PPP項目信息化管理系統構建
——以來鳳智慧城市項目為例

陳瀟怡（博士），趙團結（正高級會計師）

一、引言

PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）模式是指采用政府和社會資本合作模式來提供公共產品或服務，在受到資源約束的前提下在一定期限內完成有限任務。PPP 模式有利于提升公共產品或服務的供給質量和效率，緩解財政壓力，充分發揮市場機制作用，是公共服務供給機制的重大創新。據統計，截至2018年12月，PPP項目數量總計8654 個，涉及總投資為13.20 萬億元。可見，其已成為促進我國經濟發展的重要方式。PPP 項目涉及公共基礎設施、節能環保、市政公用事業等多個領域，項目投資額大，實施周期長，涉及利益主體多，實施的成效對社會影響大。因此，如何對PPP項目進行有效管理以實現PPP 項目的既定目標，成為理論界和實務界重點關注的問題。

2017年9月，財政部發布《管理會計應用指引第502 號——項目管理》（簡稱“502 號指引”）和《管理會計應用指引第802號——管理會計信息模塊》（簡稱“802 號指引”），為項目管理信息化提供了指引。這兩項指引要求在信息化過程中，企業要有效整合業務和財務，以便對項目進行及時管控。這兩項指引也為PPP 項目的信息化管理提供了指導框架。但在實務中，PPP項目本身的獨特性、多樣性及復雜性使得項目管理難度加大，如何構建PPP 項目信息化管理系統，以實現對項目全生命周期的高效管理，是實務界亟待解決的問題。

湖北省來鳳縣智慧城市項目于2017年5月啟動，2017年10月當地政府和社會資本方簽訂PPP項目合同，2018年2月該項目入選財政部第四批PPP示范項目。項目建設總投資為112081.14 萬元，合作期限為20年，政府和社會資本方采用BOT（建設—運營—移交）合作方式，回報機制為可行性缺口補助。項目的主要建設內容為：開展四個基礎建設，即“一核一網一芯一平臺”，“一核”為互聯網大數據中心，“一網”為全域感知網絡，“一芯”為智慧城市運營管理中心，“一平臺”為信息共享平臺；支撐四個領域應用，即政府治理（智慧城管、公共安全、交通、環保等）、民生服務（醫療、養老、城市一卡通、公眾服務等）、產業經濟（旅游、農業、物流、電商等）、特色創新（提供云計算服務、大數據資源、備災中心等）。該項目采用PPP模式[1]，不但可以高效、合理地利用地方財政支出，發揮社會資本方的技術和管理優勢，而且有利于提升項目所在地的智慧城市建設水平。

二、PPP項目管理特點與信息化管理系統構建

502 號指引將項目管理過程分解為可行性研究、項目立項、項目計劃、項目實施、項目驗收和項目后評價六個階段，概括了一般項目所包括的基本程序。802號指引第七章第三十六條項目管理模塊，要求實現對投資項目的系統化管理過程，一般包括項目設置、項目計劃與預算、項目執行、項目結算與關閉、項目報告與項目后審計等功能。即要求項目管理信息系統實現對項目全生命周期的管理，從項目啟動到完成所經歷的一系列階段，它為企業一般投資項目的信息化管理提供了一個基本框架。然而，一套項目管理軟件的研發和運行是一個組織的管理模式、管理制度、管理方法、管理對象、業務流程的計算機程序化，個性化很強，涉及的因素很多。加之PPP項目與企業的一般投資項目管理不同，目前市場上針對PPP 項目的管理軟件很少，項目公司需結合實際明確提出自己的需求，自行或委托軟件開發商進行必要的二次開發。因此，需要對PPP項目的特點和運作流程進行深入分析，以降低項目信息化管理系統開發失敗的風險。

（一）PPP項目管理特點

1.項目運作管理流程的重點在項目執行和項目移交階段。財政部將開展PPP 項目的運作流程分為五個階段十九個步驟，如圖1所示。

圖1 PPP項目的運作流程

PPP項目信息化管理系統要能實現對項目全生命周期五個階段十九個步驟的管理要求，可以將項目識別、項目準備、項目采購前三個階段的管理歸屬到項目前期（或文檔資料）管理范疇，只有簽署了PPP項目合同后才標志項目正式成立，因此項目執行和項目移交階段才是PPP項目管理軟件研發的重點。

