國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛研究
——以1941-1944年南部、蓬安兩縣為中心

何 凱

(重慶師范大學(xué) 歷史與社會學(xué)院，重慶401331)

國民政府統(tǒng)治時(shí)期，中央政府自上而下推行過兩次大規(guī)模的地方行政區(qū)域整理。第一次由國民政府內(nèi)政部推行，推行時(shí)間從1928年國民政府內(nèi)政部改組成立至1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)前。對于這一次由國民政府內(nèi)政部推行的地方行政區(qū)域整理，既往研究多有涉及。①第二次大規(guī)模的地方行政區(qū)域整理是在國民政府頒布《縣各級組織綱要》后，在推行新縣制建設(shè)過程中具體實(shí)施。迄今為止，此次地方行政區(qū)域整理仍未引起學(xué)界的足夠關(guān)注，武心群、夏軍發(fā)表于《民國檔案》的論文《二十世紀(jì)四十年代新縣制實(shí)施后縣及縣以下行政區(qū)域的變更》和溫二強(qiáng)的碩士學(xué)位論文《政區(qū)調(diào)整與地方表達(dá)——以陜西黃牛鋪歸屬之爭為例(1941-1946)》是迄今僅能見到的有較高學(xué)術(shù)價(jià)值的成果。前者概述了二十世紀(jì)四十年代新縣制實(shí)施后國民政府整理縣與縣以下行政區(qū)域的主要成績、主要阻力、主要失誤。②后者則描述了新縣制實(shí)施后陜西省鳳縣和寶雞縣的“邊界爭端”③。除此之外，就筆者耳目所及，不論是民國時(shí)期的論著，還是今人的著作，都很少提及這一時(shí)期的縣級政區(qū)整理和縣界調(diào)整政策。由復(fù)旦大學(xué)出版社2007年出版的具有代表性的通史著作《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》亦未提及20世紀(jì)40年代國民政府推行的地方行政區(qū)域整理及這一時(shí)期的縣界調(diào)整政策與實(shí)施情況。④而其時(shí)的縣界調(diào)整曾引發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾斗爭和利益糾紛。對此展開深入、具體的研究，從一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)國民政府統(tǒng)治區(qū)域基層社會的真實(shí)面貌，指出行政區(qū)域界線、行政區(qū)域劃界與縣級政區(qū)之間接壤地域的各種紛爭有著密切的關(guān)聯(lián)，揭示出其時(shí)國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛“經(jīng)年不決”的種種原因，具有較為重要的學(xué)術(shù)意義。⑤

一、縣界調(diào)整政策與南、蓬兩縣的落實(shí)情況

為了適應(yīng)推行新縣制之需要，1940年3月6日國民政府行政院以陽字第4386號訓(xùn)令，通令各省政府遵照擬定整理縣行政區(qū)域的方案及具體實(shí)施時(shí)期。[1]25四川省政府隨即遵令草擬“改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治及整理縣界辦法”[2]74。1940年5月，經(jīng)四川省政府委員會第384次會議議決，通過“改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治辦法”和“整理各縣縣界辦法”⑥。隨后，四川省政府將所擬“辦法”咨請內(nèi)政部核復(fù)。同年6月12日，國民政府內(nèi)政部咨復(fù)四川省政府，認(rèn)為所擬辦法“與省市縣勘界條例及縣行政區(qū)域整理辦法大綱之規(guī)定尚無不合，即請照案實(shí)施，并將增設(shè)縣治、整理縣界情形隨時(shí)咨部核辦。”[2]741940年5月至6月，四川省政府先后將“奉轉(zhuǎn)行政院指示要點(diǎn)”和“省府指示要點(diǎn)”明示，通令各區(qū)行政督察專員“如限辦理具報(bào)”[3]。四川省第十一區(qū)行政督察專員公署隨即奉令辦理“改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治及整理縣界”。

