國家-農民關系變遷中農村垃圾治理的實踐轉型與框架建構

孫旭友 陳寶生

農村垃圾問題與垃圾成分和處理方式密切相關，而農村垃圾問題的解決和國家與農民關系的密切相關。農民傳統生產生活方式和國家道德倡導的“合意”，使得農村生產生活廢棄物得以在自然環境與鄉村社會之間得到均衡處置。農民傳統的生產生活方式與國家道德約束在農村撤出，導致村民隨意丟棄垃圾和垃圾圍村等環境問題。而國家介入農村垃圾治理和城鄉環衛一體化實踐，卻懸置了農民垃圾處理的積極性，帶來農民環境責任感消失、農村垃圾治理不徹底等問題。新時代農村垃圾問題的解決，需要重構國家與農民的合意性合作關系，建構基于“五個基點”的垃圾治理框架。

垃圾是人類生產生活的伴生物，而垃圾問題卻是現代社會特有的問題，事關我國農村人居環境提升和美麗宜居鄉村建設。2018年中央一號文《中共中央、國務院關于實施鄉村振興的意見》、中共中央和國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》等文件，對農村環境治理提出了系列要求。其中，對農村垃圾處理提出了政策配套、技術與資金支持、責任主體明確化、處理方式多元化等操作性方案。農村垃圾問題的生成，與垃圾成分、垃圾處理方式密切相關，而垃圾問題的解決受到國家與農民實踐關系的影響。農村垃圾治理在持續關注減量化、資源化和無害化等技術邏輯的同時，還需要把農民與國家關系納入農村垃圾治理進程，把農村垃圾問題的解決嵌入農民與國家合意關系的實踐構建中。

一、農民與國家關系：農村垃圾問題解決的重要維度

由于城市化、工業化和市場化的不斷滲透，農村自然環境惡化和生態破壞尤為嚴重。垃圾污染作為我國當下農村三大污染防治攻堅治理對象之一，制約農村社會發展，威脅農民生活環境，對美麗鄉村建設和鄉村振興戰略實施構成挑戰。王金霞等學者［1］對全國26省141個村的調查表明：農村垃圾污染在農村總污染源中占到53%，成為目前的主要污染源?；谵r村垃圾問題嚴重性與污染現實性共識，當前學界對農村垃圾問題的解決主要從“技術-管理”和“人文-傳統”兩個路徑展開。

遵從“技術-管理”路徑的學者，既承認現代社會與科學技術對農村垃圾問題的影響，也堅持農村垃圾處理和資源化利用的技術之路。其解決農村垃圾問題的基本理念是，面對農村垃圾對自然環境的污染和農民身體健康的威脅，可以借助垃圾分類、垃圾焚燒與衛生填埋等清潔技術［2］以及3R模式［3］、垃圾稅［4］、城市環衛系統下移［5］、農村垃圾管理公私合作模式［6］等現代化的技術知識和管理模式得以緩解甚至解決。例如，聶二旗等人［7］提出我國西部農村地區由于受到經濟發展水平、人口分布、氣候和地形等因素影響，總體上宜采用分類收集、源頭控制、就地處理和集中處理相結合的方式。Bernardes等學者［8］針對巴西亞馬遜農村垃圾的構成和處置狀況，指出家庭垃圾源頭治理是解決農村垃圾問題的關鍵。

堅持“人文-傳統”視角的學者，在反思垃圾技術治理缺陷和農村垃圾清潔化傾向的基礎上，認為農村垃圾問題既是現代消費社會的后果［9］，又是城市-現代與農村-傳統二元對立的政治經濟問題［10］，需要深入挖掘鄉村社會的地方智慧和傳統知識來解決農村垃圾問題。［11］例如，蔣培［12］認為農村垃圾污染嚴重的背后是農民從“生存理性”到“經濟理性”的文化轉型，這就需要建立一種“整體理性”觀念,實現從“經濟理性”到“生態理性”的跨越。吳金芳［13］通過一個縣域垃圾處理的歷史分析，提出了垃圾處理需要傳統與現代結合的建議。