2.不同的項目結構和合作方式有不同的全生命周期管理需求。PPP項目廣泛分布在交通設施、教育、醫療、節能環保、保障性住房、市政公用事業等領域，每一個項目都會根據實施環境的不同而有不同的目標和管理需求。另外，每個項目的運作流程和績效評價方式會因政府與社會資本合作方式的不同而有所區別，這是與企業一般投資項目管理不同的。政府與社會資本合作方式的類型有BOT（建設—運營—移交）、BTO（建設—移交—運營）、BOO（建設—擁有—運營）、區域特許經營（Concession）等多種方式及其組合。

項目的獨特性和多樣性提高了項目管理軟件的研發成本和商品化程度。為便于描述，將PPP項目分成單個項目結構和多子項目結構，以在現有項目管理軟件的基礎上進行二次開發，降低研發成本。如高速公路建設、污水處理這類項目屬于單個項目結構，項目公司可以自行設計和施工，也可以通過招投標方式委托施工，項目管理軟件可以在施工（或污水）企業管理軟件的基礎上進行二次開發，也便于實現業務財務一體化的管理。來鳳智慧城市項目則屬于多子項目結構（或項目組合），對于項目公司來說，實際上是要對一個又一個的子項目進行投資管理。多子項目結構涉及的主體和業務類型較多，流程不統一，項目管理軟件要實現全主體、全業務、全流程的業務財務一體化管理難度大，研發成本高。因此，軟件開發商可以根據PPP項目的結構和合作方式進行分類，以便研發不同類別的PPP 項目管理軟件架構和功能模塊，滿足不同類別PPP 項目管理的需求并將其商品化。

3.項目公司與PPP 項目共生存。從圖1 可以看到：項目執行的第一步是成立項目公司。與一般公司成立的目的不同，項目公司成立有它特有的使命：在資源約束的前提下按期保質完成PPP項目的既定目標。即項目公司是為PPP項目而成立的，隨著項目生命周期的結束而退出歷史舞臺。項目公司作為PPP項目落地的關鍵組織管理者，擔負著融資、實施、運營和移交的具體工作，同時還承擔著項目安全、環境保護和繳納稅款等社會職責。項目公司作為聯系政府方和社會資本方的資本媒介，還要保障各方合理的資本回報。由此，項目公司更為關注項目的合法合規、高效實施和運營，而項目信息化管理系統是實現規范、高效管理的最有效的途徑和手段[2]。

4.項目文檔資料類型多、數量多、來源廣、使用主體多。從圖1還可以看到：PPP項目的前三個階段產生了大量各種類型的文檔資料，包括PPP 項目發起、審批、立項的各類文件、會議紀要，國家發展改革委員會關于PPP項目的審批政策，財政部有關文件，地方政府的預算，項目準備階段的實施方案文檔和項目采購階段的招投標文檔資料，項目成交通知書，以及項目合同等。這些文檔資料來源于政府部門、采購代理機構、投標單位等，是項目執行和項目移交階段實施和運作的依據。可以將這三個階段的文檔資料歸納為項目前期文檔管理。隨著項目的展開，子項目的立項、設計、分包、施工、監理、驗收等環節將產生大量的文檔資料，包含文字、圖表等各種類型；同時，系統將生成各種項目管理報告、成本分析報告、項目進度報告、項目風險預警報告等；項目移交階段將產生項目測試清單、資產明細等文檔資料。項目參與的主體多，政府、社會資本方、項目公司、施工方、監理單位、金融機構、審計部門等都需要實時查閱和下載相關文檔資料[3]。

（二）PPP項目信息化管理系統構建

按照PPP 項目全生命周期的管理需求，項目信息化管理系統的構建有以下主要特征。

1.平臺化。所謂平臺化就是去中心化，即通過項目信息化管理平臺，讓項目利益相關方（包括政府，社會資本方，項目公司，設計、施工、監理、審計等單位）共享相關的信息和文檔資料，更好地協同工作，提高工作效率。平臺需要具備開放接口，以便與其他相關平臺對接，實現信息資源共享，進行大數據分析。財政部全國PPP 綜合信息平臺的搭建提高了項目的透明度，項目庫的信息為社會資本方和金融機構提供了輔助決策功能，相關機構可以將其作為參考條件，做進一步的合規審查和商業風險判斷。當然，項目信息化管理平臺需要具備人員權限管理的功能，這可以通過分級授權來實現。

2.數字化。數字化即標準化、規范化。PPP 項目周期長，運作流程中的每一個步驟都有相應的規則，前一流程的結果將作為后續流程的輸入。不同的項目類型和不同的項目合作方式，其具體的業務流程和規則也不同，對于多子項目結構，其業務流程和規則涉足的領域多且更加復雜。另外，隨著項目的實施，將產生設計、采購、施工、進度、質量、安全等一系列文檔資料，如設計圖、采購招投標文件、子項目合同、施工圖、項目進度報表等。文檔資料的類型也各異，有結構化的，也有非結構化的。PPP 項目信息化管理平臺要從相關政策、業務規則、相關文檔資料方面為項目各利益主體提供全方位的服務，必須將基礎數據、業務規則和業務流程、文檔資料數字化、規范化、標準化，以便于項目各相關方協調管理，提高項目管理效率。

