地方環境立法實證研究

摘 要：地方環境立法能針對地方特有的環境問題，確立適合區域特點的環境保護措施，因此，對地方環境立法進行實證研究具有現實意義。通過對湖北省地方性環境法規分析可知，目前湖北省地方環境立法體現地方特色但也存在諸多問題。

關鍵詞：湖北省 地方環境立法 實證分析

地方環境立法，是指依據《立法法》享有立法權的省、自治區、直轄市、設區的市的人民代表大會及其常務委員會在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，根據本行政區域的具體情況和實際需要制定、修改和廢止地方性環境法規的活動。地方環境立法的表現形式一般分為省級地方性法規和設區市地方性法規兩種，本文的研究分析的對象是湖北省內享有地方立法權的人大及其常委會制定的現行有效的地方性環境法規，時間跨度是從1987至2018年[1]制定的現行有效的環境法規。

一、湖北省地方環境立法的現狀

2015年，以新頒布的《立法法》為起點，被賦予立法權的設區的市都逐步開始展開以環境保護為重點的地方立法實踐。以湖北省為例，就有12個設區的市、自治州被賦予地方立法權。為加強生態文明法制建設，湖北省新被賦予地方立法權的12個設區市已正式頒布17部環境保護方面的地方法規，這些正式頒布的地方環境法規，積極響應國家政策，緊跟國家立法、主題相連，同時也能根據本地的需要和實際情況選擇不同的重點，形成了一批具有一定地方特色的環境法規。例如，咸寧市2017年頒布的《咸寧市地熱資源保護條例》，2017年襄陽市頒布的《漢江流域水環境保護條例》，2017年十堰市頒布的《十堰市武當山古建筑群保護條例》等。

（一）湖北省地方立法權授予的概況

在地方環境立法方面，湖北省及其人大常委會制定的地方環境法規從數量上講是最多的，其立法權的授予時間也是最早的，是在1979年在《地方組織法》第六條中做出的規定。隨后在1986年修正的《地方組織法》中新增省人民政府所在地的市擁有地方立法權，自此，武漢市人大及其常委會也擁有立法權，在幾個設區的市中，武漢市地方性法規數量占絕對優勢，數量為24部，和省級人大及其常委會頒布的法規數量相當，立法活動較為突出，數量較多。與之相比，黃石市、十堰市等12個設區市取得立法權時間較短，均為2015年《立法法》修改之后，在2016年湖北省人大常委《關于確定設區的市和自治州人大及常委開始制定地方性法規的時間的決定》實施之后才被賦予的立法權，立法技術上不完善，因而立法活動較少，尚不突出，數量較少，有些設區市環境立法數量甚至還是零部，如鄂州市、隨州市。恩施土家族苗族自治州擁有民族自治法規立法權和地方性法規立法權兩項立法權，擁有制定自治州自治條例和單行條例的時間是1991年，依據是湖北省人大常委會出臺的《恩施土家族苗族自治州自治條例》，其立法活動也較為突出，地方環境立法數量僅次于武漢市，立法數量為8部；2015年《立法法》的修訂也賦予自治州人大常委會制定地方環境法規的權利，進一步擴大了恩施自治州的立法權范圍。

（二）湖北省地方環境立法的特點

1、立法數量較為龐大

湖北省地方環境立法數量較為龐大，筆者統計湖北省從1984年起頒布的現行有效的地方性法規，其中省級地方性法規32部，占立法總數量的39.5%；武漢市人大及其常委會制定的地方性法規24部，占湖北省地方環境立法總數量的29.62%；2015年《立法法》修訂以后的設區市地方性法規17部，占總數量的20.98%，自治條例和單行條例8部，占9.9%；地方環境立法的數量共計81部，立法數量可觀，形式多樣。