已有的農村垃圾問題解決和治理應對研究，既有農村垃圾問題生成分析、倡導多元主體合作等方面的共識，也存在現代技術與傳統知識的解決路徑分歧，且在農村垃圾治理實踐中都對國家與農民關系對農村垃圾問題的影響分析不夠。這可能會帶來兩個衍生問題：一是掩蓋農村垃圾問題生成的清晰度。農村垃圾問題的生成與垃圾成分變化、垃圾處理方式有關，只有把農民與國家關系納入農村垃圾問題生成過程，才能清晰地認識到農村垃圾成分的變化與處理方式的轉型。二是影響農村垃圾問題解決的有效性。農村垃圾問題的有效解決，不但需要動員國家與農民兩者的“兩個積極性”［14］，也受到國家與農民關系的實踐制約。而農民與國家作為農村垃圾問題解決的主要行動者，二者關系直接影響農村垃圾問題的解決，理應納入農村垃圾治理范疇。眾多學者①的理論分析和調查研究均表明：國家與農民關系不僅經歷了多次轉型和階段變遷，也對鄉村社會治理、村莊權力結構、國家政權建設、農村服務供給等鄉村社會生活面貌帶來不同的影響和實踐效果。基于以上分析，本文借助國家與農民關系變遷視角，通過對山東省W村②在生產生活廢棄物循環利用、垃圾隨意丟棄和農村垃圾城鄉一體化三個不同時期，垃圾（生產生活廢棄物）成分的變化及其處理方式轉型的考察，分析和展示村民與國家在農村垃圾治理中的角色，以及村民與國家關系對農村垃圾問題解決的影響，以此來推動“誰能解決農村垃圾問題”的治理實踐。

二、鄉村無垃圾：“政治-生活”約束下的農村廢棄物循環利用

傳統農業社會生產生活方式的延續、勤儉節約的國家道德倡導與農民內在生活規范，構成集體化時期生產生活廢棄物得以循環利用的推動力。如何把鄉村生產生活廢棄物充分利用起來，并實現其最大的利用價值，關涉農民自身的生活安排與生計來源，而農民對生產生活垃圾的循環使用，使得生產生活廢棄物與自然環境之間達成某種均衡，農村垃圾充分融入村民生活和自然環境③。農村生產生活廢棄物不是問題，而是農民生活實踐中必須面對的生產生活副產品，并且可以加以利用的另類生存資源。

一是得益于傳統農業生產過程的有機性和農民“過日子”的傳統習慣，垃圾與社會、自然三者可以相對均衡流通。農民的生產生活廢棄物不但得以多次循環利用，使之內嵌于村民生產生活過程，也能借助自然的物理化學反應充分溶解，將生產生活廢棄物融合進農村社會的生產和自然世界循環進程。這種“代謝循環”模式的生產生活，不但是中國傳統農業有機性的表征，也一直被看作農村生態環境保護和可持續發展的關鍵。［15］眾多村民的回憶和生活經歷顯示，垃圾融入自然與社會的表現有：人畜糞便、秸稈等農作物廢棄物可以轉化為有機肥料用于農業生產，舊衣服可以反復利用，廚余垃圾可以用來喂豬等。

家庭是否會充分利用生產生活廢棄物，不僅跟傳統農業有機耕作方式和農業現代化水平相關，也受到鄉村道德、家庭評判、傳統文化規訓、社區關系等因素制約。鄉村社會中能做到物盡其用和勤儉節約的家庭和個人，會被當成勤儉持家的榜樣和會過日子的能手，往往能在鄉村社會關系與人際關聯中獲得較高評價。農業生產過程與農民生活實踐的有效鏈接，使得生產生活廢棄物不僅在農民日常生活中實現再利用和循環使用，而且帶有社會道德和社會關系評價功能。

二是受制于中國社會發展基礎薄弱、艱苦奮斗的革命傳統與廢物再利用的政治倡導等現實境遇與道德倡導。充分且循環利用生產生活資料成為當時鄉村社會主流的生產生活方式，也是考察個人政治態度和階級取向的標準之一。

集體化時期，偏重生產而輕視消費，鼓勵節衣縮食和勤儉節約，國家甚至把超出生存需要以外的消費政治化和道德化?！跋M什么、消費多少和如何消費，在很大程度上受到國家有關消費制度安排的影響?！保?6］國家意識形態與政治價值倡導，和農民自身的生活現實與生活風尚，兩者具有內在的一致性。勤儉節約與物盡其用的生活實踐在國家與農民兩者之間達成了“合意”。如何更加有效地實現農業生產生活廢棄物的再利用和循環使用并“物盡其用”，是一種生活能力和道德要求，更是體察政治立場堅定和道路正確性的表征。生活需求與國家政治倡導之間的合意，不僅有生產生活資料缺乏的現實，“艱苦奮斗、自力更生”等革命道德價值的思想鏈接，同時也受到基層政府及其代理人甚至村民群體內部的監督。

