財政分權加劇了我國環境污染嗎？

肖挺 肖超

摘要：現有文獻探討財政分權對環境污染的影響時通常都忽略了財政分權與經濟發展水平和產業結構之間的關聯性。以二氧化硫排放量測度環境污染水平，在估算財政分權對污染排放的影響時加入經濟發展水平和產業結構作為門限變量。結果表明，盡管總體而言，財政分權加劇了污染，但是隨著經濟發展水平的提高，這種作用會減弱。此外，當服務業比重提高時，財政分權對于環境污染的不利影響也會減弱。這意味著，從環境保護的角度看，中央政府給予各省的財政自主權應有所差異。特別是對于經濟發展相對落后且第三產業比重較低的省份，中央政府應對其財政自主權有更嚴格的約束。

關鍵詞： 污染排放;財權分配;產業結構;門限回歸

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2019）01-0000-00

一、引言與文獻回顧

經濟與環境本應做到協調發展，兩者卻似乎在當下的中國成為了一對看似難以權衡的矛盾。在享受了近20年高速經濟增長成果的同時，中國不可避免的正經歷著“先發國家”在工業化進程中所經歷過的種種灰色軌跡。2013年全球環境績效指標中，中國位列111位，在全球主要的工業國家中幾乎是忝居末座。在最近的十幾年里，我國政府不斷加強在環境監管以及相關法制建設方面的努力，但我國的化石能源消耗仍然居高不下，在全球主要工業國家中“領跑”，為經濟發展所付出的單位能耗遠高于發達經濟體，經濟發展狀態與我國類似的印度、南非等國也在這方面比我們做得更好。截至2011年我國單位GDP煤的能耗為世界平均水平的近3倍，而單位GDP石油能耗也超出世界平均水平的30%，我國的環境質量為經濟發展所付出的代價可謂極大。

根據國內學者們的看法，中國環境問題最大的誘因來自于粗放式的經濟發展模式，但經濟發展是如何作用于污染排放問題呢，并不能簡單的認為經濟發展一定是要以犧牲環境質量為代價的，事實上部分研究也提出經濟發展導致的技術進步有利于改善環境的觀點，早期的研究對此也存在一些分歧，學者們對于經濟發展如何作用于污染排放的問題是存在認知上的盲點，近年來諸多學者認為其根源在于我國央地兩級政府之間“分灶吃飯”式的財政分權體制 [13]，開始從財政視角出發分析研究環境問題。西方的“環境聯邦主義（Environmental Federalism）”理論在我國廣受青睞，盡管該體制自上世紀九十年代初建立以來極大的激發了地方政府推動城鎮化的積極性 [4，5]，但隨著地方政府對政務工作裁量權的增大，由于缺乏“將權利關進籠子里”有效的制度建設，地方政府在政策落實上監管上的缺位，同時也缺乏有效的合理的政績考評體系。在目前的財政分權制度下，地方官員熱衷于“晉升錦標賽理論 [6，7]”，政府也醉心于在財政收入上進行過度競爭。由此，政府所出臺的政策能否為基層部門有效落實取決于基層對于政策中激勵部分的認可程度[8]，如果激勵無法產生驅使，地方政府甚至可能為污染排放企業“撐傘” [9]。

