深化要素市場化配置改革以“拆除藩籬”推動要素自由流動

郭冠男

本文從分析要素市場化配置改革與建設現代化經濟體系的關系入手，認為要素市場化配置是現代化經濟體系的基本特征；要素市場化配置是市場發揮資源配置決定性作用的重要基石；要素市場化配置是影響實體經濟發展質量和活力的顯著因素和制度短板。在分析了我國金融、土地、勞動力資源市場化配置滯后主要表現的基礎上，分析提出我國要素市場化改革滯后的根本原因包括經濟運行的利益藩籬難以根除，政府退出要素資源配置的主觀動力不足；改革累積的慣性依然存在，政府退出要素資源配置的客觀能力不足；基本國情對一些重要要素的市場化程度形成硬性制約等。最后分別就我國金融、土地、勞動力資源市場化配置改革提出政策建議。

一、要素市場化配置改革是建設現代化經濟體系的重要制度保障

（一）要素市場化配置是現代化經濟體系的基本特征

黨的十九大報告指出，建設現代化經濟體系，必須“把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢”。而供給體系的形成源于各種生產要素的組合、配置和使用，提高供給體系質量必須從供給源頭即形成供給的生產要素層面深化改革。生產要素的市場化程度，是市場在配置經濟資源中發揮決定性作用的核心，決定了供給的市場化程度，也決定了供給質量與供給效率。因此，從供給源頭深化改革，發揮市場配置資源和形成供給的決定性作用，是提高供給質量的關鍵環節和根本路徑，也是現代化經濟體系的基本特征。

（二）要素市場化配置是市場發揮資源配置決定性作用的重要基石

要素市場化配置的重要性，是完善社會主義市場經濟體制的關鍵，這是由完善市場經濟體制面臨的嚴峻形勢決定的。市場經濟是通過市場機制配置資源的經濟形式，市場機制對資源配置的作用首先要求有完整的市場體系，從而使得供求、競爭、價格等市場行為發生互動關系并調節資源的充分流動。可以說，市場在資源配置中起決定性作用，必然就要求形成要素的市場化配置機制，這也是社會主義市場經濟體制的重要內容和本質要求。

（三）要素市場化配置是影響實體經濟發展質量和活力的顯著因素和制度短板

當前我國要素市場化配置面臨嚴峻的形勢。我國在實行40年的改革開放后，形成了較為健全的商品市場（我國社會消費品零售總額、農副產品收購總額和生產資料銷售總額中，市場調節的比重達到98%以上）很長一段時間以后，要素市場發展仍然嚴重滯后。突出表現在，一是普遍存在的二元結構雙軌運行現象。實質上，不僅僅是二元雙軌，而是多元多軌。一方面，有公開的、透明的、可調控的市場；另一方面還有一個不公開、不透明因而也不可調控的市場。二是價格扭曲。突出的是要素價格形成機制不健全，政府定價范圍仍然過多過寬，定價規則不透明，政府不當干預存在。三是市場壁壘。比如，資本市場上，交易所和銀行間債券市場的參與主體、交易品種和托管清算均未實現統一，等等。要素市場化配置改革滯后，已經成為影響我國實體經濟發展質量和活力的短板。

二、我國要素市場化程度仍然滯后

（一）政府對主要金融要素配置的直接干預仍然過多，政府行為擠出效應明顯

1、國家長期對金融行業的準入保持嚴格管制，金融市場開放性不夠

不同市場主體往往難以獲得同等的金融市場準入條件，特別是我國長期以來在金融領域對民間資本進入設置了諸多限制，甚至在某些金融領域，外資企業能夠進入，而國內民營資本卻被擋在門外，在進入金融行業時往往遭遇“彈簧門”“玻璃門”。

2、金融市場主體存在結構型缺陷，市場競爭不充分

在我國現行銀行結構中，全國性大銀行較多，區域性中小銀行偏少，特別是為小型微型企業和農戶服務的金融機構嚴重短缺，導致了金融市場競爭不充分，銀行資本利潤率遠遠高于社會平均資金利潤率。因此，在中小企業和涉農貸款業務上大銀行不屑于競爭，同時區域性中小銀行嚴重缺乏又導致中小銀行市場競爭不充分，綜合導致了長期困擾我國經濟發展的中小企業融資成本高和貸款難的問題。