四川省第十一區(qū)專署催促轄屬各縣迅速呈報(bào)之時(shí)，蓬安縣政府正積極籌辦此事。1940年7月至8月，蓬安縣政府與營山縣政府、儀隴縣政府往來函商派員會勘事宜，并電令轄屬復(fù)興、諸鮮、金平、二興各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所詳細(xì)勘明與南部縣接壤“飛插交錯(cuò)各地”[4]。經(jīng)過近三個(gè)月的初步勘查，蓬安縣政府將其與“鄰縣飛嵌及重要犬牙交錯(cuò)地”，于1940年10月3日呈報(bào)十一區(qū)專署。其中涉及南部、蓬安兩縣縣界的有三處。其一，蓬安縣“二興鄉(xiāng)境內(nèi)有汪家大灣、戴家壩、鮑家灣、黑堂溝、王紫市溝、官山梁、大小汪家溝、沙地梁、鄧家灣、老鹽井、燕子灣、墳嘴壩等地”，為南部縣飛入蓬安縣的地區(qū)；其二，蓬安縣“金平鎮(zhèn)所屬嘉陵江右岸地境，有南部轄羅霄壩嵌入”；其三，蓬安縣金平鎮(zhèn)與南部縣交界處，“自金石橋至嘉陵江”皆以河為界，長百余里。“金石橋以上之柏木溝、劉家溝、墳壩子、毛狗洞、王家壩子等地”，均為南部縣越河嵌入蓬安縣金平鎮(zhèn)的地區(qū)。[5]蓬安縣政府認(rèn)為，汪家大灣、戴家壩、老鹽井等地是南部縣飛入蓬安縣的地區(qū)，而其它兩處兩縣交界之地都是南部縣嵌入蓬安縣金平鎮(zhèn)的地區(qū)。

此時(shí)，各縣陸續(xù)將改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治及整理縣界的辦理情形呈報(bào)四川省第十一區(qū)專署，至1940年11月“始據(jù)報(bào)齊”[6]。此時(shí)十一區(qū)專署轄屬各縣“大都”認(rèn)為當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題，不是“改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治”，而是“整理各縣縣界”，即如何調(diào)整、劃撥各縣之間的凌亂飛嵌及犬牙交錯(cuò)各地。十一區(qū)專署管轄的八個(gè)縣中，除岳池縣外，南部、蓬安、南充、儀隴、武勝、營山、西充七個(gè)縣“均各繪具地圖及說明，呈請劃撥”[7]。

經(jīng)四川省第十一區(qū)專署呈報(bào)四川省政府核定后，南部縣應(yīng)行劃出各地暨蓬安縣應(yīng)行劃入各地，即南部縣“飛入蓬安縣二興鄉(xiāng)”的“汪家灣、戴家壩、鮑家灣、黑堂灣、王紫市溝、官山梁、大小汪家溝、沙地梁、鄧家灣、老鹽井、燕子灣、坎嘴壩等地”和嘉陵江右岸南部縣“插入蓬安縣金平鎮(zhèn)”的地區(qū)。南部縣“飛入蓬安縣二興鄉(xiāng)”的地區(qū)，雖然所指具體明確，但存在著較大爭議。爭議的焦點(diǎn)是此地是“飛地”，還是“犬牙交錯(cuò)”的“插花地”[8]。而嘉陵江右岸南部縣“插入蓬安縣金平鎮(zhèn)”的地區(qū)，不僅未能明確說明“嘉陵江右岸地”具體所指何地，而且如何調(diào)整這一“犬牙交錯(cuò)”的“插花地”⑦本身是一個(gè)非常困難的問題。

盡管問題甚多，四川省政府仍規(guī)定了完成時(shí)限，要求十一區(qū)專署于奉文三個(gè)月內(nèi)，依法將該區(qū)各縣準(zhǔn)予改劃各地區(qū)交接完竣，并將新縣界詳細(xì)圖說和劃撥區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲、人口、賦稅、花名清冊一起呈報(bào)省府。求治之心切，可見一斑。然而，三個(gè)月內(nèi)完成此項(xiàng)紛繁復(fù)雜的縣界調(diào)整工作并非易事。

二、會同交接及其失敗

1941年4月3日，四川省第十一區(qū)專署轉(zhuǎn)發(fā)省府民一字第06939號指令，并明令“所有各該縣應(yīng)行調(diào)整地段應(yīng)由雙方縣府、征局依法劃撥。”[9]值得注意的是，十一區(qū)專署雖未明言具體如何“依法劃撥”，但其抄錄、下發(fā)省府指令核示的第一點(diǎn)內(nèi)容便明確指示各縣縣政府應(yīng)“分別咨商有關(guān)各縣，派員會勘明確，遵照劃撥”[10]。各縣“派員會勘明確”是“遵照劃撥”的依據(jù)，其重要性不言而喻。此后，南部、蓬安兩縣分別于1941年5月、1941年7月、1942年4月進(jìn)行三次會勘。然而，兩縣的三次會勘都遭到南部縣應(yīng)劃出區(qū)域內(nèi)眾多鄉(xiāng)民的抵制和反對。

