“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系構建

田冠軍（教授），鄭靈曦

我國于2013年9月提出“一帶一路”倡議，以期來改善經濟發展不均、能源通道不穩定、自貿被動、企業外擴困難等情況。我國企業把握此次機遇，實施了“走出去”的戰略舉措。為了使企業更好地融入當地以獲得可持續發展，并宣傳“一帶一路”的綠色環保理念，國家發展改革委員會、外交部和商務部于2015年發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，指出“促進企業按屬地化原則經營管理，積極幫助當地發展經濟、增加就業、改善民生，主動承擔社會責任，嚴格保護生物多樣性和生態環境”。國有企業比一般企業承擔著更廣泛的社會責任，加之人們的環境保護和維權意識日益增強，所以國有企業在海外市場拓展過程中所履行的社會責任受到東道國及國際上的廣泛關注。

一、理論分析及文獻回顧

1.關于企業社會責任。西方國家早期關于社會責任的文獻大多只停留在企業管理者的價值觀和倫理觀研究中，比較片面。社會責任研究初步成型是在20 世紀70年代，其中比較著名的是“同心圓”模型，即三個圓分別代表著企業履行的基本責任、實施經濟職能時對其行為可能造成社會和環境的變化所要承擔的責任、在更大范圍內促進社會進步從而主動承擔的其他無形責任。隨后幾十年里，社會責任的研究進入鼎盛時期，學術界對此形成了一個比較統一的認識。Carroll[1]補充完善了社會責任的模型和內涵，提出了最具代表性的“金字塔”模型，在已有的經濟責任、法律責任、道德責任的基礎上引入了一個新的變量慈善責任，逐漸擴大并且人性化了社會責任的概念。Roman 等[2]證明，積極履行社會責任的企業，其業績水平普遍較高。另外，Schwartz等[3]的實證研究表明，企業承擔每個層次的社會責任基本上都是相互獨立的，并沒有哪個層次對于企業來說是最重要的。Jamali[4]又在Carroll的研究成果上提出了新的社會責任模型，將社會責任劃分為強制性和自愿性兩部分。

2.關于國有企業社會責任。我國學者對國有企業社會責任的研究始于2000年。國有企業社會責任的意識培養會使決策更加貼合社會的根本需求，有利于競爭力的提升。國有企業社會責任可分為三個層面。從宏觀層面來講，社會責任具體表現在促進社會穩定和調控經濟兩個方面；從微觀層面來講，國有企業也會追求經營利潤的最大化；從員工層面來講，保障員工權益是企業承擔社會責任的內部核心[5]。打造具有中國特色的國有企業社會責任體系包括企業內部思想文化的培養，健全的員工保障機制，積極參與社會公益援助活動以及樹立環保理念、創建節約型單位等四個方面[6]。

綜上，國內外文獻對企業社會責任的理解在本質上是相似的。在經濟全球化的大環境下，國有企業積極響應國家號召，加快了“走出去”的步伐，但在境外投資時更應注意企業所面臨的社會責任，學會因地制宜地解決問題，降低社會風險。各國有關企業社會責任的法律制度、社會認知以及關注重點并不一致，發展中東道國更注重經濟發展、減少貧困、增加就業以及滿足人們的基本需要，發達國家則更加關注道義支持、員工發展和社會保障等[7]。企業在境外建設運營時要考慮到當地生態環境的承受力，增強生態環保意識[8]。如今，企業的社會責任與績效審評緊密結合，企業社會責任逐漸由宏觀層面落實到微觀層面，從被動接受演變為主動承擔。

3.關于國有企業境外投資監管。境外投資規模日益增加，風險也隨之增大，如何進行有效監管成為理論界和實務界關注的熱點。大量文獻針對境外投資監管的不同層面進行了分析：政府應從體制、制度、政策三個方面加強對境外投資的綜合管理[9]；母公司應創建防范境外投資的風險監管機制[10]；中央和地方政府應設立國有資本投資控股公司，規范國有企業運營管理方式，加大監管力度[11]；國有企業境外投資應加強風險管理，建立系統的內部控制體系，完善海外用人機制[12]；應利用國家、政府和社會資源建立“三維一體”和“一體兩翼”的境外投資風險監管機制[13]；應在政府、國資監管部門、出資公司和境外運營公司四個層面構建正向和逆向相結合的國有資本境外投資風險控制流程[14]；政府應采取以管資本為主的監管方式促進國有企業改革[15]。

