城市精細化管理背景下社區規劃師在社區更新中的拓展實踐
——以上海曹楊新村“美麗家園”規劃為例

步 敏 蔣應紅 劉 宙 殷 俊 BU Min, JIANG Yinghong, LIU Zhou, YIN Jun

0 引言

傳統的城市規劃師對城市尚未建設的用地進行空間設計，但是當空地已經建成了小區、承載了居民生活、形成了社區文化，就需要社區規劃師在完成空間設計的同時兼顧社區發展規劃。社區規劃師從物質空間的設計者逐步轉向社區多方相關利益的調節者，承擔起公眾代言人的角色。自20世紀60年代開始，具有公眾參與性的社區規劃在西方城市發展中起到越來越重要的作用[1]。尤爾根·哈貝馬斯認為，想要在社會公共事務商議的過程中得到各利益群體的贊同，就需進行充分的公共討論，其交往理性理論奠定了社區溝通規劃的基礎[2]；約翰·福里斯特明確提出“為人民規劃”的論點[3]；約翰·弗里德曼也認同社區事務建設有利于鼓勵居民參與規劃，提高整體社區的生活質量[4]。

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，城市規劃中遇到的權益矛盾越發凸顯，新型城鎮化發展需要更多的公眾參與，以確保城鎮規劃制定的合理性。現行的《中華人民共和國城鄉規劃法》對城市規劃過程中的公眾參與有明確規定，強調了城市規劃的公共政策屬性[5]。2017年末，我國城鎮化率已達到58.52%，公共基礎設施供給不足、老舊社區更新不及時、城市建設缺乏可持續發展意識等問題在城市高速發展的過程中日益凸顯，社區內也積累了各類發展矛盾和問題[6]11。越來越多的公眾、商家、社會組織等多方力量希望參與到改善居住環境的規劃決策過程中，以滿足人們對社區空間環境和生活品質的需求。構建社區規劃師制度，作為社區層面實施溝通式規劃與公眾參與規劃的載體，引導政府、居民等各方利益代表開展公正、公平、公開的互動性規劃交流活動，明確各方訴求，促進規劃決策，是使規劃達成共識的有效途徑。

2017年，全國兩會上明確要求推進超大城市的精細化管理工作，“城市管理應該像繡花一樣精細”，從嚴從細排查整治城市安全隱患，讓城市更有序、更安全、更干凈，讓百姓感受到城市的溫暖。“上海2035”總規中提出“構建15分鐘社區生活圈”，引入社區規劃師制度，打通城市社區末梢，滿足人們各類生活配套的需求。在此背景下，2018年1月，楊浦區邀請規劃、交通、建筑、景觀專業的專家對接轄域內12個街鎮，指導公共空間更新，組織各方力量參與社區共建，激活社區活力。同年5月，普陀區簽約11名社區規劃師，深入社區調研，選取具有優化潛力且可實施性較強的社區更新項目，開展試點工程。

1 社區規劃師內涵及發展

社區規劃以問題為導向，以空間改造和政策實施為手段，尋找推動社區發展的策略和措施。社區規劃師的核心內涵是通過建設合適的溝通環境，構筑居民、政府等各利益方互動的平臺，共享規劃信息，及時了解各方的價值觀和訴求，促成各利益相關主體的聯系，通過多方協商解決困惑和矛盾，共同推進規劃目標的實現。

物質資產、人力資產和社會資產所構成的社區資產是社區規劃的基礎。物質資產包括空間環境的主要構成部分，如建筑、道路、公共空間及公園等設施。人力資源包含社區成員的才能、領導力、教育背景、榮獲獎項榮譽等。社會資本包含社區的鄰里關系、社區機構的凝聚力和影響力[6]13。通過更細致的物質資產排查，挖掘人力資產，摸清社會資產，尋找落實規劃目標的最佳路徑。