3、金融市場價格長期受管制，資本市場行政管制色彩明顯

長期以來，我國政府對金融業實行嚴格的價格管制，導致金融市場無法形成有效的價格機制。另外，我國資本市場也仍然存在明顯的行政管制色彩，如交易所和銀行間債券市場的參與主體、交易品種和托管清算均未實現統一、股票的發行和上市交易受到嚴格繁瑣的行政審批限制等。

（二）土地市場化程度整體較低，土地供給和利用效率均偏低

1、土地市場化程度難以大幅度提高

一是城市土地市場化面臨發展困境。由于我國地方政府對土地財政的依賴程度呈波動上升趨勢，土地財政的弊病短期內仍難以消除。二是農村土地在土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的紅線下，農村土地市場化進程要服從農業生產與糧食安全、農民與農村穩定的訴求，步子不可能邁得太大。

2、土地供給結構不盡合理

當前工礦倉儲用地和基礎設施用地占比過高，商服用地和住宅用地比例較低，2017年基礎設施用地和工礦倉儲用地分別占土地總供應面積的61%和20%。與此同時，工礦倉儲用地常以協議出讓或掛牌出讓，基礎設施用地常用無償劃撥方式出讓，政府在其中經常發揮直接行政干預的作用，劃撥土地面積占土地供應總量的比例近幾年還在不斷升高，直接拉低了城市土地整體市場化水平。

3、土地市場化區域差異較大

由于土地的不可移動性，具有天然的壟斷性，決定了其在空間上的配置無法像勞動力、資金等要素一樣實現充分的自由流動。從全國三大區域看，東部地區城市土地市場化程度最高，中部次之，西部則明顯落后。從地級市的視角看，經濟發展越落后的地區，政府對于土地市場的干預程度越高，越傾向于采用低價、定向的方式出讓土地。

（三）勞動力市場配置受制于較多隱形制約，市場化程度仍不充分

1、勞動力要素的市場化配置高度受制于其他制度安排

體制內市場上，微觀放權的改革使企業勞動效率提高，冗員現象顯性化，并且在國企所依托的這個勞動力市場上，職工工資并不是由勞動的邊際生產力決定的，而是由制度決定的。體制外市場上，農村轉移剩余勞動力的收入是由市場決定的，大量農村剩余勞動力的進入和非國有企業用工量的不斷增加，促進了體制內勞動力市場的改革。體制內外兩個市場的矛盾迫切需要建立一個由市場發揮作用的統一的勞動力市場。

2、勞動力市場分割問題突出

一是城鄉分割。一方面造成農村轉移勞動力難以融入城市，子女教育、養老保險、住房等問題凸顯；另一方面，在農村也帶來了轉移勞動力留守兒童的養育問題、留守老人的贍養問題。二是地區分割。如有的地區實行外來勞動力暫住證制度，當地政府可以向辦理了“暫住證”的外來勞動力提供“市民待遇”，但是外來勞動力的工作、生活、子女教育等方面仍然受到限制。三是行業分割。有的壟斷行業的勞動力與行業之外的勞動力交流不暢，形成“二元市場”，從而使得壟斷行業高于其他行業的生產率只有壟斷行業內部人可以獲益。

3、勞動力市場的價格嚴重扭曲

一是收入分配差距過大。2017年，主要發達國家的基尼系數一般在0.24—0.36，而我國2014年基尼系數達到0.467，明顯超過國際公認的合理收入分配差距0.4的警戒線，表明我國收入分配差距仍然過大。二是工資決定機制存在問題。勞動力市場的制度性分割造成了勞動力要素難以充分流動，從而使勞動力價格無法真實反映要素供求關系和人力資本水平，降低了勞動力資源的配置效率。