通過對現有文獻的梳理和回顧，發現其中大部分文獻都是針對國有企業的社會責任和境外投資監管進行的單獨研究，而將國有企業監管融入國有企業社會責任的考評與境外投資風險防范的合并研究并不多見。監管、國有企業社會責任、境外投資風險防范三者融合，在兩兩聯動的同時保持自身特性，可以產生協同效應。一方面，國有企業“走出去”所承擔的社會責任在企業內部實施控制的基礎上受到來自社會和政府的監管，能更有效地降低社會風險，使其快速融入當地，獲得持久發展；另一方面，建立以政府、社會和企業等多主體的風險監管機制，能從宏觀、中觀、微觀三個層面發揮各自優勢，分工合作，全面防范境外投資風險，確保國有資產的保值增值。

二、“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管的現狀及問題

海外利益總是與風險并存的，在一串串矚目的投資數據背后，我們看到的是許多企業慘敗的案例。這些案例大多都是因為政府機構對企業監管不力，企業內部管理不當，企業對外擴張時沒有充分考慮到經濟、法律、社會、環境變化等原因造成國有財產流失嚴重，致使國家形象受損，引起社會各界的高度關注。這說明了國有企業實際出資人缺位所帶來的境外投資風險監管機制相對落后，在“走出去”時過度追求自身利益，導致其缺乏主動承擔社會責任意識，從而成為境外投資面臨的主要風險來源之一。

這些情況都凸顯出監管的重要性。因此，“一帶一路”沿線國有企業境外投資的可持續發展離不開監管體系框架的構建。構建一個完善的體系框架可以加大對境外投資企業風險的監管力度，指引政府、企業、中介機構、媒體、非政府組織等在企業“走出去”的過程中履行職能，扮演好不同的監管角色，防范風險的發生，促使國有資產保值增值。此外，建立企業在境外投資社會責任中合理的監管體系，爭取做到以法律規范為主，社會監督、企業自律為輔的三重監管機制，促使企業在境外獲得可持續發展，同時向世界展示我國境外投資的綠色環保戰略。

三、國有企業境外投資與社會責任之間的關系與作用機理

習近平總書記在以“一帶一路”倡議為主題的中央政治局第三十一次集體學習上發表講話，指出中國企業特別是國有企業，在走出去的同時既要重視投資利益，也要贏得好名聲、好口碑，遵守所在國的法律，承擔更多的社會責任；要加強同沿線國家的合作，努力打造利益共同體、責任共同體、命運共同體。這是新的歷史條件下，國家對“走出去”的對外投資企業的總體要求。

海外項目的周期較長，不可控因素也更為復雜，其中最不可控的是社會因素。近年來，社會責任已逐漸引起各國政府及公眾的高度關注，并且泛政治化傾向明顯，成為國家之間利益博弈的工具。企業對外投資面臨的社會風險，就是我國與投資所在國文化、社會習俗、價值觀、宗教信仰等方面的差異給企業帶來的不確定性以及由于企業沒有或不當承擔社會責任而導致企業遭受損失的風險。大部分“走出去”的國有企業尚未建立有效的社會責任治理機制，還不能將社會責任與企業的生產經營有效融合，增大了境外投資的風險。基于此，國有企業境外投資中對社會責任進行管控顯得尤為必要，境外投資成功與否與社會責任完成度息息相關。

現階段可以采取持續性的投資盡責制對國有企業境外投資的社會責任進行管控。在評估自身條件及所處環境的基礎上，改變固有經營思維，不能僅把政府作為公關的重點，要重視利益相關方，多了解利益相關方的需求和期望，根據企業制定的發展戰略規劃盡責管理的實施方案，以期持續地評估投資項目和活動對利益相關方和可持續發展的實際及潛在影響，將評估結果融入投資盡責管理方案并采取應對措施和行動，跟蹤應對措施的有效性并在必要時就消除影響的進展與利益相關方進行溝通，從而在實現投資經濟目的的同時，最大限度地控制和減少投資項目的社會和環境影響。

