以“標準地”改革撬動高質量發展

□劉暢

“標準地”改革，以標準為紐帶，通過制度集成式創新，建立了新型企業投資項目全要素、全周期管理模式，進一步厘清政府與市場關系。通過“標準”在先，從源頭上消除了項目不實、不清、多變等問題，有效解決了企業拿地難、審批繁的問題，是推動高質量發展和實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多 100 天”的關鍵一招。2018年，國務院辦公廳三次發文肯定浙江“標準地”改革模式

“標準地”①“標準地”是指，在完成區域評估基礎上，帶著固定資產投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等“5+X”指標出讓的國有建設用地。改革是浙江省委、省政府從推動高質量發展和深化“最多跑一次”改革大局出發而作出的一項重大創新舉措，是深化資源要素配置市場化改革、撬動企業投資項目“最多跑一次”改革迭代升級的重大舉措，也是推動實現一般企業投資項目開工前審批“最多100天”的一項關鍵之舉。2018年以來，按照省委、省政府總體部署，省發展改革委會同省自然資源廳等省級相關部門全力推進“標準地”改革，取得明顯成效，多次獲得國家通報表揚。

改革背景

十八屆三中全會《決定》提出，推動市場在資源配置中發揮決定性作用。在企業投資項目領域，如何推動市場在土地資源要素配置中發揮決定性作用，使得有限的土地資源真正流向高效率、高產出、低能耗、低排放的項目，確保實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多100天”，引起政府和企業的廣泛關注。

2017年8月，浙江省省長袁家軍在省政府第十次全體會議上提出：建立“標準地”制度，并明確2017年先在德清縣試點，2018年全省總結推廣。自此，浙江拉開了“標準地”改革的序幕，也成為全國“標準地”改革的發起者和策源地。

浙江“標準地”改革獲通報表揚情況

工作進展

建立制度體系。出臺了《關于加快推進“標準地”改革的實施意見》（浙政辦發〔2018〕73號），明確全年的目標是各設區市所轄的省級以上平臺②省級以上平臺是指省級以上經濟技術開發區（園區）、省級以上高新技術產業開發區（園區）、省級產業集聚區、省級特色小鎮。新批工業不低于30%按照“標準地”制度供地，以“標準地”制度供地的企業投資項目實現開工前審批最多100天；各市、縣（市、區）均出臺了“標準地”改革文件。制定《企業投資工業項目“標準地”管理規范》省級地方標準，“標準地”改革成熟經驗做法納入《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》。

建立工作體系。在橫向協同方面，省發展改革委與省級有關部門建立了工作協調推進機制，出臺《浙江省企業投資工業項目“標準地”工作指引》，明確了“定標出讓、對標拿地、對標施建、對標驗收、對標監管”五步推進法。在縱向推進方面，各地基本建立了發改部門牽頭的工作機制，上下聯動，細化工作舉措，合力推進改革。

建立指標體系。制定出臺《浙江省新增工業項目“標準地”指導性指標（試行）》，按照高質量發展導向要求，從綠色、質量、效益、創新角度構建指標體系，并與“畝均論英雄”相關指標銜接，確定了投資強度、容積率、畝均稅收、單位能耗標準、單位排放標準、R&D占主營業務收入之比等6項指導性指標，對工業領域32個細分行業提出了具體指標值；兼顧各地區經濟發展狀況，針對投資強度、畝均稅收等2個指標設立了地區“修正系數”，為各地因地制宜、因時制宜制定適合本地區發展的“標準地”出讓指標體系留出足夠政策空間。同時，指導各市、縣（市、區）均建立了當地新增工業項目“標準地”控制性指標體系。以“5+X”指標為核心，標準地“明確標準、明碼標價”，企業只管“對著標準投、盯著市場干”，政府也只需“對著標準驗、盯著指標管”。