社區規劃師打破政府單方向傳達的做法，具有互動性、公眾性和多元性[7]。多元性表現為學科背景多元性強，包含建筑、景觀、社會等諸多學科。通過多方互動交流，解決公眾參與意識不強的問題，提高社區公共事務的被關注度。通過參與性高、促進政府和公眾之間交流和協調的活動，充分發揮公眾反饋在規劃實施中的推動作用、多方主體對政府的監督效果，讓政府能通過規劃更多地反映公眾需求。社區規劃師面對多元公共社會主體的共同參與，包括各級政府、街道、居委會、居民代表、涉及空間改造專項的專家學者、民間組織等，通過社區規劃師對不同領域的認知和探討，喚醒人們對社區的認同感和歸屬感，激發各規劃參與方的動力，健全規劃組織體系[8]。

西方發達國家的社區規劃師以傳統空間建設規劃為專業理論基礎，承擔社區規劃設計、活動組織等任務，模擬理想場景，與市民共同探討重點項目策劃。以美國為例，社區規劃師在編制規劃時，社區向政府規劃部門提出編制規劃申請，社區規劃師所在的非政府組織（NGO、高校及研究機構）充當政府和社區之間的聯絡方，向政府提出社區的困境，申請發展資金，并制訂社區建設及改造的規劃，使社區獲得專業服務的同時又不依賴政府[9]。

我國處于社會發展的轉型期，社會和政府的關系在發生結構性調整。社區作為社會功能的載體，要完成社會功能的提升，單純依靠“自上而下”的政府力量或者“自下而上”的民間力量都難以獨立推進。需借鑒發達國家社區規劃師的成功經驗，建立相對固定和多元化的規劃師服務隊伍，強化社區規劃中的人文目標建設，以銜接政府和社區的兩方力量[10]。

上海市部分行政區面向社會公開招聘社區規劃師團隊，錄取和聘任采取自愿報名與篩選擇優相結合的方式。其主要職責包括：（1）通過實地調研、駐場，深入了解社區需求；（2）提供技術指導，負責對街道和區域相關規劃編制、建設方案、實施方案等提供技術咨詢及指導意見；（3）參與政府涉及規劃事務的決策研究，計劃上報審批前征詢社區規劃師的意見；（4）建言獻策，負責制定社區的發展定位、整體布局、規劃思路及實施措施，向上級領導和政府部門提出意見與建議。社區規劃師受聘后，將定期與所結對的街道進行溝通，對轄區內亟待改善的老舊小區的內部公共空間、街角街邊、慢行系統等進行全面摸排和分析，選取可實施的更新項目。

2 上海曹楊新村社區“美麗家園”規劃 實踐

2.1 研究目的

建設示范性“美麗家園”是落實上海市精細化管理“三年行動計劃”的重要載體，涉及范圍已超越傳統的建筑和規劃學科，從而多方面、系統性地改善社區人居環境。社區規劃師制度是城市精細化管理推行過程中的創新規劃方法，向公眾傳達發展思想，組織公眾參與社區事務，解決社區規劃的各方利益，逐步建設政府和公眾之間信任與合作的機制。上海推進精細化管理，為各區解決群眾的“急難愁盼”問題指引了方向，優先解決一批有歷史、有需求、有代表性社區的基礎問題并進行推廣。曹楊新村作為上海具有代表性的工人新村，面臨了許多同時代小區共有的基礎設施老舊、人口老齡化等問題，同時在地理位置和文化底蘊方面又有得天獨厚的優勢。在城市轉型期，通過社區規劃師機制落實精細化管理，曹楊新村“美麗家園”建設作為一項樣板工程，是解決城市問題的一次有益嘗試。

曹楊新村位于上海市普陀區，內環中山路以西，金沙江路以北，桃浦浜以東，武寧路以南（見圖1）。社區占地2.14 km2，內有住戶3.2萬余戶、居民約11萬人。曹楊新村是中華人民共和國成立后興建的第一個勞模新村，社區道路四通八達，醫療教育等生活配套設施較為齊全。但經過60年的發展和變遷，曹楊新村的基礎設施已經難以適應居民新的生活方式，不斷老齡化的社區正面臨著建筑功能逐漸退化、停車配套不足、消防隱患嚴重、文化形象模糊等問題。