四、“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系構建

（一）“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系的理論框架

結合上述分析，本文建立了國有企業境外投資的社會責任與風險監管框架，如下圖所示。

“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系框架圖

“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系包括國有企業境外投資風險監管和境外投資社會責任監管兩部分。境外投資與境內投資相比還存在著風險隱患多、風險掌控難度大、風險爆發后果更加嚴重等特點，其監管的重要性不言而喻。國有企業境外投資的社會責任可分為兩個層次，在框架中以兩個圓圈體現，內圈是國有企業境外投資必須履行的基本責任，外圈則代表國有企業想在境外獲得可持續發展所要主動承擔的社會責任。此外，還構建了由政府、境內母公司、境外子公司、東道國、中介機構、非政府組織和媒體共同組成的境外投資雙向風險控制流程和社會責任監管體系，建立了宏觀、中觀、微觀三個層面的監管防范機制。企業的監管機制與所承擔的社會責任之間存在著監管與促進的關系，監管主體的多元化促進監管方式的多樣化，多方主體間交叉合作，產生了經濟全球化下企業社會責任監管的新模式，有利于對企業的社會責任進行持續的監管；反之，企業在承擔社會責任的同時也可以對監管體系進行不斷的完善優化。

（二）“一帶一路”倡議下國有企業境外投資社會責任監管體系的具體內容

1.社會責任的分類及內容。國有企業境外投資的社會責任可分為兩個部分。第一個部分是基本社會責任，包括經濟和法律兩個方面。一是境外子公司在保持企業效益、獲取利潤的同時應盡量做到采購和雇員的本地化，與當地員工簽訂書面勞務合同，保障其應有的權益，促進當地行業的發展和經濟的增長。二是境外子公司要嚴格遵守投資東道國的各項法律法規，營造良好的競爭環境，做到合法經營，依法納稅。第二個部分是可持續發展責任。“一帶一路”倡議旨在打造一個全新的世界政治經濟格局，將我國與沿線國家的長遠利益和發展聯系在一起。可持續發展責任主要分為道德責任和慈善責任。道德責任又可以分為環境責任和商業責任。環境責任促使子公司將文化遺產保護、自然資源的節約與污染防治、保護生態系統與生物的多樣性納入經營戰略整體規劃，并且實施相應的防護措施與投資計劃。商業責任要求子公司將建設安全、產品質量作為企業運營的首要目標，嚴格進行項目的質量檢測，強化項目建設過程，確保企業資產和職工生命安全；處理好征地拆遷、非自愿移民安置；恪守商業信用，遵循社會顯性和隱形契約，認真履行對社會大眾的承諾。雖然國有企業特殊的產權性質不便于由經營者直接安排企業開展慈善活動，但是考慮到境外投資子公司的“本地化”戰略，也理應主動承擔當地的社會捐贈、參與重大救災等自愿性社會活動，通過不同類型的公益活動對投資東道國的弱勢群體給予關懷與幫助，努力服務回饋社會，樹立跨國經營企業的正面形象。

2.監管主體的構建及職能。

（1）國家或地區。

投資母國：我國政府既是國有企業的所有者，也是國有企業的監管者，因此我國在整個境外投資風險防范體系中起主導監管的作用，通過設立相關的法律法規走出完善境外投資監管的第一步。國家可從宏觀層面對國有企業境外投資的風險進行動態的監測、防范和處理，一旦發現險情就及時通知各相關部門和企業，同時密切關注投資東道國的形勢變化，爭取掌握風險控制的主動權。政府監管企業社會責任的目的在于督促企業在充分發揮經濟職能、創造利益的同時盡量滿足社會的期許。對于競爭性國有企業，應按市場經濟原則實行股權制，讓股東享有股權，企業為群眾所有，所獲得的利潤上繳稅收后用于國民生計；對于壟斷性企業，應更加注重效率，防止社會福利不合理轉移。此外，國家在鼓勵企業“出海”的同時，應要求企業堅持主業并制定明確的戰略計劃，這也可以在一定程度上遏制非理性投資，降低企業對外投資的風險，提高“出海”的質量。

投資東道國：東道國根據屬地優先權可以對在其境內開展經濟活動的國有企業實施監管，企業的社會責任通常是其監管的重要內容。東道國可借鑒相關國家的經驗，再結合自身的實際情況，完善境外投資的法律法規，嚴格執法并加大懲治力度，從法律層面上促使我國企業守法守規。

（2）中介機構。赤道原則（the Equator Principles，簡稱EPs）是全球企業社會責任運動的產物，它將金融中介機構所進行的項目融資中模糊的環境和社會標準明確具體化，使之與社會基本標準達到統一，有利于提升整個金融行業的道德水平，樹立可持續發展的金融觀。金融中介機構接受赤道原則是自愿承擔社會責任的表現。一方面，金融中介機構會對達到一定規模的融資項目進行查證核實，從環境、社會、經濟三方面進行考核評估。其會將社會責任的完成情況列入對境外投資企業的綜合評級，對等級太低的企業實行融資規模的限制。另一方面，金融中介機構會聘請社會和環境方面的專家進行單獨審查，定期披露社會責任信息，方便社會大眾和投資者進行監督。赤道原則的履行推動著金融中介機構由“被監管”向“監管者”方向演變。中介機構也要運用其在法律、會計、金融方面的專長對境外投資風險進行監管并對風險爆發后的企業提供后續保障，彌補國家和企業監管工作中的短板。中介機構要如實向國家報告在監管過程中發現的問題，并且國家有權力對秘而不報的中介機構追究相關責任。

