公共服務指標達到了一定數(shù)量或標準，并不意味著公共服務資源的均衡配置。以醫(yī)療衛(wèi)生公共服務領域的一個指標為例，每千人擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師或全科醫(yī)生的比例，有的發(fā)達地方在2016年已經達到了國家要求在2020達到的水平，然而這些執(zhí)業(yè)醫(yī)師人力資源的配置，卻在這一行政區(qū)內存在不同地域、不同群體之間的很大差異，也就是醫(yī)療服務人員配置的結構性問題。另一方面，如果過分強調以人均指標來衡量公共服務供給，會掩蓋基本公共服務不均衡或者拉大的差距。例如，基礎教育的財政人均支出水平是提高的，而這些人均數(shù)據(jù)掩蓋了學校基礎設施和硬件設備的支出與師資力量軟件的支出之間的差別，容易忽視基礎教育公共服務的結構性問題。所以，對基本公共服務供給結果的評估，要與公共服務的結構性框架關聯(lián)起來，推動公共服務資源的結構性優(yōu)化配置和均衡性供給。