建立考核體系。依托浙江省土地使用權網上交易系統和浙江省建設用地供應動態監管系統，增設“標準地”模塊，利用數字化手段，開展全省省級以上平臺工業項目“標準地”出讓情況月度統計通報。

主要成效

2018年，全省省級以上平臺共出讓工業項目“標準地”909宗、總面積51160畝，占省級以上平臺新批工業用地總宗數的79.4%、總面積的80.1%，11個設區市均提前達到省政府確定的不低于30%按照“標準地”制度供地目標。根據浙江大學公共管理學院第三方評估，參與“標準地”供地方式的企業滿意度達95.88%。

促進行政效率變革：以“政府有為”促“企業有利”。“標準地”改革有效縮短了企業獲得施工許可證的時間，大大降低了企業辦事成本、財務成本，為企業抓住市場機遇贏得寶貴時間。2018年，“標準地”項目從備案賦碼到領取施工許可證全流程時間從改革前的平均192天減至71天。

促進產業質量變革：積極引導區域高質量發展。一是因地制宜，以源頭治理推動了各縣市區出臺支持綠色可持續發展的地方標準，助力“大花園”區域綠色發展，推動傳統高污染地區轉型發展。通過設置單位能耗增加值、單位排放增加值兩項指標，明確釋放了在新增土地出讓環節應平衡短期經濟增長與長期可持續發展信號，較好引導了各地區因地制宜推進綠色發展。二是以投資標準、產出標準為引領，較好推動了各地區實現高質量發展。據統計，“標準地”供地的企業投資項目畝均投資額是一般供地制度下畝均投資額的兩倍以上。以湖州市為例，2018年以來新增工業“標準地”項目平均容積率1.33，同比增加15.1%；投資強度平均512萬元/畝，較面上項目高出22.6%。

促進政商關系重構：撬動政府治理現代化潛力大。一是“標準地”改革將“事后提要求”轉變為“事前定標準”，其制度設計有助于降低政策不確定性，增加穩市場、穩預期的制度保障。地方政府為落實“畝均論英雄”等考核要求，存在土地出讓后變更政策性要求的做法，引發了企業家群體對于地方政府“朝令夕改”的不穩定預期。“標準地”改革突出了“事前定標準”，要求地方政府在土地出讓前就明確各項政策性要求，有助于降低政策不確定性。二是“標準地”改革推動“找市場不找市長”，提高企業家對于政府公平公正辦事、恪守契約精神的預期，有助于降低交易成本，從根本上優化營商環境。問卷調查顯示，參與“標準地”供地模式的企業家中有77.00%高度認同“只要通過公開渠道就能辦成事，找不著市長都差不多”的陳述。在“標準地”制度下，有72.64%的企業家認為政府有較好的契約精神。

主要創新點

“標準地”改革，以標準為紐帶，通過制度集成式創新，建立了新型企業投資項目全要素、全周期管理模式，進一步厘清政府與市場關系。通過“標準”在先，從源頭上消除了項目不實、不清、多變等問題，有效解決了企業拿地難、審批繁的問題，是推動高質量發展和實現企業投資項目開工前審批“最多跑一次”“最多100天”的關鍵一招。

推行“標準地+區域評估”，下好簡化審批先手棋。把區域評估作為“標準地”改革的前提和基礎，大力推進區域環境影響評價、節能評估、地質災害危險性評估、水土保持方案編制、壓覆重要礦產資源評估、地震安全性評價等區域評估，對入駐區域內符合整體規劃和功能定位、屬于主導產業并在負面清單外的企業投資項目，原則上可不再進行單獨評價或者實行降檔審批，最大限度簡化優化審批流程。湖州市、桐廬縣等地區還率先推行同一區域內的不同評估事項實行多評合一、聯合評估。

推行“標準地+代辦制”，提升企業辦事滿意度。全面實行“標準地”項目政府無償代辦服務，政府代辦員從項目前期起即提供服務，做到企業取得“標準地”前“貼上去”，審批中“全程代”，項目開工后“跟到底”，讓企業少跑腿甚至不跑腿,全面提升企業獲得感和滿意度，優化營商環境。截至目前，全省共有企業投資項目代辦員1713人，其中專職代辦員425人。