3.集成化。集成化主要是指項目公司的管理信息系統各模塊要無縫集成，消除“信息孤島”，實現業務財務一體化管理。802 號指引第七章投資管理模塊明確要求：投資管理模塊應與項目管理模塊、預算管理模塊、成本管理模塊、資產管理模塊等進行有效的集成和數據共享。對于信息系統集成，項目公司具有一般公司無法比擬的優勢：其一是項目公司成立的目標和任務是既定和明確的，其專為投資項目管理服務；其二是項目公司與PPP項目共生存，新成立的項目公司從無開始，不存在已有的“信息孤島”，項目管理信息系統是根據公司的管理需求進行設計和開發的，研發的起點就可以基于業務財務一體化。

4.系統化。802 號指引第七章投資管理模塊明確要求實現對投資項目的系統化管理。從整體上看，系統化管理是要實現對PPP 項目全生命周期的管理；從運作流程上看，系統化管理是對每一個步驟的一系列項目活動的管理，或對每個項目階段一組具有邏輯關系的項目活動集的管理。例如，圖1 中的“資產交割”可以進一步分解成資產清單—資產檔案—資產運營—資產移交的系統化管理過程。系統化管理要求理順項目全生命周期中每一個步驟的具體業務流程、業務規則、業務與財務的對接點、控制節點等，是將項目的進度管控、成本管控、質量管控、風險管控等融入每一步驟的一系列項目管理活動。

三、項目信息化管理平臺的構建：以來鳳智慧城市項目為例

來鳳智慧城市項目在簽署PPP項目合同后即成立了項目公司（來鳳大智物云產業發展有限公司），為了保證其高效運行，項目公司按照現代公司治理結構，建立了規范的股東會、董事會和監事會，并且明確了議事規則。為管理好項目，保證項目規范、高效運行，達到項目既定目標，公司成立后即決定應用項目管理信息系統實現PPP 項目全生命周期的管理。2018年年初，公司與浪潮軟件合作共同開發適合來鳳智慧城市項目的信息化管理系統。

（一）系統特征分析

來鳳智慧城市項目除了具備以上PPP 項目共性，還具有以下主要特點：

1.多項目管理結構的單項目全生命周期管理。來鳳智慧城市項目是一個多子項目結構，包括四個大的子項目，即“一核一網一芯一平臺”的基礎建設管理，建設期為5年；同時包含這四個子項目的運營管理，運營期為15年。這四個子項目的基礎建設的內容和重點是不同的：互聯網大數據中心的土建工程、計算機房等；智慧城市運營管理中心的軟件系統等；全域感知網中的視頻監控系統、交通感知系統、多維數據感知系統等；信息共享平臺的網絡建設、數據庫建設等。四個子項目的運營內容也不同，每一個子項目又分成多個孫子項目運營管理，例如產業經濟分成旅游、農業、電商、物流等。由此，來鳳智慧城市項目信息化管理系統需要實現多項目管理結構的單項目全生命周期管理，分別逐層梳理四大子項目的建設—運營—移交運作流程，分離出共性的和個性的管理流程，以便于實現對整個項目的全生命周期管理。

2.以項目關鍵字為ID的子項目投資管理。對于項目公司來說，實現多項目管理結構的單項目全生命周期管理實際上是要進一步對每個子項目進行投資管理。來鳳智慧城市項目的每一個子項目都有其總投資預算、年度投資計劃、進度控制、質量控制、成本控制、風險控制、績效考核的標準等。項目管理信息系統需要設置“立項管理”模塊實現對多項目的管理，同時設置項目關鍵字（項目編號）作為每個項目的唯一標識（ID）。每一個子項目又有孫子項目或重孫項目，所以項目關鍵字的編號要設計成多層次結構，方便系統往下跟蹤其下一級孫子項目或重孫項目，或往上追溯其父項目或祖父項目的相關信息，以及進行相關統計分析。