三、垃圾圍村：鄉村社會個體化與市場化的環境風險

農村集體化時代結束后，城市化與工業化等社會結構性力量給農村、農業與農民帶來了巨大變化。譬如國家及其鄉村代理人在鄉村社會的影響力與關聯度降低，國家基層組織能力弱化，化學化工產品濫用，農民生活水平與消費能力提高以及個體化意識增強等。鄉村社會“三農”結構的全面重構，對農村垃圾及其問題生成產生了深刻影響。中國科學院農業政策研究中心的數據顯示，截至2010年，全國只有19.4%的垃圾得到有序處理，49.1%的垃圾被隨意丟棄。垃圾還田和焚燒的比率分別為15.3%和12.2%。另外，其他少量垃圾被掩埋后丟于水體中。④這種農村垃圾無法在農村生活場域內和原生態系統中處理的鄉村現實，是我國鄉村社會“去社區化”等社會結構力量復合型塑的結果。

一方面，伴隨社會經濟改革開放、農村去集體化以及家庭聯產承包責任制的實施，基層政府及其代理人把工作重心從政治斗爭轉向經濟發展。國家逐漸放松了對農村社會的監管，壓縮了自身介入空間，鄉村社會自主權增大。而以家庭為中心的社會行動單元和以個體為中心的中國社會個體力量在農村社會并行不悖［17］，對鄉村社會傳統的地緣血緣親和力和國家在鄉村的組織力量造成沖擊。國家力量在鄉村眾多公共服務事務中的逐漸后撤和農村社會自我組織力量的式微，都對農村環境治理和農村垃圾問題帶來了負面影響。

另一方面，隨著農村經濟發展和村民生活水平逐步提高，大量工業產品和生活消費品涌入鄉村社會，使得農村垃圾種類和數量逐漸增多。而且，伴隨著城市文明、現代化生活方式和消費模式向農村社會的滲透，村民的生產生活方式及其思想觀念發生了顯著變化。很多物品被當作垃圾隨意丟棄，農村垃圾逐漸成為村民生活的困擾和自然世界的負擔。化肥農藥等生產生活資料，既得到國家社會的推廣、科學的驗證與農民的迎合，也帶來了難以彌合的環境問題。王曉毅［18］在談論農村環境持續惡化時曾提到，在農村幾乎是沒有垃圾問題的，但隨著工業產品進入鄉村，每個村莊開始面臨垃圾的嚴重威脅。譬如塑料袋、玻璃瓶等工業產品在方便生活和逐漸代替傳統生活用品的同時，卻難以在自然中消解，而自從化肥代替糞便后，糞便便從珍貴的肥料轉換為骯臟的廢棄物。不但原有的農村生產生活廢棄物不能被合理利用而丟棄，而且塑料袋、玻璃瓶等工業產品也構成農村新型垃圾。

農村垃圾成分復雜化、來源多樣化以及直接丟棄的處理方式，跟傳統社會那種“有廢棄物無垃圾”的生活環境和社會-環境循環系統截然不同，導致農村垃圾無法在鄉村原有垃圾處理體系和“垃圾-自然-社會”循環系統內消解。農業生產廢棄物不能回歸原有的農業生產系統和自然生態體系，以及農民生活廢棄物也不再被有意識而有效加以再利用的“代謝循環斷裂”［19］,使得現代社會生態環境慘遭破壞，農村生產生活廢棄物“垃圾化”。與此同時,農村社會又形成了“新的就是好的、互相攀比和高產出高消費”的生活樣式和思想意識，使得垃圾持續不斷被制造出來。農村垃圾丟棄于農村公共空間，已成為理性化農民最為常用和方便的處理方式。農村垃圾被直接丟棄，得不到有效利用和處理，造成資源浪費、環境污染等一系列社會環境問題。