1942年4月，南部、蓬安兩縣的第三次會勘剛剛結(jié)束，依據(jù)南、蓬兩縣各自繪制的“明確地圖”和“雙方申述劃撥意見”，專署視察員鮮熾賢將“調(diào)整意見”簽呈十一區(qū)專署。“調(diào)整意見”不僅指出南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)轄屬的汪家灣、戴家壩、老鹽井等地“確系南部嵌入蓬安之飛地，四面均為蓬安轄境，應(yīng)予劃歸蓬安管轄，俾便治理”，而且明言南部縣鮮店鄉(xiāng)、富利鄉(xiāng)與蓬安縣平頭鄉(xiāng)接壤地區(qū)“并無飛地”，“雖有交錯(cuò)地段，但于管理歷來尚稱便利。如一經(jīng)劃撥，徒增糾紛，擬請免劃”。這一簽呈經(jīng)十一區(qū)專署核查，認(rèn)為“尚無不合”，“復(fù)經(jīng)轉(zhuǎn)呈”四川省政府。1944年1月18日，四川省政府下達(dá)民一字第1580號指令，明示“準(zhǔn)如”十一區(qū)專署視察員鮮熾賢“所擬”調(diào)整意見“辦理”，并令十一區(qū)專署“轉(zhuǎn)飭南部、蓬安兩縣縣府遵照交接，事竣造具劃撥地段田賦、戶口清冊及劃撥后兩縣新舊縣界圖說各五份，會銜呈報(bào)來府，以憑核轉(zhuǎn)備案”。因此，十一區(qū)專署于1944年2月4日下發(fā)訓(xùn)令，督飭南部縣政府“遵照查案，訂期會同交接，并造具劃撥地段田賦、戶口清冊及撥后兩縣新舊縣界圖說各六份，會銜呈署，用憑核轉(zhuǎn)。”⑧此時(shí)，蓬安縣政府也接到了十一區(qū)專署的訓(xùn)令，隨即于是年2月18日發(fā)出公函，函達(dá)南部縣政府，“訂于本年三月十日派敝府指導(dǎo)員虞述堯前來接收貴屬飛地戴家壩等地段”，并請南部縣政府“如期派員在本縣中興鄉(xiāng)公所取齊”，“會同交接”汪家灣、戴家壩、老鹽井等地。[11]于是，同年3月2日南部縣政府函復(fù)蓬安縣政府，指派南部縣政府“指導(dǎo)員許明道屆期前往”，會同蓬安縣政府“指導(dǎo)員及該地屬兩縣鄉(xiāng)長交撥”汪家灣等地。[12]

1944年2月底，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“忽接保長鳴鑼通知，謂奉省府轉(zhuǎn)下訓(xùn)令”，將于本年3月10日將他們世代居住之地“劃交蓬安管轄”。該地鄉(xiāng)民“駭悉之下，驚惶萬分”。鄧連全等70人遂于同年3月初分別呈請王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、南部縣政府指導(dǎo)員許明道轉(zhuǎn)呈上級政府，希望“俯賜鑒核，準(zhǔn)予免劃”。這三份呈文幾乎完全相同，皆陳述了南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“誓死不從”的理由：其一，強(qiáng)調(diào)由于南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交界地區(qū)實(shí)為“犬牙相錯(cuò)地勢”，因而南部縣所屬之汪家灣、戴家壩、老鹽井等地并非飛地；其二，明言“因蓬屬中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根擴(kuò)地未遂”，王言根便“于三十一年捏詞朦請專署派來視察員鮮熾賢暨蓬安指導(dǎo)員、南部民政科長等履勘”汪家灣等地；其三，指明在1942年4月南、蓬兩縣會勘時(shí)，會勘人員“片刻指顧必難盡履勘之能事”；其四，質(zhì)疑十一區(qū)專署視察員鮮熾賢于1942年4月會勘后呈報(bào)之圖的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，竟稱鮮氏所呈之圖為“片面略圖”“假圖”；其五，指出蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根借專署視察員鮮熾賢前往中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所“吐佛寺”“晚宴”“寄宿”之機(jī)，“運(yùn)動”“款待”鮮氏，花費(fèi)“招待費(fèi)達(dá)四千余元之多”。由上述幾點(diǎn)內(nèi)容可以看出，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民激憤的情緒溢于言表，甚而口誅筆伐、惡名相加，皆是由于個(gè)人利益的考量。早已習(xí)慣“安居樂業(yè)”、勤勉勞作而艱辛度日的眾多鄉(xiāng)民，對縣界調(diào)整的抵制是一種極其自然的反應(yīng)。[13]

前一呈文筆墨未干，后一呈文又緊接而來。繼鄧連全等70人呈文王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、南部縣政府指導(dǎo)員許明道之后，鄧連全、汪兆仁等91人先后呈文南部縣臨時(shí)參議會、南部縣政府，要求汪家灣等地“仍歸”南部縣管轄。為達(dá)到目的，鄧連全、汪兆仁等人既明言蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根“朦稟層峰”，又指出1942年4月南、蓬兩縣會勘后十一區(qū)專署視察員鮮熾賢“繪報(bào)之圖多偏于蓬人內(nèi)心之圖”，且“將本案舊日所呈理由復(fù)呈如次”[14]。從中不難看出鄉(xiāng)民抵制縣界調(diào)整的決心。