（3）非政府組織。“一帶一路”倡議下我國進行境外投資的企業數目愈發龐大，境外子公司經營的方式也千差萬別。面對多變的市場，僅靠政府的力量監管境外子公司的投資風險與社會責任的履行情況遠遠不夠，還應當借鑒西方國家的做法，在監管時引入非政府組織的力量。它代表著國際社會對于環境、人權等社會問題最迫切的需求，可以在一定程度上保障公眾的根本利益，引導并監管境外子公司自發地承擔社會責任，注意自身的社會風險。各類行業協會、社會評價審核機構等非政府組織在對境外子公司進行綜合了解分析后建立社會責任評價標準，并在此基礎上完善企業社會責任報告制度，可以有效避免企業信息披露的隨意性。鑒于非政府組織的特殊社會屬性，其相較于政府的直接監管更能被企業和公眾所接受。要想確保非政府組織監管作用的發揮，我國政府應當給予其資金和政策方面的支持，同時避免過多的行政干預，讓非政府組織作為監管的第三方獨立有效地運營。

（4）媒體。媒體是公眾輿論的媒介，常常處于政府和企業關系之外的第三方機構的位置。媒體報道也被社會賦予了企業外部治理和監管的作用，互聯網的普及促使媒體的監管更具實時性。對于境外投資的風險防范和企業社會責任的監管，媒體相比其他監管主體更愿意去發掘負面新聞，關注企業的社會聲譽。根據聲譽傳導機制，媒體的負面報道能夠發揮監管和治理企業的作用，改善管理者的決策，提高企業業績，增強企業的社會責任感。

（5）企業。

境內母公司：國有企業作為境外投資的第一責任人，應從微觀方面對境外子公司的運營風險進行持續的監管、預警、跟蹤和控制。具體的實施措施應從開展內部審計工作、完善內部控制環境兩個方面入手。內部審計人員相比外部審計更加熟悉企業的情況，掌握著更多的內部信息，資料搜集的工作量較少，并且審計時間、方法靈活，可以在一定程度上降低審計成本。境外投資內部審計的重點是審查財產的經營情況，關注重大的購銷活動和延伸投資項目；注重與關聯方的資金往來款項；檢查審計年度決算及預算的執行狀況；現場審計時確認工程的實際進展情況；查實內部控制制度執行情況。提高境外子公司的治理水平是加強資產監管能力的制度保障，也是完善內部控制的前提條件。董事會必須意識到境外人才的重要性，建立科學的選聘、培訓、激勵、考核制度，規范用人機制。明確跨國經營戰略的目標是進行內部控制中風險評估的條件。國有企業戰略目標包括投資動機具體化、境外項目的選擇及進入方式、境外子公司的戰略角色定位。母公司根據境外業務的特點有針對性地設計業務控制活動，將風險管理融入日常的業務流程。國有企業內部應充分利用互聯網的優勢，及時進行信息溝通，同時也可對資金、業務、財務進行監控，規范操作業務。內部控制通過強化內部審計來加強自身的執行力度，進行持續的自我完善。國有企業對境外子公司采用內部控制和審計相結合的監管方式，能極大地提高境外資產監管的效率，降低國有資產流失的風險。

境內母公司還應提高社會責任信息披露的質量，完善信息披露的范圍，規范信息披露的格式，最重要的是按照境外子公司所處行業及經營項目的特點有針對性地進行披露。另外，母公司應要求外派到境外子公司的高管人員必須通過SA8000、ISO2600等社會責任標準的專業培訓和認證，并且在子公司設立企業社會責任首席官，專門負責國有企業境外投資的社會責任相關工作，同時將可持續發展理念貫徹到公司的決策和管理中。