推行“標準地+承諾制”，安好審批流程加速器。對“標準地”項目，鼓勵各地按照國家和省有關規定疊加推行承諾制。各地組織有關部門制定具體項目的標準和條件，企業書面承諾符合標準和條件并公示后，相關部門可以直接作出行政許可決定，實行審批事項公開、標準量化、承諾即辦，落實企業投資項目自主權和主體責任。如湖州市圍繞施工許可證核發這一關鍵環節，在總體風險可控前提下，進行了大膽突破，取消規劃審查許可事前報批手續、取消消防設計審查等施工許可前置條件、允許施工圖聯合審查在施工許可證核發后委托等，工業投資項目全流程申報材料由改革前的303項壓縮至65項。企業只要就相關項目準入標準進行一次性承諾，對標設計、報備成果，可當天核發施工許可證，當天開工。

推行“標準地+控制線”，畫好高質量發展同心圓。指導各地制定新增工業項目“標準地”控制性指標，除須包含固定資產投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等5個基本指標之外，鼓勵各地積極探索細分行業領域“創新水平、研發投入占比、品牌、人才”等個性化指標，明確項目準入底線，引導企業拿地量入為出、適度消費，倒逼集約節約用地，“標準地”對優質投資的引導作用逐步顯現。

推行“標準地+控成本”，助推企業打好“市場牌”。通過審批提速、中介提速、涉審中介事項費用由政府買單等，“標準地”項目有效降低企業成本支出。如湖州市通過實施區域評估將具體項目專項評審簡化為報備登記，環評、能評和洪評三項制度性交易成本合計降低95%左右。如德清升華臨杭物流公司算了一筆賬，“標準地”項目落地時間縮短4個月，按每月每平米300元租金收入計算，相當于增加了每月95萬元、共380萬元的收入。

推行“標準地+全監管”，扎好項目全過程“監管籠”。推動建立覆蓋項目建設、竣工驗收、達產復核、股權變更等環節監測核查機制，項目正常運營后實行畝均效益綜合評價管理，實施全生命周期閉環監管。在德清縣率先開展“標準地”項目信用監管試點，出臺全省首個《工業項目“標準地”獎懲辦法》，探索建立“標準地”企業投資項目信用評價體系。

2019年工作思路

推進“標準地”擴面。2019年，按照“不推行標準地是例外”原則，在省級以上平臺全面推行工業項目“標準地”制度，省級以下平臺新批工業用地“標準地”占比不低于30%。積極探索“標準地”從工業項目向其他社會投資項目延伸。

推行區域評估全覆蓋。制訂出臺關于全面實施區域評估的意見，全面推行區域環境影響評價、節能評估（民用建筑的節能評估除外）、地質災害危險性評估、防洪影響評價、水土保持方案編制、水資源論證、地震安全性評價、壓覆重要礦產資源評估、文物影響評估等區域評估從省級以上平臺向省級以下平臺延伸覆蓋，為全面推廣“標準地”制度夯實基礎。

加強數字化支撐。依托投資項目在線審批監管平臺2.0版，利用大數據技術，繪制全省工業項目“標準地”數字地圖，向全社會集中、公開展示各地“標準地”準入指標要求、公告出讓情況，推介各地“標準地”，探索建立全省“標準地”招商新模式，為企業掌握各地政策、按需拿地提供數字化支撐。

深化“標準地”改革試點。圍繞“標準地+數字化”“標準地+個性化指標”“標準地+承諾制審批”“標準地+清單化監管”，在湖州市、臺州市、桐廬縣、余杭區等地開展全面深化“標準地”改革試點，推進信用監管在標準地改革應用，引領全省打造“標準地”改革升級版，為全面深化改革提供高質量的浙江實踐、浙江素材、浙江經驗。