3.以子項目合同為起點的風險控制管理。PPP項目涉及的風險類型很多，包括政策法律風險、市場風險、融資風險、建造風險、運營風險等。依據財金［2014］113號文件，原則上：項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本方承擔；政策、法律等政治風險由政府承擔；不可抗力等風險由政府和社會資本方合理共擔。來鳳智慧城市項目的風險防范已進入設計、建造和運營階段，而合同是各方業務開展的起點，也是風險管理的基礎。因此，項目管理信息系統需要設置“合同管理”模塊，實現對項目執行和項目移交階段各類合同的規范管理。合同文本要結合財政部、發改委等相關部門對PPP 項目管理的要求，符合國家現行規定，還可參考國際項目管理經驗，以避免合同簽署不當帶來的風險。每一份合同文本要與項目編號（關鍵字）相關聯，并歸入項目管理信息系統的文檔資料庫；同時，可以充分利用合同文本中的關鍵信息輔助管理者對項目的融資、投資、進度、成本等進行及時的風險管控。例如，從合同文本中摘取出“合同預算總額”“付款時間與金額”“項目完工時間”等關鍵信息，在適當的時間通過顯示屏自動推送，以作為一種風險預警的方式實時提醒管理者密切關注可能發生的風險，便于檢查相應工作進展，擬定應急措施，將風險的影響降至可以容忍的程度。

4.以資產采購業務為主線的業務財務一體化管理。項目公司與制造企業不同，其主要業務是對項目融資、投資、預算、進度、成本、質量、安全、風險、資產等進行管理。來鳳智慧城市項目涉足的建設類型多、領域廣，項目公司適合采用招投標方式及分包方式對子項目進行管理（如互聯網大數據中心的土建工程、計算機房的建設工程等），這樣可以減少項目公司的管理成本[4]。從項目公司的主要業務流程來分析，建設期內觸發業務財務一體化的主要業務是各類資產的采購（如互聯網大數據中心的計算機群、全域感知網中的視頻監控系統等）以及竣工驗收的資產等；運營期內觸發業務財務一體化的主要業務活動有資產移交、各類收入（含財政可行性缺口補助）、更新改造投資、運營維護等。因此，可以從各類資產采購申請和招投標開始，以采購合同、子項目竣工驗收文件等為業務依據，梳理業務財務一體化流程，實現業務財務一體化管理。

（二）信息化管理系統整體框架與功能結構

來鳳智慧城市項目信息化管理系統需要具備平臺化、數字化、集成化、系統化特征，同時滿足多項目管理結構的單項目全生命周期管理需求。由于項目建設和運營時間長達20年，信息化管理系統的整體架構應采用組件化的設計方案，提供靈活、易于擴充的軟件功能模塊接口，可動態設置業務流，以適應項目運營以及移交后由于管理制度、機構設置、業務流程和管理要求發生變化而導致的業務重組，與項目未來目標的發展同步。由此，信息化管理系統應當以多項目管理為對象，以項目過程管理為主線，實現多項目、多角色、多層級、多業務集成的全生命周期管理的一體化管理工作平臺；以項目進度引擎、工作流引擎、文檔引擎來驅動整個項目信息化管理的功能需求。項目信息化管理系統整體框架如圖2 所示。

圖2 項目信息化管理系統整體框架

該系統的主要功能簡述如下：

1.項目前期管理。包括項目識別、項目準備、項目采購三個階段的所有流程和文檔資料，簽署PPP項目合同，以及組建項目公司（SPV）的管理。對于項目公司來說，該期間的主要任務是團隊建設，在政府、社會資本方之間進行協調、溝通，招投標以及開展其他立項準備活動，將產生大量文檔資料，包括與PPP項目相關的政策法規文件、招投標文件、PPP項目合同文件等。

2.項目立項管理。包括項目設置、投資計劃、實施方案、分包管理等模塊。年度投資計劃批復后，通過項目立項單，正式創建項目。項目設置模塊實現對立項單的管理（包括項目編號、名稱、投資預算、完工日期等基本信息）。實施方案是對項目落地執行的管理，主要包括委托實施、服務需求、資產采購需求、招投標方式等。可以將實施方案形成文檔附件來進行管理，包括實施單位、項目經理、團隊成員、計劃開工日期、計劃截止日期、項目主要交付物、項目預算的編制等。分包管理通過CBS（Cost Breakdown Struc?ture，成本分解結構），編制不同子項目的預算并可結合內外環境的變化定期修訂，用于指導項目的分包。可通過公開的招投標等采購方式選擇合適的分包商。該模塊可以實現動態的過程控制，包括分包工程的進度、成本、質量和安全等。

3.項目合同管理。主要包括合同登記、合同變更、合同執行、合同結算、預警管理。合同是各方業務開展的起點，也是風險管理的基礎。因此，在簽署合同前要充分掌握國家政策法規，對合同約定的成本、項目完工時間等進行深入的市場調查和現場考察調研。合同文本是項目實施的依據，應將其作為文檔資料進行管理，每份合同與項目編號相連。