曹楊新村面臨的問題具有代表性，上海及全國其他城市有大量此類的新村面臨基礎設施提升的需求；同時它也具有特殊性，作為中國第一個勞模新村，承載著獨特的紅色文化內涵。為了在曹楊新村打造“美麗家園”，提升環境品質，落實精細化管理，街道推進了社區規劃師工作。2018年3月上海曹楊新村街道辦事處（即曹楊新村社區的行政管理機構，以下簡稱“街道”）簽約，由上海市城市建設設計研究總院帶領規劃、建筑、景觀、環藝等多個專業組成的社區規劃師團隊，組織曹楊新村參與主體，包括社區、街道、當地居民和商家代表，共同探索社區規劃師推進“美麗家園”建設的新模式。

2.2 存在問題

曹楊新村面臨的問題具有典型性，適宜先行試點。其存在問題主要包括3個方面。

2.1.1 物質資源：配套設施老舊，環境品質不高

社區配套服務相對齊全，多條公交線覆蓋社區，但是社區無法滿足機動車的停車需求，小區內人車混行，生命通道受阻。由于店面侵占和非機動車亂停亂放等問題，街道品質不高。社區綠化覆蓋率高，但是景觀較為單一、缺乏層次，綠地功能性不足。

2.2.2 社會資源：社區功能滯后，缺乏統一管理

物業管理不到位，老舊小區的房屋內部受損嚴重，建筑內的安全和消防隱患多。社區內的人員結構復雜，非居住業態多，出租率較高，租戶和本地居民之間的矛盾較多，加劇了社區的混亂。

2.2.3 人力資源：涉及多方參與，機制尚不成熟

規劃協調難度大，參與規劃的專業多，涉及的政府職能部門范圍廣，單獨依靠社區的行政力量解決社區矛盾效果有限，需要匯集多方智囊共同商議解決。由于曹楊社區有重要的歷史意義、社會影響面較大，規劃編制由區精細化管理推動，落實于社區，通過社區規劃師團隊總體牽頭，協調多個部門和相關利益方共同參與。在本次規劃前，老舊社區更新缺乏系統性的組織協調機制，由下而上的反饋平臺有待疏通，在規劃中如何協調各方利益面臨挑戰。

2.3 研究方法

社區規劃師項目組由具有專業技能的工程師以及社區活動者組成（見圖2），主要牽頭規劃活動，協調各方參與。主要參與方如下：

（1）城市管理方，以規劃建設、綠容局、城管、民防、警務、建設、工商等部門為代表。城市管理方的參與保障了溝通規劃過程中活動的有序開展，確保公共參與的質量，解決場地、資金等問題。

（2）利益相關方是由社區內的居民主要代表、租戶代表、商家業主以及企業單位代表等組成。

（3）規劃設計方是由社區規劃師團隊召集的專家學者智囊團，包括規劃、建筑、景觀、造價、市政工程的設計師，為其提供后方技術和資訊保障。

（4）涉及的其他相關組織和個人，如社區志愿者、曹楊社區知名人士、城市歷史保護社會團體，也為工作的開始發揮了作用。

通過多方參與的機制，明確矛盾要點，通過辯論、調解來提出必選方案，制定滿足各方訴求、有利于社區發展的規劃方案。

3 5階段工作流程

社區規劃師團隊專業種類多、涉及面廣，有利于全盤排摸社區問題，同時對重點問題進行重點了解。為了通過四方參與工作平臺摸清高度分散的社區訴求，社區規劃師的工作流程主要由社區現狀排摸、社區矛盾認知、規劃訴求協調、規劃總結評審和規劃動態追蹤5階段組成（見表1），覆蓋規劃的全生命周期，確保了解社區問題的全面性和客觀性。