從實證角度來考察上述問題，學者們試圖對環境庫滋涅茨假說從新的角度進行解讀或是修正，該領域諸多實證性論文結論都提到了財政分權會對環境造成顯著性的影響，但國內學者的研究爭議在于地方財政能力與污染排放水平之間的關系。張克中等（2011）[10]通過以碳排放為視角的研究指出財政分權度的提高不利于碳排量的降低，而且財政分權使得碳排放增加主要源自于其對二三產業的影響。薛剛和潘孝珍（2012）[11]發現并指出以分權為衡量標準的體系下，分權與污染排放規模之間負相關，但如果以收入為衡量體系的話，則與污染排放規模沒有顯著相關性。陳寶東和鄧曉蘭（2015）[12]針對長三角地區26個城市的數據檢驗也證實了該地區存在分權激化污染排放的問題，作者進而指出對現有考核評價機制進行完善、加強地區間研發合作、推進產業結構調整政策性問題的改革。同時，“庫茲涅茨倒U型”假說也在近年來的實證研究中得到了一些支持，李猛（2009）[14]的實證檢驗表明中國環境污染程度與人均地方財政能力之間呈現顯著的“倒U”型曲線關系，但現階段幾乎所有省份的人均財政能力還未能達到曲線的拐點處。譚志雄和張陽陽（2015）[15]的研究則發現財政分權與環境污染排放有負相關關聯，但這種負相關性在地區之間表現出較大的差異，我國東部地區由于有充足的環境治理資金，地方財權的擴張可以有效控制并減少環境污染。“騰籠換鳥”式的產業轉移也使得經濟發達地區環境污染排放量進一步減少。另一方面則是財政分權度較低的中西部地區財政資金相對匱乏，對東部高污染產業的承接，也使得這些地區環境污染治理很難見到成效，這就與之前的部分研究有很大的出入。

上述結論的分歧可能在于學者們樣本范疇選擇上的迥異，但無論財政分權與環境污染節能減排等問題的關系如何，簡單先驗性的進行假設似乎有所武斷（事實上，諸多學者在假定EKC曲線真實存在的前提下，采用增加自變量二次項的方式來驗證倒U型曲線的存在性，但這樣做人為的事先認定了曲線的形狀，最起碼，沒有資料表明EKC曲線一定會表現為對稱的U型。其實，即使在假定不存在EKC的前提下，簡單的OLS回歸同樣具有很強的先驗性）。俞雅乖（2013）[16]的研究就證實財政分權程度提高會增加環境污染水平，但財政分權對環境質量的影響在不同的地區會呈現出一定的差異。同時，產業結構的不同也可能會在兩者之間的關系中產生調節性作用。比如，粗放式工業為主要依托產業的地區，其地方財權能力的擴張勢必造成污染排放的加劇，而以高新信息產業為依托的地區，財政分權對于地方節能減排的影響或許不會那么顯著。肖挺和劉華（2014）[17]的研究將產業結構調整分為產業結構均衡化以及產業結構優化，研究表明產業結構均衡化對于工業硫氣體排放有著明顯的限制作用，但不同于以往主觀感性認知，產業結構優化事實上僅僅在東部地區的節能減排工作中產生了一定的作用，而在其他地區則是加劇了環境與經濟之間的矛盾問題。

二、實證設計

（一）數據采集與描述

1.污染排放指標。

本文針對19982016期間我國大陸29個省級行政區進行分析（西藏與海南由于大量數據缺失被剔除），對于環境污染程度的表征不言而喻是本文的關鍵點之一，鑒于目前在《中國統計年鑒》以及《中國能源統計年鑒》中被區分為三類，即二氧化硫、氮氧化合物以及煙（粉）塵，很多文獻熱衷于采用碳排放數據開展研究，統計用的方法也呈現多元化。目前選擇二氧化硫是較為常見的樣本 [18，19]，本文借鑒肖挺和劉華（2014）[17]的技術方法，以兩類指標具體進行衡量：一類是各省區人均二氧化硫排放量的自然對數（Lnpt），此處采用的是各地人均二氧化硫排放量表征;另一類為單位GDP二氧化硫排放量的自然對數（Lngt）表征。分省區二氧化硫排放量、城鎮人口數以及以1998為不變價進行了換算，歷年GDP值主要來自于《中國統計年鑒》，其中有部分年份數據存在缺失，我們通過查閱歷年各省區年鑒進行查找，個別地區個別年份出現數據殘缺的采用移動平均的方法進行補齊，從而構建了均衡的面板數據。