1944年3月10日，南部、蓬安兩縣的“會同交接”如期進(jìn)行。南部縣政府指導(dǎo)員許明道和蓬安縣政府指導(dǎo)員虞述堯于3月10日上午在蓬安縣中興鄉(xiāng)會面，隨即趕赴南部縣應(yīng)劃撥各地接收“劃撥地段田賦、戶口清冊”。兩人于當(dāng)天午前到達(dá)南部、蓬安兩縣交界處的高廟寺后，“劃撥地段民眾即紛紛”“前來”請?jiān)浮15]174前往請?jiān)傅泥l(xiāng)民“蜂擁而來，信口喧嘩”[16]136，并以“歷史關(guān)系”、“自然環(huán)境”、“井灶鹽業(yè)系統(tǒng)”和“安居已久”為由，“不愿劃撥，情緒異常憤慨”，[15]174使南部縣政府“許指導(dǎo)員無法交付”田賦、戶口清冊，只得“以藉詞請示了之”[11]136。出于無奈，蓬安縣政府指導(dǎo)員虞述堯、蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根未能“接收”[15]174南部縣汪家灣等地便匆忙離去。

南部、蓬安兩縣會同交接失敗后，南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所立即將鄉(xiāng)民鄧連全等70人所呈之文轉(zhuǎn)呈南部縣政府。此時(shí)，因兩縣會同交接失敗，南部縣縣長吳超然已站在風(fēng)口浪尖，為避免事態(tài)進(jìn)一步惡化，他不可能將這兩份呈文轉(zhuǎn)呈四川省政府。因而，1944年4月11日，在王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所的呈文上，吳縣長的批文寫道：“呈附均悉。措辭多有未合，未便轉(zhuǎn)呈，此令，附存”[17]146。同日，在河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所的呈文上，吳縣長的批文寫道：“措辭多有未合，未便轉(zhuǎn)請核示，此令”[18]。吳縣長托辭鄉(xiāng)民所言“多有未合”，未將呈文“轉(zhuǎn)請”省府“核示”。不管吳縣長如何批示，南、蓬兩縣的劃界實(shí)施都已就此擱置。

三、劃界失敗的原因分析

南、蓬兩縣劃界是國民政府新縣制的一項(xiàng)重要措施，其間體現(xiàn)了國家、基層政權(quán)、民眾三大利益主體的利益博弈。

在國民政府行政院的推動下，1940年5月四川省政府“委員會第三八四次會議議決通過整理各縣縣界辦法”[19]。“此項(xiàng)議決案件乃為適應(yīng)推行新縣制之需要，關(guān)系地方行政設(shè)施至為重大。”[20]因此，“整理各縣縣界”是國家政治制度現(xiàn)代化的重要舉措，有利于改善國家行政管理和推進(jìn)地方自治建設(shè)，體現(xiàn)了國家整體利益。然而，國家整體利益與民眾個(gè)人利益并非任何時(shí)候都是一致的。在自然經(jīng)濟(jì)和小商品生產(chǎn)占優(yōu)勢的中國傳統(tǒng)社會里，由于個(gè)體私有者的生產(chǎn)方式和散漫、封閉的生活方式，造成普通鄉(xiāng)民渙散、守舊、“反團(tuán)體”的生活態(tài)度和行為傾向。列寧指出：“千百萬人的習(xí)慣勢力是最可怕的勢力。”[21]長期在生產(chǎn)、生活中形成的“習(xí)慣勢力”，使“縣與縣間插花飛地之居民”，“狃于故習(xí)”，“多不愿改劃”他們世代居住的插花飛地。[22]據(jù)此理解，在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村，由于利害得失的考量和“習(xí)慣勢力”的影響，家庭生活的富足、安逸和周邊環(huán)境的寧靜、穩(wěn)定無疑是眾多鄉(xiāng)民的切身利益所在，而任何對鄉(xiāng)民“自然形成”的生存樣態(tài)構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的“變革”勢必會遭到鄉(xiāng)民不同程度的反對和抵制。1941年至1944年南部、蓬安兩縣的劃界糾紛中，調(diào)整縣界將會帶來的不便、損失和犧牲猶如夢魘一般，成為縈繞在南部縣應(yīng)劃出區(qū)域內(nèi)眾多鄉(xiāng)民心頭的那一縷揮之不去的疑懼，致使他們?nèi)呵榧崳醵鴮⑵淅鎸α⒄邩錇椤鞍凶印保⒁苑N種惡名相加。從中不難看出，縣界調(diào)整遭到“一般居民”抵制的一個(gè)重要原因，即是縣界調(diào)整對他們的“一切生活”均“妨礙滋大”，并給他們帶來種種困難，使得他們“人心震怒”，難以像以前一樣“安居樂業(yè)”。⑨