3.1 社區現狀排摸

排摸社區現狀以前期數據分析為基礎，從數據分析中了解當地居民的出行習慣和通勤模式。隨后在街道工作人員的協助下，開展兩次訪談溝通會，與當地專家溝通協調，明確核心社區的矛盾。在之后的兩次居委會座談會中，梳理各小區的個性和共性問題，開展頭腦風暴，共商解決方案。各居委會基本認同的社區主要問題有：機動車輛停車難、生命通道受阻礙、小區建筑問題多、后續維護跟不上和垃圾分類沒人管等。社區規劃師、街道組織方、社區內主要居委會代表參與居委會代表座談會。

3.2 社區矛盾認知

第二階段社區矛盾認知是在現狀排摸的基礎上，更深入地交流、了解社區的潛在問題。通過發放調研問卷和居民訪談來認知社區矛盾，問卷的內容涉及居民基本信息、居住現狀評價及社區更新意愿。當地有20個居委會，向每個居委會發放5份問卷，共收回95份問卷，回收率達95%。通過問卷反饋得知，居民普遍反映，慢行交通環境需要改善，社區內的文化活動場所也比較匱乏。曹楊新村曾經的輝煌依然被多數居民所熟知，但其文化氣息需要提升。大多數居民愿意參與社區事務、了解社區文化。隨后在各個社區內完成了隨機的街頭訪談，其反饋情況與問卷調研結果基本一致。曹楊社區居民有良好的參與社區公共生活的意識和素質，急需社區搭建平臺，增加居民參與社區事務的機會。在系統性的調研中加入隨機訪談，可以了解基層居民在社區生活中最重要的需求。團隊多次與等孩子放學的家長進行交流，得知社區教育資源較為完善，家長表示很滿意；從綠地邊聊天的高齡老人群體那里得知，老人的活動室空間不足，且高齡老人的男女適用空間不同，男性常常以棋牌為主，女性則喜歡拉家常，同一社區至少需要分設兩處老人活動空間。與小區居民溝通得知，老舊小區內許多住宅樓的防盜門容易出故障，給居民生活造成很多不便。隨機的街頭調研也會使社區規劃師團隊有意想不到的收獲，使得設計方案更有針對性。

3.3 規劃訴求協調

圖1 規劃區位范圍圖

圖2 四方參與工作平臺

表1 5階段社區規劃師工作過程

2018年4月10日，曹楊街道舉辦了“深化精細管理，打造美麗家園”的主題研討會，共同探討社區發展方向，達成建設性共識。社區規劃師團隊以自身專業素養引導參與者暢所欲言、集思廣益來達成規劃方案。參與歷史街區更新的學者提出，曹楊新村規劃是國內最早一批符合鄰里單元理念的社區規劃，可以發揮其優勢，使其實現當今公認的完整街道設計理念并建成“窄馬路，密路網”的理想社區。曹楊街道的老領導強調在現有規劃的基礎上，應提升對紅色教育的關注度。同時，區房管局代表提出，老式住宅加裝電梯很難獲得一樓住戶的支持，項目阻力較大。規劃方案吸取各方專家意見，完善現有方案，在設計中融入完整街道設計理念，加強紅色文化宣傳，希望通過建立樓宇小組協商機制來有效推進一批便民工程。

圖3 分割獨立單元的不同改造模式示意圖

3.4 規劃總結評審

組織評審并深化方案，促進居民、社區規劃師團隊與城市管理方之間的溝通，鼓勵關心社區未來發展的居民提出修改意見，推動規劃的落地。在評審會中確定了方案的公益性和完整性，并在規劃方案的基礎上羅列出3年行動計劃。