2.財政分權指標。

學界對于如何有效衡量央地兩級政府間財政分權水平尚未達成一致看法，陳碩和高琳（2012）[20]認為財政分權指標需要同時能夠對地方財權的跨期以及跨地區差異程度進行衡量。尤其是在處理面板數據時，采用“財政自主度”進行處理較為適合[21]，該指標用地方政府自有收入占本級支出的比重來表征，換言之其表示的是各級部門預算內財政收入在預算內財政總支出中的占比。

3.其它門限及控制變量。

本文所涉及的門限變量包括了各省區經濟發展水平與產業結構，前者用各省人均收入的自然對數值表征（Lnsa）;后者用產業結構的優化度（ser）來表征，學者認為產業結構的優化表現為第三產業在產業結構中的比重提升，但由于第三產業包含的產業部門特征異質性較為突出，不同的產業部分其科技含量差異巨大，對經濟的整體帶動能力也不一樣。此處以高新科技產業產值在總GDP中所占的比重衡量，這些高新科技行業具體包括：信息傳輸、計算機服務和軟件業、金融業、租賃商務服務業、科技服務和地質勘查業、教育培訓、衛生社保和社會福利業、文體娛樂業等幾大門類。其它的控制變量中，本文還引入人口密度（PD），科研投入（RD）以及對外開放度（FDI）等指標作為控制變量，人口密度越高則排放污染物的規模總量也可能越高;科研創新能力可以使得工業企業以更為節能環保的方式進行運轉，以各省區歷年每萬人被授權的三種專利（包括發明、實用新型以及外觀設計）的數量進行表征;而根據鄧玉萍和許和連（2013）[22]的研究，地區進出口貿易規模的擴張可能會對環境問題產生影響，外資帶來了綠色環保的生產技術和治理經驗有助于提高國內環境污染治理效率，并降低污染排放總量。另一方面，FDI通過影響經濟活動的產出或規模來間接地作用于環境，地方政府為了GDP增長，提升政績而盲目引入高污染的企業，這些現象近年來在我國也屢有發生。根據闡述，外貿對于污染的影響主要體現在進口問題上，故此變量本文采用各地區貿易進口總額與地區GDP的比值加以衡量，上述指標數據皆取自《中國統計年鑒》。表1為各變量的描述性統計：

財政分權與污染排放的門檻性特征檢驗結果與李菊香和劉浩（2016）[13]的研究結論是一致的。進一步，本文在表4與表5中以兩類排放指標分別作為結果變量針對全國樣本而進行的門限回歸估計結果，結果表明地方政府財政自主度與單位GDP二氧化硫排放量正向關聯，這與國內諸多學者的研究成果是吻合的 [10，12，13]，但需要注意的是，在收入越高的地區，這種正相關性表現得越弱。這就意味著在發達地區，地方政府在財權較為獨立的狀態下，對環境的破換程度相對較小，這一結論在表4的第一列中也得到了印證，這可能是由于經濟發達地區的政府在財政豐裕的前提下會更加注重于污染排放的管控。而產業結構在“財政分權單位GDP二氧化硫排放量”中起到的門限作用較為復雜，當服務業在當地經濟體系中所占比重低于48%或高于51%，財政自主度提升對于加劇單位GDP二氧化硫排污染排放的作用力度是類似的。但處于期間時，這種力度相對較小。這一組估計結果沒有能夠證實服務業對工業替代所能夠實現的單位GDP污染氣體排放的控制效應，只是存在狹小的產業結構區間內，財權下放對地區環境破壞的效應相對弱化。

但在表5中，如果以人均二氧化硫排放為前因變量作為參考，則情況會有所迥異，只存在單門限的效應，當服務化比重低于六成時，財政分權才會對污染排放產生正向影響，超過這一比率則沒有表現出顯著的相關性。換言之，隨著地區產業結構的升級，地方財權能力的提升對人均污染排放量的推動力得到了有效的遏制。地區的研發能力以及FDI投資水平對于污染排放的控制都存在顯著的正相關性，但人口密度在兩組回歸中則表現出了截然相反的作用特點，對于單位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度與之負相關，但人口密度與人均二氧化硫排放量則表現出了顯著的正相關性。換言之，可以理解為人口密集的地區為經濟發展所會創造的污染氣體量有所下滑，但在這些地區居民戶所承受污染氣體造成的傷害則可能有所提升。綜合實證結果，表4表5的估計結果證實了財政分權在加劇污染排放問題的過程中存在門限變量的調節作用。