基層政權(quán)盡管是國家在基層的代言人，但與國家間常有利益博弈的問題。在四川省縣界調(diào)整的推行過程中，南部縣政府一再力爭，表現(xiàn)出較為明顯的抵制態(tài)度。1941年5月南部、蓬安兩縣第一次會勘期間，南部縣政府官員聲稱實(shí)地查勘的情況“與四川省政府核定本縣與蓬安縣飛嵌地段附表所指示各點(diǎn)不符”，使得會勘雙方難以達(dá)成共識，只得“商定各自報(bào)請縣府核示辦理”[23]。南部、蓬安兩縣第二次會勘結(jié)束之后，經(jīng)四川省政府指令、四川省十一區(qū)專署訓(xùn)令，令飭南部縣政府將應(yīng)“劃交蓬安接管地段”[24]依法劃撥。此時(shí)，南部縣政府一面咨復(fù)蓬安縣政府，指出“敝縣嘉陵江左岸地段及汪家灣等地段”“并未飛入貴縣境內(nèi)，且其中尚有貴縣之飛嵌地應(yīng)劃歸敝縣管轄，方符調(diào)整原則”[25]；一面呈文十一區(qū)專署，指明由于南部、蓬安兩縣各執(zhí)一詞，“誠非職縣與蓬安會勘可以持平解決者”，因而請求十一區(qū)專署“派員示期”，再次會勘。[26]縣級情況如此，縣級以下的鄉(xiāng)保甲與國家利益的沖突更為普遍。1941年9月初南部縣第二區(qū)鮮店鄉(xiāng)第八保保長、第八保副保長、八名甲長和十名士紳為表明“公眾不愿劃歸蓬安”，并抵制因調(diào)整縣界而將鮮店鄉(xiāng)毛狗洞、王家壩等地劃歸蓬安縣管轄，聯(lián)名呈請鮮店鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉(zhuǎn)呈南部縣第二區(qū)區(qū)署和南部縣政府。[27]1944年3月初，南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民鄧連全等70人聯(lián)名呈請王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉(zhuǎn)呈“上峰”，并請求“俯賜鑒核，準(zhǔn)予免劃”。王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所接此呈文后，隨即轉(zhuǎn)呈南部縣政府。兩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所在各自的呈文中異口同聲地指出南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)接壤地區(qū)“實(shí)為犬牙交錯(cuò)”，“并非飛嵌地段”，并以汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民“誓死不愿劃交”為由，認(rèn)為如果強(qiáng)行劃撥，勢必發(fā)生重大糾紛。因此，兩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所一致要求汪家灣等地“仍歸”南部縣管轄，并懇求南部縣政府轉(zhuǎn)請免予劃撥。[28]

基層政權(quán)作為國家與民眾間聯(lián)系的紐帶，它是處在國家與民眾兩大利益主體之間的一個(gè)特殊利益主體。不論是上述南部縣鮮店鄉(xiāng)保長、甲長、士紳那份為民請命的呈文，還是上述南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所轉(zhuǎn)呈鄉(xiāng)民呈文的舉動，均顯現(xiàn)出普通鄉(xiāng)民的利益與基層官吏的利益一致時(shí)，基層官吏會站在普通鄉(xiāng)民一邊抵制縣界調(diào)整。耐人尋味的是，1944年3月10日南部、蓬安兩縣的“會同交接”，因南部縣應(yīng)劃出區(qū)域的鄉(xiāng)民紛紛前往請?jiān)福安辉竸潛埽榫w異常憤慨”，致使蓬安縣政府指導(dǎo)員虞述堯、蓬安縣中興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王言根“無從接收而去”[19]174。此后，蓬安縣政府立即呈文四川省第十一區(qū)行政督察專員公署，認(rèn)為南部縣汪家溝等地“婦孺抗拒劃撥，顯系南屬保甲嗾使所致”[20]136。蓬安縣政府呈文所言是否準(zhǔn)確很難找到依據(jù)，但南部縣鄉(xiāng)長對鄉(xiāng)民抵制縣界調(diào)整的支持確乎是用心良苦的，如下事實(shí)對此表現(xiàn)頗為清楚：南部、蓬安兩縣“會同交接”失敗翌日，即1944年3月11日，南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所將鄉(xiāng)民鄧連全等70人聯(lián)名所呈之文轉(zhuǎn)呈南部縣政府。在此呈文后，附有王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所繪制的“南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交錯(cuò)略圖”⑩。此圖與1942年4月南、蓬兩縣會勘后所制“蓬安縣中興鄉(xiāng)、南部縣河壩鄉(xiāng)王家鄉(xiāng)飛地圖”有明顯的差別。此圖為南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)民認(rèn)為南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交界地區(qū)是犬牙交錯(cuò)之地，并非南部縣汪家溝、戴家壩、老鹽井等地飛入蓬安縣境內(nèi)提供了有力證據(jù)，證明南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)民“實(shí)難甘服劃交蓬安”[29]持之有故。由此可見，當(dāng)普通鄉(xiāng)民的行為與基層官吏的利益吻合時(shí)，基層官吏抵制縣界調(diào)整、袒護(hù)鄉(xiāng)鄰已至不遺余力的地步。

