公益訴訟中檢察機關公益調查權規范化研究

田慶鋒 秦增起 劉穎雨

（西北師范大學，甘肅 蘭州 730070）

檢察機關公益調查權是其為提起公益訴訟依法行使的查清事實、收集證據的一項法定權力。大量案例表明檢察機關參與公益訴訟制度蘊含著重要的訴訟價值。但是從設定該制度的目的和試點地區的情況來看，檢察機關公益調查權呈現出原則化和模糊化的特征，其啟動、保障制度等問題仍需明確。

一、公益調查權的現狀

（一）立法現狀

檢察機關公益調查權可追溯至2013 年《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》。該法規定檢察機關在訴訟監督中可行使調查核實權，并細化其適用條件、措施及程序等。2015 年最高人民檢察院依全國人大授權開展公益訴訟活動，頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，規定其有權調查核實污染環境、侵害眾多消費者合法權益等違法行為、損害后果涉及的相關證據及有關情況，明確了其公益訴訟調查核實證據權。2017 年修改的民事和行政訴訟法則使公益訴訟制度由試點步入全面推行階段。2018 年最高人民法院、最高人民檢察院頒布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)規定，檢察院辦理公益訴訟案件時相關機關、組織和公民應配合調查收集證據材料，采取證據保全措施時依照民訴和行訴法相關規定辦理，進一步明確了其公益調查權。但缺點是法律位階較低，內容需進一步完善。

（二）司法現狀

1.公益調查目的模糊

對于調查目的，實務中檢察機關一般表述為如“因履行監督職能需要”、“因維護公益職能需要”等。為何會出現此類模糊表達，筆者認為系檢察機關對于其公益調查權理解的偏差所致。該表達會引起一個問題，因為啟動調查權的理由不同，所依據的權力基礎就會改變，進而導致其行使的方式不同，后續的權力保障也會受影響，甚至會由于調查的目的不清楚致使被調查者不配合。

2.公益調查的啟動不嚴謹

現行法并未明確規定檢察機關啟動公益調查權的具體情形。檢察機關因辦案壓力，為盡快結案，發現公益訴訟線索后立即啟動調查程序。但其公益調查權應在何種條件下才可啟用，啟用后應遵循何種規則，法律存在空白。司法實踐中辦案人員對于公益訴訟調查較為熱衷，但毫無方向，有撞運氣和較強的隨意性成分。檢察機關對應由行政機關查證的內容卻啟動了調查權，對司法資源造成了浪費。

3.公益調查的對象不配合

檢察機關代表國家參與公益訴訟是保護國家利益、公共利益的最后一道防線，所以就會產生各種利益的力量較量和博弈。公益訴訟涉及專業性強、案件影響重大，面對的同樣是公權力的國家機關和較有實力的中大型企業，調查收集的難度異于尋常，且時時要面臨不配合，阻力較大，不屑一顧的情況，給訴訟造成不利的后果，且檢察公益調查權的法律位階不高，導致有的行政機關和企業常常搪塞。

4.公益調查的方法偏刑事化

不同于刑事訴訟，公益訴訟中檢察機關以平等的身份展開工作，所以應按照民事和行政訴訟中規定的當事人基本權利和義務進行。但是，在實際公益訴訟工作中，檢察機關在無法收集必要的證據時，往往會通過刑事偵查權來獲取證據，或者啟動刑事附帶民事公益訴訟來達到訴訟的目的。

5.公益訴訟中訴前與訴訟對接不完善不利于公益調查權的行使

現行公益訴訟制度中最棘手的問題是訴前與訴訟程序的對接。檢察機關發現行政機關責任存在問題，并向其發出檢察建議，部分行政機關能在一個月內對檢察建議指出的問題進行改正和答復。但是在行政機關開始整改，或者已經在整改過程，還未充分履行自己職責，或者履行后仍未達到相關目的情況下，檢察機關對其行為如何準確定性，是目前庭審爭議的焦點。

二、公益調查權存在的問題分析

（一）公益調查權屬于監督權或證明權存在爭議

檢察機關公益訴訟調查權屬性存在爭議。有學者認為，檢察院是法定的法律監督機關，其公益訴訟調查權是法律監督權的輔助性權力。有學者則認為，檢察院在公益訴訟中扮演原告的角色，應參照民事訴訟法對原告規定的相關證據權利，其調查收集證據權應與民事訴訟原告證明權相同。司法實踐中法律對檢察機關公益調查權的權屬定位也較為模糊。

（二）核實證據與收集證據的理念不分

檢察院調查權在相關法律規范中一直被表述為“調查核實”?！睹袷略V訟法》和《檢察公益訴訟試點辦法》的規定都明確公益訴訟中檢察機關有“調查核實權”。但《檢察公益訴訟解釋》則規定其可向有關行政機關、其他單位和個人調查收集證據材料。該解釋將檢察機關此前的“調查核實權”調整為“調查收集證據權”。這一修改使得調查權的理念發生了變化。前者具有職權屬性，后者則具有民事屬性。實務中有些檢察機關無法分清核實證據和收集證據的功能和目的。