為檢驗實證結果的穩健性，我們進行了一組穩健性檢驗，學界對于如何有效衡量央地兩級政府間財政分權水平尚未達成一致看法，目前還有兩類指標可以衡量：一是“收入指標”，即地方財政收入除以中央本級或全國財政預算內收入;二是“支出指標”，用地方財政支出除以中央本級或全國財政預算內支出;此處我們分別用兩類指標替代財政自主度。此外，以人均GDP指標代替人均收入作為門檻變量重新進行估計工作，結果表明，除了系數值略有不同，系數顯著性以及方向沒有發生變化，考慮篇幅此處我們僅在表6中列示了財政分權收入（FD）指標以及人均GDP（LnGDP）兩個指標替換后對以Lngt為結果變量進行門限回估計的結果。

四、結論與政策啟示

本文試圖在以下幾個方面做出理論及實證的貢獻，第一，實證檢驗財政分權與硫化物排放之間的相關性，客觀而言現有的研究中以我國硫化物為樣本探討兩者關系的文獻并不算豐富;第二，本文采用單位GDP硫排放以及人均硫排放兩類指標，從而可以細化研究結論;第三，將經濟發展水平以及產業結構變化等因素作為門限變量來分析財政分權與污染排放的問題，這樣可以在充分考慮地區異質性的基礎上細化本文的研究結論，而且門限估計方法可以避免先驗性的將地區劃分為東中西部的做法，這種傳統做法雖能解釋諸多社會經濟生活中的問題，但還是帶有很強的先驗性，而當下我國不同省域經濟水平并沒有完全符合這種傳統的劃分方法，由此采用門限估計法是對該主題科學性探索的一種嘗試。實證結論表明財政分權一定程度上推動了污染排放的水平，但在經濟發達居民收入較高的地區推動作用顯得越弱。如果以單位GDP硫排放進行估計，產業結構所起到的門限作用較為復雜，雖然財權下放仍會加劇污染排放的規模與力度，但服務業在當地經濟體系中所占比重大約在50%左右，這種力度相對較小。但如果以人均二氧化硫排放為前因變量作為參考，則只存在單門限的效應，當服務化比重低于六成時，財政分權才會對污染排放產生正向影響，超過這一比率則沒有表現出顯著的相關性。此外，地區的研發能力以及FDI投資水平對于污染排放的控制都存在顯著的正相關性，而對于單位GDP二氧化硫排放量水平，人口密度與之負相關，但人口密度與人均二氧化硫排放量則表現出了顯著的正相關性。實證結論也說明了地方政府由于激勵機制的不當只追求經濟的發展數據，而忽視環境污染加劇現有的環境壓力問題。

基于上述研究結論，我們認為要在加速經濟發展的同時，確保節能減排共工作的完成，可以參考以下思路：第一，從推動經濟發展與生態文明共建的角度而言，“先發展后治理”的模式不適用于當下，推動產業結構升級換代，工業4.0戰略中對發展服務經濟應注重形式與辨證上的統一，服務產業的發展最終將消弭財政分權對污染排放的正向影響，但對服務產業的規模也應有適當的控制，總體上對于財權下放還應持慎重的態度;第二，財政分權對于環境造成負面影響，究其實質還是源于政績考核體系的不夠完善，要豐富地方政府財政充裕度，充分發揮地方能動性，改造考核模式為包含社會、政治、經濟、文化以及生態等多元化的考核體制，而引入多目標的激勵機制可以讓地方政府更為注重環境質量水平，將對于硫排放減少產生積極效應;第三，本文的研究還發現提升地區科研創新能力，積極引進海外投資是促進硫排放減少的有效途徑。因此加快產業技術升級，降低能耗將有利于硫排放水平的控制;第四，人口的遷徙以及環境污染之間可能存在一定互動影響，“用腳投票”機制將有效約束政府的行為（付勇，2010），但這一領域還待深入拓展研究。此外，雖然控制變量中FDI的引入被證實對于污染排放存在約束效應，但在財政分權的體系下，地方政府是否有可能為追求實現政績上的表現而在海外投資問題上缺乏科學理性的研判，從而使得重污染企業的落戶，這一現象在同樣有可能出現在進出口貿易的問題上，而事實上，我國近年來所出現的一些群體性事件也有一部分與此有關，