四川省政府自上而下推行縣界調(diào)整法令的缺陷也是南、蓬兩縣縣界調(diào)整失敗的重要原因。

1941年5月南部、蓬安兩縣的會勘剛剛結(jié)束，南部縣第二區(qū)河壩鄉(xiāng)保民代表梁鵬程等人便迫不及待地呈文河壩鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所，請求“轉(zhuǎn)詳縣府，會同蓬安縣府臨地查勘、繪圖，上呈省府”，要求“戴家壩、老鹽井一帶”仍歸南部縣管轄。值得注意的是，這一呈文，除提及欲求“地勢圓整”和避免“病灶”、“病稅”外，還旁敲側(cè)擊地對四川省政府民一字第06939號指令核準(zhǔn)將南部縣汪家灣、戴家壩、老鹽井等地劃歸蓬安縣二興鄉(xiāng)管轄的合理性提出了質(zhì)疑。梁鵬程等人認(rèn)為四川省政府民一字第06939號指令批準(zhǔn)將南部縣“戴家壩、鮑家灣、小官山及老鹽井(歷系王家鄉(xiāng)管)一帶”劃歸蓬安縣二興鄉(xiāng)管轄，是由于蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏“飛誣”這一地區(qū)“系南部飛地”，并“朦向該縣政府請求轉(zhuǎn)呈省府”，而蓬安縣政府“漫不加查”，“竟朦予轉(zhuǎn)呈省府”之過。[30]若仔細(xì)分析，過錯(cuò)卻不可歸咎于一人，而是政府法令存在缺陷所致。首先，法令形成過于草率。四川省政府自上而下推行縣界調(diào)整的法令是以由鄉(xiāng)至縣、由縣至專署、由專署至省府自下而上的逐級呈報(bào)為依據(jù)，最后由省府核準(zhǔn)即成法令，層層辦理均顯匆忙。其次，政府法令本身無法貫徹落實(shí)。此節(jié)，從蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏辭職事件中可以看得十分清楚。金維屏于1940年7月被蓬安縣政府委任為二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長，一經(jīng)到職，就面臨著趕辦“軍谷、兵役”，“編查保甲”，“調(diào)整保界、鄉(xiāng)界”，“查報(bào)縣界”?等諸多事務(wù)，已經(jīng)應(yīng)接不暇，同時(shí)又奉到蓬安縣政府電令，令飭其“于電到五日內(nèi)詳確勘明”與南部縣接壤“飛插交錯(cuò)各地”，并“繪圖，附同戶口、糧額表及說明，呈報(bào)來府”[31]。五日之內(nèi)要處理如此多的重要事務(wù)，根本無法如令完成，因此二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏被迫辭職，足見政府法令之不切實(shí)際。即使不選擇辭職，“電到五日內(nèi)”查勘、呈報(bào)蓬安縣政府，也只能是敷衍了事，其查勘結(jié)果定然不具準(zhǔn)確性。

由于四川省政府的指令本身不具合理性，因此該法令一經(jīng)頒布、實(shí)施就受到普遍的質(zhì)疑。?南部縣河壩鄉(xiāng)保民代表梁鵬程等人為爭取汪家灣、戴家壩、老鹽井等地鄉(xiāng)民的眼前利益，直接把矛頭指向蓬安縣二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)長金維屏，并以“飛誣”、“朦請”、“漫不加查”等惡名相加，實(shí)際上就是對省府法令的抗拒。可見，在四川省政府下達(dá)民一字第06939號指令之前，“未經(jīng)雙方會勘，斟酌適當(dāng)”，只依據(jù)一面之詞便草率核定應(yīng)劃撥各地，顯系失策之舉。在遭到鄉(xiāng)民抵制之后，四川省政府并未重新審視法令的合理性，而是急忙下令催促轄屬各縣會同交接應(yīng)改劃區(qū)域，此后糾紛迭起即是在所難免。省府匆忙決策、強(qiáng)制執(zhí)行造成的劃界糾紛在四川省各地相繼發(fā)生。其時(shí)，閬中縣鄉(xiāng)民便指出南部縣政府請求將閬中縣洪山場劃歸南部縣管轄是“一面請求”便“發(fā)生效力”[32]，也是公開指責(zé)政府處置不當(dāng)，上下矛盾十分尖銳。