四、農村垃圾問題：城鄉環衛一體化的實踐后果

伴隨農村垃圾圍村的現實與垃圾污染危害的逐步顯現，農村垃圾家庭自行處理和傳統循環利用的處置方式已被證明無法解決垃圾增量及其污染問題，迫使國家重新介入農村環境事務和擔負起農村垃圾問題的解決。在東部發達地區，隨著城市化推進和城鄉一體化進程加快，實施農村垃圾城鄉一體化治理模式，成為政府治理農村垃圾的必然選擇。城鄉垃圾一體化處理模式是借助城鄉公共服務統籌和均等化，通過基礎設施和環境服務下移、農村垃圾上移的無縫隙鏈接，徹底解決農村環境衛生事務落后、農村臟亂差和“垃圾圍村”等問題。國家在自上而下推動農村垃圾城鄉一體化治理和借助“戶集、村收、鎮運、縣處理”的處理模式，把城市環衛系統延伸至農村生產生活空間的同時，也實現了對村莊事務的雙重介入。

農村垃圾城鄉一體化治理所表征的不僅是垃圾治理模式轉換和城鄉關系轉型，其背后還蘊含著國家與農民在垃圾處置等“公-私”混合地帶的關系重構及其權利與義務的逆轉。在實施城鄉一體化治理之前，不僅農民跟垃圾的產生、處置和影響等問題完全捆綁在一起，帶有垃圾的制造者、受害者和處理者的整體性角色特征，而且垃圾處置也深嵌農村熟人社會、地緣血緣關系之中和社區道德壓力之下，導致農民行為在社區生活空間內具有他者與自我的雙重約束性。農村垃圾城鄉一體化治理推進和國家介入農村垃圾處理事務，原本是想借助“國家-市場-社會”的合作機制達成農村垃圾治理的目標，但是卻帶來了“農村原有垃圾處理系統廢棄、鄉村環境責任感消解等非預期后果”［20］以及農民置身事外與村莊約束無力的雙重“脫嵌”。

一是國家、市場等外部力量介入農村垃圾處理事務，改變了農民原先垃圾的制造者、受害者和處置者“三位一體”的整體性角色。國家等外部介入力量在推動農民自覺性后移之外，重塑了農民與國家、農民與市場之間的關系。基層政府積極推動農村垃圾治理，讓原本帶有“私”的性質的垃圾處置徹底轉換為國家事務，農民從“國家與農民”合作中抽身。農民處置垃圾的活動逐漸脫離農民原有的日常生活邏輯，從生活化行為轉變為市場行為。農民丟棄垃圾和清潔工收拾垃圾的銜接性行為，以市場性合法機制與正當化交換邏輯作為基礎，農民原有的自我處理意愿和自我約束行為消失殆盡。

二是實施城鄉環衛一體化之后，農民參與的主動性被排除，農民自覺監督意愿和農村社區的約束力量被消解。在政府主導垃圾治理模式下，現有制度設計忽視了社會力量參與垃圾治理的重要作用，導致政府垃圾治理工作缺乏社會基礎，社會主體參與垃圾治理動力不足、積極性不高。［21］（P116-121）W村內的垃圾清掃主要由購買政府服務的物業負責，基層政府主要加以工作監督和業務指導。而實施城鄉環衛一體化之前的村兩委組織能力和村落社區的約束能力，以及其所帶來的道德壓力、社區失范行為修正能力，在“政府監督物業清掃垃圾”的業務型市場關系之下，略顯疲憊無力而無所作為。

五、合意治理：基于農民與國家雙方意愿的垃圾治理框架

鄉村社會生產生活廢棄物是否轉化為垃圾，垃圾是否構成農村社會環境問題以及農村垃圾處理方式和治理體系的選擇，不僅受到垃圾種類與成分、產生機制、治理主體環境意識等影響，也深受社會經濟發展階段、鄉村生產生活方式以及國家意識形態等結構性力量制約。農村垃圾不僅是農民生產生活空間的“有機景觀”和日常生活元素，也成為基層政府及其代理人需要解決的社會問題和治理對象。