境外子公司：境外子公司作為境外風險的直接承受者，同時是我國境外風險的監管者，負責將收集的自身和非自身風險及時上報給母公司。境外子公司也會具體落實母公司傳達的風險應對措施，并將其中發現的問題反饋給母公司，實現企業間風險控制與反饋的內循環。境外子公司也應積極參與社會責任的共同監管，成為社會責任的監管主體。這是因為境外子公司在追求東道國經濟利益的同時也追求特定的權利，權利的獲得與支配能夠使之持續發展，獲取長期利益。當國際或東道國的法律法規對某些企業或者行業有所影響時，這些企業或者行業就會對相關過程施加影響。境外投資企業為了得到相應的政策支持，會自覺地約束自身行為，尋求與當地政府的合作，共同制定當地化的企業社會責任準則。

五、改進建議

1.加快對外投資立法，規范監管體系。國有企業境外投資牽扯的群體過于龐大，涉及的利益過于復雜，只有依靠法律才能將這樣盤根交錯的關系理順，所以，國家層面加快立法是保障國有企業“走出去”的關鍵因素。在中央行政機關層面應制定境外投資的相關條例，梳理監督管理體制，明確有關部門的具體職責，設置沖突解決方式和風險控制機制。例如，國務院國有資產監督管理委員會于2017年頒布《中央企業境外投資監督管理辦法》，明確規定中央企業境外投資監管體系建設的主要內容：建立企業境外投資的事前、事中和事后管理制度，對投資風險進行防范。地方行政機關則依據大致的方針，再結合自身的職責范圍推行配套的部門規章，將風險監管的工作落實到各個部門。每個部門有著不同的職責分工和不同領域的豐富經驗，分管各自擅長的方面能有效降低每個環節的投資風險。各個部門在分工明確的同時也應加強協同合作，建立資源、人才共享制度，從大局上保證境外監管的完整性和有效性。經過多年對境外投資經驗的總結，政府的監管思路也由原來嚴格控制的短期手段轉變為更加規范的長效機制。

2.建立健全責任追究機制。由于國有企業境外投資監管制度的不到位等原因導致項目虧損的情況并不少見，但一直都缺乏真正的問責機制，國有企業的領導人很少承擔責任，往往都是由國家蒙受巨大的損失。因此，責任追究機制與監管機制缺一不可。只有將責任真正落實到人，并實施相應的懲罰措施，才能夠將境外投資風險和社會責任的監管工作落到實處，從而有效促進國有資產保值增值。

3.從企業層面制定完整的境外投資社會責任管理流程。企業應從項目的準備階段就識別并確定海外投資的戰略和目標，并考慮到影響預期結果的各種內部和外部因素。企業可根據投資項目的特點，從全球、國家、行業、區域、社區、企業內部與外部等維度識別海外投資項目所處的環境。重視利益相關方，了解其訴求以及期望，包括基本需求、期望性需求和吸引性需求等層次，確認與投資項目及其價值鏈活動有關的社會責任需求及其內在聯系，包括實際聯系和潛在聯系。企業還需制定相關的內部管理架構，確保以上內容能夠落實到投資決策和管理過程之中，并努力在業務部門之間建立職能協調機制，尤其是關注部門業務目標與社會責任目標可能突發矛盾的情況。與此同時，企業可在業務層面建立關注和處理有關投資項目各類社會和環境影響的申訴機制，并參與當地社區建立的或類似的行業性外部申訴機制，以完善投資風險預警。

4.注重對相關人才的培養。國有企業對外投資的一個重要前提是要擁有一支具有全球化視野的人才團隊。這是因為成長于國內的本土企業剛剛進入國際市場時所面臨的是全新的財務、稅務、市場等環境，再加上國有企業“走出去”的區域大多不發達，對相應的人才更是缺少吸引力，而越艱苦困難的地方越需要專業化、國際化的人才。基于以上情況，國有企業必須重視人才的培養，充分利用項目所在地的各類人才資源，并要切實從企業文化、體制等方面創造條件，發現、吸引、培養優秀的專業化人才。

六、結語

綜上，想要建立完整的境外投資社會責任監管體系，需要整合國家之間的力量，并促進國內外政府、境內母公司、境外子公司、金融等中介機構、非政府組織和媒體之間的合作。國有企業境外投資社會責任監管框架改變了以往單一的監管模式，將風險防范的監管主體與社會責任的監管主體加以整合，形成多元主體共同監督的全球治理模式。多元監督主體是經濟全球化下的產物，是對傳統的國家管理模式的補充和發展。本文對境外投資的風險防范和境外投資所承擔的社會責任進行了整合分析，提出了以風險為導向，以政府、社會、企業等三大主體聯合監管為中心的境外投資社會責任監管框架及其實施路徑，以期為國有企業境外投資的風險防范、境外投資社會責任的承擔及監管提供理論依據和決策參考。