3.5 規劃動態追蹤

目前相關專業的規劃師需要監督一部分專項的實施落地，也將繼續指導后續專項的設計符合總體規劃理念。同時，針對傳統社區規劃師工作中較為薄弱的環節，規劃師入駐社區，體驗曹楊新村的社區生活。在這一階段，規劃師的關注點在于社區中一些短期調研無法發現的問題。本次規劃師團隊中有多位規劃師是上海戶籍，或本身為普陀區居民，他們與居民多次開展交流互動，使他們在交流社區發展時更能敞開心扉。后期駐場期間，在曹楊鐵路農貿市場體驗購物、了解社區的早晚特點，在主要公園感受公共空間、熟悉新村的四季景色，定期隨訪個別具有代表性的曹楊住戶，如三代同堂、孤寡老人及租戶代表，更為細致地了解曹楊新村居民衣食住行中在規劃層面可以解決完善的問題，更加有效地介入社區建設和后期管理。

4 聚焦矛盾落實精細化管理的結果

本次規劃通過社區規劃師的5階段工作流程，對焦點問題進行深入探討，從梳理問題和各方訴求入手，歸納各方觀點并分類，在聚焦問題的同時促進各方思考，自由表達意愿，不斷暴露深層次矛盾，縮小分歧、化解矛盾、達成共識、統一目標，制定細化方案。針對不同類型的社區資產，通過5階段工作流程，覆蓋規劃項目的全生命周期，落實精細化管理，建設美麗家園，最終得出較為完善的動態規劃方案。在引入社區規劃師制度后（見表2），層層深入抽絲剝繭，為物資、人力和社會3類資產類型中的典型問題找到矛盾所在、制定解決方案。

作為在傳統社區規劃中的拓展，駐場階段通過與居民長期反復的溝通，加深了對社區問題的認識。前4階段工作主要聚焦于城市街道和社區公共空間，通過駐場，越來越多的居民向社區規劃師團隊敞開心扉，指出社區的矛盾更多是居民樓道內和家中內部改造的問題。許多鄰里矛盾是由于煤衛合用產生的，居民急切需要建筑師通過抽戶改造、內部改造和“貼擴建”分割出獨立的單元（見圖3）。許多家住樓層較高的居民要求加裝電梯，但是該舉措往往難以獲得一樓用戶的支持，需要社區規劃師幫助共同搭建協商解決的平臺。部分居委會對房屋內部設施進行了提升，安裝了樓道緊急疏散標志等，但是許多居民表示這樣并不能解決燃眉之急，更需要關注的是解決樓道內存在的火災隱患和偷盜問題。

5 主要創新點

社區規劃需要“內外兼修”，既要關注城市公共空間的美觀，也要提升社區的生活體驗。了解社區居民的“難言之隱”，才能使規劃落在實處，專項解決問題。在規劃初期，團隊的關注點主要是如何提升公共空間、重建社區文化。但是經過專項指導的一段時間駐場，加深了對社區的學習和認知，了解到更多社區內部的需求，把目光聚焦在住戶室內空間的問題。這是本次社區規劃師工作在拓展階段的主要收獲，也為未來指導建筑改造團隊深化專項打下了基礎。

6 結語

在創建伊始，上海曹楊新村就是國內最早采用“鄰里單元”理論建造的完整小區，60年后又領先探索社區規劃師制度的應用，完善物質資產、人力資產和社會資產的多重提升。本次規劃探索了一條有利社區建設、符合國情、可操作性強的社區規劃建設道路。對老舊社區的精細化管理來說，規劃師需要了解社區的既有文化和存在問題，在承擔傳統空間設計的角色之外還承擔溝通訪談的職責，從個人、居委會、居民組織、社區等不同層面了解老百姓的呼聲。這些對實施各類城市老舊社區的精細化管理尤為重要。細致入微的溝通式規劃有利于詳實地了解社區的前世今生，有利于更好地保護和提升街區歷史風貌。

社區規劃師駐場完成規劃、反饋和優化的全過程，強化了傳統規劃的薄弱環節。在駐場的過程中規劃師團隊與社區居民建立信任，同時實現了對社區全壽命周期的呵護。社區規劃師團隊也發現了社區內居民更為關心、急需解決的社區問題，打破了傳統規劃設計作為“命題作文”的局限，更加全面真實地發現和解決社區急迫問題。這在上海乃至全國都有重要的推廣意義。

表2 5階段社區問題聚焦實例