（三）實施保障機制不足

《檢察公益訴訟解釋》規定，檢察院在辦理公益訴訟案件時可向有關機關、組織和個人調查收集證據，被調查核實的對象應積極配合。2018 年《人民檢察院組織法》也規定檢察院在進行調查核實時相關單位應予配合。但是并未規定被調查核實對象不配合時應承擔的具體法律責任。這使得調查核實權缺乏程序性保障措施和強制力。檢察機關也面臨技術保障不足困難。環境公益訴訟案件形成原因較為復雜，其危害有一定的潛伏期，調查取證難度較大，證據的固定因天氣等因素影響而存在難度。

（四）涉事單位是否依法履行職責的判斷標準不明

檢察機關啟動訴前程序后，必然要對有關主體是否依法履職和公共利益是否受損進行判斷。在該問題上尚無明確的判斷標準，導致訴前和訴訟程序對接不暢。相關主體因在訴前程序中及時履職而使公共利益受到的損害得以消除的情況較為容易判斷。但若有關主體收到檢察建議后聲稱已開始履行職責或已開始整改其違法行為的情況則難以做出具體判斷。此外，有關主體用盡一切合法手段后因客觀能力原因而致使公共利益的損害依然存在，檢察機關依然可在訴前程序到期后提起公益訴訟。但有學者認為，在此情況下檢察機關即使勝訴，其意義也不大。

三、公益調查權的規范與建議

檢察機關公益調查權的完善和規范路徑可以從公益調查權主體建設、啟動程序、保障措施和法律監督等幾個方面予以探討。

（一）完善檢察機關公益調查權主體制度

由于習慣和其他的原因，檢察院民行檢察科人員配備較少，致使其成為該機關相對“弱勢”的科室，新法修改后還要履行公益訴訟的職能，案多人少的矛盾更加突出。法律實踐亦表明，僅僅依靠該科人員無法滿足公益訴訟的需求。在試點單位，檢察院為完成訴訟任務，往往采用從其他部門抽調精干人員組成專項組的方式開展工作。該做法在一定程度上緩和了人手不夠的局面，但缺乏可持續性。檢察機關應根據公益訴訟工作特點配齊、配強公益訴訟檢察人員，尤其是基層檢察院作為公益訴訟的起訴主體更應加強人員配備，且應強化其對相關專業知識的學習，通過相關專家授課、實地調研等方式，增加檢察人員對公益訴訟的知識儲備。

（二）完善公益調查權的啟動程序

檢察機關在訴前階段，公益調查權是傳統意義上的調查核實權。檢察機關在工作中發現了可能對國家利益或社會公共利益造成損失的行為，為支持起訴而啟動調查核實權。進入訴訟階段，啟動公益調查權是法定主體在規定的時間內不提起公益訴訟，檢察機關則承擔提起訴訟的角色?；谡l主張誰舉證的證明責任，該機關需要提供證據，公益調查權正是基于此而產生。但是正如檢察機關作為特殊的起訴主體一樣，為避免敗訴而導致國家利益和社會公共利益的損失，其調查權應具有相當的剛性，在訴前階段即應及時啟動。

（三）完善公益調查權內容和保障措施

在公益訴訟中，不賦予檢察機關強制性公益調查權，僅僅使用普通調查手段無法與行政機關和社會組織這些強大的對手進行博弈，國家利益和社會公共利益隨時會遭受損失。有關法律應明確懲戒措施，明確規定負有配合調查取證義務的主體不配合調查的懲戒方法。對不配合檢察機關調查取證的行為人可直接列入社會征信系統，對故意損毀修改證據、扭曲事實的行為人可列為失信人；對不配合調查的國家機關工作人員，可視情節輕重，移送有關主管部門給予處分。賦予檢察機關在公益訴訟中查封、扣押、凍結等強制措施的權力，對阻礙其調查取證的單位和個人還可采取類似于拘留、罰款等強制措施。

（四）建立公益調查權的異議與監督制度

被調查對象認為檢察機關采用的調查手段、方式和程序有異議時，可以向上級檢察機關申請異議。上級檢察機關在法定時間內經核實認為其調查措施確有不當的應及時指令改正；認為調查措施適當的應在法定時間內給予書面答復。為了保障公益訴訟利益最大化，被調查對象異議期間不停止調查。被調查對象對上級檢察機關的復核有異議的可以申請其同級人民法院裁定。

綜上所述，公益訴訟在我國處于開始的階段，通過大量案例逐漸展現出其蘊含的重要訴訟價值。檢察機關參與公益訴訟維護國家利益和公共利益，調查權是其基礎性保障措施。調查權制度完善與否直接影響到訴訟結果，應依法保障檢察機關在公益訴訟中調查權的行使。