[注 釋]

①總體性的研究可參見：靳爾剛，蘇華.職方邊地——中國勘界報(bào)告書(上冊)[M].北京:商務(wù)印書館,2000:23-47；白貴一.論20世紀(jì)30年代南京國民政府的縣行政區(qū)劃建設(shè)[J].史學(xué)月刊,2006(2):125-128；徐建平.政治地理視角下的省界變遷：以民國時(shí)期安徽省為例[M]上海:上海人民出版社,2009；李鵬.從縣界糾紛透視民國三十年代廣東地方縣政建設(shè)[J].中國城市經(jīng)濟(jì),2011(5):261-264；徐建平.民國時(shí)期的縣行政區(qū)域整理(1927-1937)——以浙江省為例[J].歷史地理第三十輯,2014:114-138；徐建平.民國時(shí)期的縣行政區(qū)域整理(1927-1937)——以浙江省為例[C]//李勇先.歷史地理學(xué)的繼承與創(chuàng)新暨中國西部邊疆安全與歷代治理研究——2014年中國地理學(xué)會歷史地理專業(yè)委員會學(xué)術(shù)研討會論文集.成都:四川大學(xué)出版社,2015:421-446。具體案例可參見徐建平.湖灘爭奪與省界成型——以皖北青冢湖為例[J].中國歷史地理論叢,2008(3):63-74；徐建平.從界限到界線：湖灘開發(fā)與省界成型——以丹陽湖為例[J].史林,2008(3):119-136；徐建平.民國時(shí)期鄂皖贛三省沿江邊界調(diào)整與江堤維護(hù)[J].史林,2009(4):9-20；徐建平.民國時(shí)期南京特別市行政區(qū)域劃界研究[J].中國歷史地理論叢,2013(2):56-70。

②參見武心群,夏軍.二十世紀(jì)四十年代新縣制實(shí)施后縣及縣以下行政區(qū)域的變更[J].民國檔案,2009(4):115-122。該文概述了二十世紀(jì)四十年代新縣制實(shí)施后國民政府整理縣與縣以下行政區(qū)域的主要成績、主要阻力、主要失誤，并認(rèn)為“由于內(nèi)政當(dāng)局對行政區(qū)劃變更的各種因素考慮不周，制定的相關(guān)法規(guī)存在嚴(yán)重缺陷，最終導(dǎo)致這次大規(guī)模整理的失敗”。

③參見溫二強(qiáng).政區(qū)調(diào)整與地方表達(dá)——以陜西黃牛鋪歸屬之爭為例(1941-1946)[D].西安:陜西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010:15。

④參見傅林祥,鄭寶恒.中國行政區(qū)劃通史第13卷(中華民國卷)[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007。

⑤中國歷史上，行政區(qū)域劃界有兩個(gè)基本原則，一是“山川形便”，二是“犬牙相入”。宋代以后，“犬牙相入”原則貫徹更為普遍。不合理的政區(qū)規(guī)劃和并不明晰的政區(qū)邊界，使得行政區(qū)域界線不清，潛藏了基層社會糾紛、沖突、爭斗的隱患。一旦普通民眾因各種資源糾紛發(fā)生沖突時(shí)，或中央政府自上而下推行地方行政區(qū)域整理時(shí)，常常會引發(fā)政區(qū)接壤地域的各種矛盾、紛爭，甚至?xí)?dǎo)致極其慘烈的械斗。縱觀中國歷史，不論是中國古代行政區(qū)域劃界糾紛，還是本文主要研究的20世紀(jì)40年代國民政府縣級政區(qū)劃界糾紛，都顯現(xiàn)出這一社會問題的重要性和普遍性。

⑥“改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治辦法”,參見第十一區(qū)專署一字第3328號代電:1940-5[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗146)：71，“整理各縣縣界辦法”,參見第十一區(qū)專署一字第3306號代電:1940-5[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗146)：70。前者針對四川省政府轄境內(nèi)是否“有改劃縣區(qū)、增設(shè)縣治之必要”提出具體意見；后者就四川境內(nèi)各縣“如何劃撥、調(diào)整”，特別對與鄰縣接壤的“凌亂飛嵌及犬牙交錯(cuò)、管理不便各地”提出具體辦法。