三、要素市場化改革滯后的根本原因分析

（一）經濟運行的利益藩籬難以根除，政府退出要素資源配置的主觀動力不足

從政府的角度來看，有太多的理由使政府從主觀上繼續成為要素資源的配置主體，最為深刻的也是在實際中發揮決定性作用的原因是，政府以及依附于政府的既得利益集團，不愿意放棄憑借行政壟斷權力獲取巨大的潛在收益，尤其是這種潛在收益已經成為政府以及既得利益集團賴以生存的經濟基礎。

（二）改革累積的慣性依然存在，政府退出要素資源配置的客觀能力不足

以土地市場為例進行分析，政府要干的事多，而來自稅收渠道的收入少，迫使城市政府尋求一切可能增加收入。在這種背景下，土地批租就成為城市政府實現收益最大化的重要來源。而且當這種獲取巨大收益的渠道一旦制度化、衍變為城市政府的“第二財政”時，政府已經很難從土地財政輕易轉換為其他財政收入渠道，主動進行土地市場化改革的客觀能力受到極大限制。

（三）基本國情對一些重要要素的市場化程度形成硬性制約

追求要素市場化配置的同時，必須要考慮到我國的基本國情。以至關重要的土地要素來說，照搬西方“私有化”+“市場化”+“規模化”的做法，不僅不符合我國基本國情，而且具有巨大的危害性和煽動性。因為，即便在我國的實際城鎮化率（非常住人口城鎮化率）達到70%時，即我國快速城鎮化階段基本結束，我國仍將有4、5億農民。即使目前的18億畝耕地紅線仍然保持，留在農村的農民每人僅有4畝左右耕地，顯然如此少的土地資源既無法滿足這些農民的生活生產需要，也無法通過出讓土地獲得足夠的城市生活費用，甚至相差甚遠。而一旦允許土地私有化和自由買賣，一方面，經營農業本來就無利可圖的小農會在地方權利與資本結盟的強勢介入下大批失去土地，土地兼并將迅速出現。國外如印度的貧民窟便是由此而來。另一方面，喪失了在農村生存的根基之后，農民又無法在城市完全立足（已經進入非常緩慢的城鎮化階段），最終結果是城市貧民窟化與農村社會沖突的同步加劇，由于4—5億龐大的農民群體，大規模社會動蕩將不可避免，其激烈程度將遠比其他發展中國家嚴重。這也是我國農村土地為什么必須堅持土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條紅線的根本原因。在這種背景下，農村土地市場化進程就必須要服從農業生產與糧食安全、農民與農村穩定的訴求，小步慢走。完全自由的農村土地市場不符合我國的基本國情，而且這種限制還將在很長一段時期內繼續。

四、改革思路、改革任務和改革路徑

（一）金融資源市場化配置改革

1、允許具備條件的民間資本依法發起設立中小銀行等金融機構，促進不同市場主體的自由平等競爭，構建更具包容性的金融服務業

允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，既是完善金融市場組織體系、提升資源配置效率、更好地服務實體經濟的關鍵舉措，也是擴大民間投資市場準入范圍、激發民間資本活力的重要方面。由于目前我國在法律法規建設、金融機構監管體制上還存在許多不足之處，大面積開放民資金融機構仍存在較大風險，金融機構的民營化路徑應遵循循序漸進的原則，把握好民間資本設立金融機構所應具備的條件細則。

2、以顯著提高直接融資比重為目標，以滿足經濟轉型升級和服務城鎮化建設為重點，有針對性地完善金融市場體系

大幅度提高債券在融資結構中的比重，實現場內外市場、銀行間及交易所市場的互聯互通，建立統一的債券監管體系。深化股票發行制度市場化改革，重點從發行環節實質審核轉向信息披露。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度，啟動市政收益債發行，綜合運用資產證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。

3、完善市場利率體系和利率傳導機制，倒逼國內金融機構轉型升級，三年內基本完成利率市場化進程

著力健全市場利率定價自律機制，提高金融機構自主定價能力。做好貸款基礎利率報價工作，為信貸產品定價提供參考。推動大額可轉讓存單的利率市場化，取消貸款利率下浮限制，擴大市場化定價的金融產品規模，形成完整的市場化基準收益率曲線。

4、盡快基本實現人民幣資本項目可兌換，在局部市場成為國際儲備貨幣，完善以市場供求為基礎、參考一攬子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度