農民與國家合作治理農村垃圾和解決農村垃圾問題，既是“共建共治共享”社會治理機制的體現，也是農村環境邁向總體性治理的切實需要。面對當前“官退民退、官進民也退”的農村垃圾治理困境，“農民與國家在農村垃圾治理中的關系”“誰能解決農村垃圾問題”以及“如何解決農村垃圾問題”等問題，不僅需要重新加以認知，而且需要借助歷史視角重新反思國家與農民合作治理垃圾的經驗，以便為鄉村振興戰略實施和農村環境有效治理，以及構建國家與農民新的合意性合作提供思路和框架。新時代農村垃圾問題的解決，需要在切斷農村垃圾問題生成的基礎上，重構國家與農民的合意性合作關系。這就需要把農民與國家的合意性貫穿進農村垃圾治理體系和治理進程，把農村垃圾問題的解決真正立足于農民生活意愿與國家政治意志的結合上，把社區作為農民與國家合意性治理的載體，構建基于“五個基點”的農村垃圾治理框架。

一是實現農村垃圾治理主體多元且權責統一。農村垃圾治理屬于公共事務和公共服務項目，但也需要社會組織甚至農民個體的參與以及市場化機制的推動。國家、市場與社會組織合作是治理農村垃圾的必然路徑，而多元主體的權責和行動范疇明晰是實現農村垃圾合作治理的關鍵。例如堅持政府的主導地位和主要責任，尊重農民的生活意愿和培育環境保護意識，以及監管物業公司的“收費-服務”契約化行為等，而村委會等村集體組織也需要起到承接政府、監管物業和教育村民的責任。

二是達成農村垃圾源頭分類與末端分類治理的有效銜接。農村垃圾治理以及農村垃圾問題的解決，需要加大“兩頭”治理力度及其有機連接。從農民生產生活實踐入手，從源頭上實現綠色消費、垃圾減量甚至零廢棄、垃圾分類等。而國家需要在構建合理的垃圾處理方式、完善的規章制度和建設科學的垃圾處理設施基礎上，通過垃圾焚燒、衛生填埋等垃圾處理方式的有機結合，達成垃圾末端處理的科學化與有效性。

三是重塑鄉村社會與自然環境的家園一體化。鄉村社會與自然環境之間原本和諧共生的融合關系，被現代化的生產生活方式與思維邏輯打破。要實現農村垃圾問題的有效解決，就需要重塑鄉村社會與自然環境的家園一體化關系。這不但需要現代社會重塑“天人合一”的傳統自然觀，植入“生態中心”的現代環境思維，也需要在農民日常生產生活和國家環境治理過程中，構建鄉村社會與自然資源之間的流通均衡機制，實現農村垃圾在鄉村社會與自然環境之間的循環轉化。

四是構建國家教育監督與村莊村規民約間的“雙向”監管機制。農村垃圾治理與垃圾問題的解決，既需要內在的環境保護意識提升和生態人的塑造，也需要外在的監督約束。一方面，需要國家和社會組織，通過宣傳、教育和監督等方式，達成鄉村社會環境治理和農村垃圾處理的有效性，培育具有生態保護意識和生態環境行為的新時代農民；另一方面，也需要發揮鄉村社會傳統文化、生態智慧和鄉規民約的內在力量，發揚生態保護和環境治理知識的現代價值，抑制破壞生態和污染環境的行為。

五是推動城鄉環境統籌治理制度的實踐落地。這既需要城鄉統籌的環境治理理念和城鄉垃圾一體化治理的制度設置，也需要在垃圾治理機制、垃圾處理方式以及垃圾處理資金投入等方面實現城鄉互通有無。如城鄉環衛一體化需要把農村垃圾納入城市環衛系統，實現農村垃圾上移與就地化處理的有機銜接。

注釋:

①參見黃振華的《國家與農民關系的四個視角——基于相關文獻的檢視和回顧》（中國農業大學學報社科版，2014年第2期）等相關文獻。

②筆者于2017年1月和2018年1月在W村進行了為期兩個月的田野調查，對文中所涉及的地名與人名均作了技術處理。

③集體化時期農業生產方式和政治運動給中國農村環境帶來的負面影響和生態災難，一直是環境社會學主流觀點（參見易明所著《一江黑水》等相關文獻）。但是，在宏大敘事和國家政治之下，集體化時期農民的日常生活卻因物質缺乏而與國家倡導的勤儉節約和艱苦樸素的道德要求達成合意，帶來了農業生產生活廢棄物循環化處理的環境友好行為。

④數據來源：中國科學院農業政策研究中心2009年調查數據。