⑦四川省政府民三字第10202號訓(xùn)令:1941-4[B].資陽：資陽市雁江區(qū)檔案館藏(全宗4，目錄1，卷宗163):139。“縣與縣間，或省與省間，相互插入，而又系犬牙交錯(cuò)之若干地段，曰插花地。由甲縣飛入乙縣，而又與甲縣整個(gè)脫節(jié)之地段，曰飛地。嵌地，即插花地之一部分。集若干嵌地即成插花地。由甲縣飛入乙縣，但與甲縣仍可連系，而非整個(gè)脫節(jié)之地段，曰甌脫地”。參見四川省政府民三字第10202號訓(xùn)令:1941-4[B].資陽：資陽市雁江區(qū)檔案館藏(全宗4，目錄1，卷宗163):139。

⑧四川省第十一區(qū)行政督察專員公署民甲字第218號訓(xùn)令:1944-2-4[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):112、112-113、113、113-114。四川省第十一區(qū)行政督察專員公署將視察員鮮熾賢的簽呈轉(zhuǎn)呈四川省政府的時(shí)間是1943年1月31日，具體參見四川省第十一區(qū)行政督察專員公署民癸字第235號呈:1943-1-31[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):122-125。1944年1月18日四川省政府民一字第1580號指令的具體內(nèi)容，另參見四川省政府民一字第1580號指令：1944-1-18[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):121。

⑨1942年5月14日，南部縣富利鄉(xiāng)公民代表徐永言等12人上呈四川省政府的請?jiān)笭钪刑峒埃骸懊竦葰v世皆為南部民，對于生活習(xí)慣、風(fēng)土人情有所熟悉。況一般居民聞聽劃撥地區(qū)消息，人心震怒，即不安居樂業(yè)”。具體參見南部縣富利鄉(xiāng)公民代表徐永言等人之請?jiān)笭?1942-5-14[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8738):65-67。1944年，南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)民眾鄧連全、汪兆仁等91人先后呈文南部縣臨時(shí)參議會、南部縣政府，明言：“民等世居南部，所有生活組織及往還人事均與南民有重大關(guān)系。若事紛更，則一切生活妨礙滋大”。具體參見南部縣汪家溝、紫石溝、戴家壩、鮑家灣民眾鄧連全等人呈：1944-3[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):142-143。另參見南部縣汪家溝、紫石溝、戴家壩、鮑家灣民眾鄧連全等九十一人呈:1944-4[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):166-168。

⑩南部縣王家鄉(xiāng)、河壩鄉(xiāng)與蓬安縣中興鄉(xiāng)交錯(cuò)略圖:1944-3-11[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):147-148.此圖附于1944年南部縣王家鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所民字第71號呈文之后。

?蓬安縣第一區(qū)二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所呈:1940-8[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗9):17.1940年7月，金維屏奉委后，盡管“夙夜憂懼，惟恐有失，負(fù)上峰推行新政之本旨”，然而事務(wù)繁重，責(zé)任重大，“倘有貽誤，至遭毀譽(yù)于后，弗若慎之于始”，因而他呈請蓬安縣縣長準(zhǔn)其辭去鄉(xiāng)長之職。參見蓬安縣第一區(qū)二興鄉(xiāng)鄉(xiāng)公所呈:1940-8[B].蓬安：蓬安縣檔案館藏(全宗2，目錄2，卷宗9):16-17。

?1941年5月南部、蓬安兩縣第一次會勘期間，南部縣政府官員聲稱實(shí)地查勘的情況“與四川省政府核定本縣與蓬安縣飛嵌地段附表所指示各點(diǎn)不符”。參見南部縣政府第二區(qū)區(qū)署民字第15號呈:1941-6-3[B].南部：南部縣檔案館藏(全宗22，無目錄號，卷宗1667):89。1943年8月，儀隴縣東觀鄉(xiāng)第九保第九甲甲長、第十甲甲長和十八名普通鄉(xiāng)民聯(lián)名請求該保保民大會代表郭復(fù)初轉(zhuǎn)呈呈文。此呈文指出，由于“蓬安復(fù)興鄉(xiāng)長周士俊片面朦呈”，因而“民三十年四川省政府”明令“儀屬潮水壩、黃家紙廠灣劃撥蓬安”。其后，“迭經(jīng)被劃撥民眾以削足適履、劃撥不當(dāng)向中央及地方政府提起訴愿，不甘劃撥”。參見四川省儀隴縣東觀鄉(xiāng)第九保保民大會代表郭復(fù)初呈:1943-8[B].成都：四川省檔案館藏(全宗054，目錄03，卷宗8730):75。