4.項目進度管理。包括進度計劃、進度執行、進度原因分析等。支持多級別的主體計劃分解，通過WBS（Work Breakdown Structure，工作分解結構），將項目目標逐級分解，制定項目實施節點，通過動態的檢查進度計劃及時收集實際進度數據。同時，針對出現的項目進度偏差，利用魚骨圖等工具分析差異產生的原因并采取相應的糾偏措施，從而實現對項目實施過程的進度控制。

5.項目成本管理。包括項目預算、項目結算、項目決算、項目費用匯總、成本分析等。實時跟蹤項目預算、結算、費用信息，以及合同約定金額的執行情況；分析項目成本結構、預算差異的成因等，及時找出成本超支的原因，便于進行實時成本管控。

6.安全、質量和風險管理。安全管理是對影響項目安全的因素進行定期提醒和安全檢查，并記錄備案。質量管理包括質量控制方案的編寫、定期質量檢查和處理，并記錄備案。風險管理的重點在于風險預警。要分析項目建設運營過程中可能產生的風險，如設計不當、融資不到位、成本超支、工期延誤等，通過編寫風險管理計劃、系統自動推送風險預警提示等方式，進行風險的實時監控及風險處理。

7.項目竣工管理。包括驗收申請、驗收執行和項目審計。項目完工以后，依據項目的驗收申請以及相關文件（投資計劃、合同、設計、施工、成果類型等），對項目成果以及整個實施過程進行檢驗和接收，編寫項目竣工驗收報告。項目審計是指對項目全過程以及成果等是否合規合法進行審計，并出具審計意見。

8.資產管理。包括資產登記、資產卡片、資產運營和資產移交管理。對項目建設過程中采購的資產或竣工驗收后交付的設備、設施等交付物進行登記，建立資產卡片；對運營期的資產進行管理；對符合條件的資產進行移交和費用分攤處理。

9.采購管理。包括采購申請、供應商選擇、采購合同、采購驗收與結算管理。將項目實施方案中的采購需求傳遞到采購系統，進行采購申請審批與采購尋源；與中標的供應商簽訂采購合同，同時將合同文本作為文檔資料進行管理；依據項目進度和采購合同，進行采購驗收和財務結算，自動形成財務憑證。

10.財務核算。主要對收付業務產生的記賬憑證以及自動生成的記賬憑證進行登記、審核入賬處理；按會計準則和PPP 項目相關財稅政策進行項目核算，編制會計報表等。

11.項目文檔資料管理。PPP項目運作過程中會產生大量的文檔資料：有為立項準備的各類文檔；有項目建設、運營、移交期的各類文檔；有規范的合同文檔；還有利于項目管理的政策法規、經驗分享的知識文檔等。有些文檔是項目實施的依據，有些是項目執行各節點的交付物，有些是后期檢驗審計的依據。這些文檔有結構化類型的，也有非結構化類型的。項目文檔資料管理模塊需要具備良好的文檔管理功能，既要便于多應用主體通過多種方式在線實時查閱和下載等，也要保證文檔資料的安全和按權限使用，還要通過開發項目軟件模塊接口的方式，實現與其他管理平臺數據的訪問和交流。

12.項目主數據庫。建立集中統一基礎數據管理標準，包括項目主數據、服務供應商主數據、資料卡片、會計科目等。對基礎數據進行統一的編碼管理，實現基礎數據的標準化，為財務管控、項目管控、項目分析等模塊提供基礎數據服務。

13.項目分析。項目分析包括項目進度、項目成本、項目預算差異、項目投資收益、項目績效、項目預警以及項目管理報表等。

四、結束語

在經濟和社會發展對公共基礎設施和服務的需求日益增長而公共財政資源有限的壓力下，PPP 模式逐漸成為地方政府進行基礎設施和公共服務投資的主要通道。當前PPP項目正在快速發展，如何應用信息化管理系統對PPP項目進行高效、規范的管理，以實現PPP 項目的既定目標，是項目落地實施要解決的主要問題。本文以502號指引和802號指引為指南，分析了PPP 項目與一般企業投資項目管理的不同以及PPP 項目的共性，并以來鳳智慧城市項目為例分析了其個性，構建了其項目信息化管理系統的整體框架和功能結構模型。目前來鳳智慧城市項目信息化管理軟件正處在調試與完善過程中，運營管理部分的功能模塊將隨著項目的進程逐步擴充，項目信息化管理平臺既能滿足項目公司以及設計、監理、施工、審計等單位的使用需求，還可以向政府、社會資本方等機構提供簡潔實用的項目管理報告。