參考文獻：

[1]楊瑞龍，章泉，周業安 . 財政分權、公眾偏好和環境污染———來自中國省級面板數據的證據 [R]. 中國人民大學經濟學院經濟所宏觀經濟報告，2007.

[2]蔡昉，都陽，王美艷.經濟發展方式轉變與節能減排內在動力[J].經濟研究，2008（6）：411+36.

[3]黃壽峰.財政分權對中國霧霾影響的研究[J].世界經濟，2017，40（2）：127152.

[4]陳剛，劉珊珊.產業轉移理論：現狀與展望[J].當代財經，2006（10）：9196.

[5]張華，豐超，劉貫春.中國式環境聯邦主義：環境分權對碳排放的影響研究[J].財經研究，2017，43（9）：3349.

[6]周黎安，中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：3650.

[7]盛丹，王永進.地方政府周期性財政收支、融資依賴與地區出口結構[J].金融研究，2010（11）：118.

[8]Yingyi Qian，Gerard Roland. Federalism and the Soft Budget Constraint [J]. The American Economic Review，1998，88（5）：11431162.

[9]傅勇.財政分權、政府治理與非經濟性公共物品供給[J].經濟研究，2010（8）：415+65.

[10]張克中，王娟，崔小勇.財政分權與環境污染：碳排放的視角[J].中國工業經濟，2011（10）：6575.

[11]薛剛，潘孝珍.財政分權對中國環境污染影響程度的實證分析[J].中國人口、資源與環境，2012（1）： 7783.

[12]陳寶東，鄧曉蘭.財政分權是否惡化了城市環境質量基于長三角地區26 個城市的經驗數據[J].經濟體制改革，2015（3）：182187.

[13]李香菊，劉浩.區域差異視角下財政分權與地方環境污染治理的困境研究——基于污染物外溢性屬性分析[J].財貿經濟，2016（2）：4154.

[14]李猛.財政分權與環境污染———對環境庫茲涅茨假說的修正[J].經濟評論，2009 ，（5）：5459.

[15]譚志雄，張陽陽.財政分權與環境污染關系實證研究[J].中國人口、資源與環境，2015（4）：110117.

[16]俞雅乖.我國財政分權與環境質量的關系及其地區特性分析[J].經濟學家，2013（9）：6067.

[17]肖挺，劉華. 產業結構調整與節能減排問題的實證研究[J].經濟學家[J].2014（9）：5868.

[18]馬士國.征收硫稅對中國二氧化硫排放和能源消費的影響[J].中國工業經濟，2008（2）：2030.

[19]涂正革.工業二氧化硫排放的影子價格：一個新的分析框架[J].經濟學（季刊），2010（1）：259282.

[20]陳碩，高琳.央地關系：財政分權度量及作用機制再評估[J].管理世界，2012（6）：4359.

[21]周亞虹，宗慶慶，陳曦明.財政分權體制下地市級政府教育支出的標尺競爭[J].經濟研究，2013（11）：127139+160.

[22]鄧玉萍， 許和連. 外商直接投資、地方政府競爭與環境污染——基于財政分權視角的經驗研究[J]. 中國人口、資源與環境，2013（7）：155163.

[23]Hansen B.Sample Splitting and Threshold Estimation [J]. Econometrical， 2000，68（ 3） ， 575603.

（責任編輯：漆玲瓊）