2、立法領域全面，體系已基本完備

將國家有關環境保護的法律分為綜合類、污染防治類、自然資源利用與保護類、能源利用與保護類、災害防治類、歷史文物保護類等六大分類標準，湖北省和武漢市的地方環境立法已基本覆蓋這六類，立法領域涉及較為全面，地方環境立法涉及環境保護、城鄉建設、資源能源、文物保護、氣象災害、農牧業等幾大基本領域，基本上涵蓋了需要保護的環境要素和亟待解決的環境問題。根據數據統計分析可知，在湖北省人大及其常委會的32件環境立法中，涉及自然資源利用與保護的較多，共計12件，占湖北省人大及其常委環境立法總數的37.5%；其次是能源來發利用與綜合保護類的立法，占地方環境立法總數的18.75%%；占地方環境立法總數最少的是歷史文化保護類，只有1件，約占總數的3.1%，亟需進一步加強和完善。在武漢市人大及其常委會的地方環境立法中，也是資源利用與保護類占比最大，約占地方環境立法的33%；綜合保護類的環境立法緊隨其后共7件，占比29%。

3、立法部分體現地方特色，具有創新性

湖北省地方環境立法上不乏一些創新性、引領性的創制。于2016年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過了《湖北省土壤污染防治條例》。這是我國首部土壤污染防治地方法規，被譽為全國土壤污染防治立法的“湖北樣本”，具有探路奠基意義。湖北省在地方湖泊立法保護和防洪、抗旱等災害防治立法等方面也同樣具有很大地方特色，制定了專門的湖泊保護立法——《湖北省湖泊保護條例》（2012年）也是全國第一批制定湖泊保護地方性法規的省份之一；于2014年制定《湖北省抗旱條例》，更是早在1996年就制定 《湖北省分洪區安全建設于管理條例》，這些法規充分尊重湖北省地方環境和自然環境等方面的特色，地方立法先行先試，切合地方實際，為當地群眾帶來了很大實惠與福利。

二、湖北省地方環境立法存在的問題

近年來，湖北省地方環境立法取得了很大的成效，但是，湖北省地方環境立法仍然還存在著一些問題。

（一）制定和修訂法規的時效性弱且不穩定

首先，制定法規的時效性不穩定。選取湖北省人大及其常委會制定的現行有效的32部地方環境法規分析：（1）從1987年—2007年近20年的時間里，湖北省的地方環境立法數量僅13部，有些年份甚至沒有，是地方環境立法的“休眠期”。環境立法不積極很大程度上反映當時的經濟發展忽視環境保護，都以犧牲環境為代價的現實，自然環境和污染不能得到有效的法制保護。（2）2007年-2017年間是湖北省省級地方性環境立法的“活躍期”，這10年間湖北省人大及其常委會共制定環境法規17部，其中2014年就制定法規4部，為所有年份中制定法規最多的一年。“休眠期”和“活躍期”的對立也充分反映了湖北省制定和修訂法規的時效性弱且不穩定的立法實際。

其次是立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里，現行有效的環境法規僅5部，立法活動并不突出，同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出，只有在2009年和2014年分別出現兩個制高點，環境立法呈現階段化、碎片化的特點。

（二）立法領域不均衡、存在立法空白。

總結分析近30年湖北省人大及其常委會的環境法規，其立法內容上還存在一些不均衡，這種不均衡主要體現在兩個方面：第一，立法內容上不均衡，很多內容還是空白，立法并沒有涉及。第二，立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里，現行有效的環境法規僅5部，立法活動并不突出，同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出，只有在2009年和2014年分別出現兩個制高點，環境立法呈現階段化、碎片化的特點。

雖然湖北環境立法的趨勢開始逐漸由傳統的礦產、土地、林地等資源保護逐步向湖泊保護、土壤污染防治及耕地保護伸展，環境立法保護范圍在不斷擴大，但是其仍有相當大的局限性，主要體現在立法領域上，立法領域尚不均衡，存在法律空白。第一，相較于上位法，湖北省地方環境立法在土地管理、城鄉規劃等綜合立法方面的相對欠缺，甚至尚處于零狀態；第二，相對于上位法的污染防治類的法律規范的規定，湖北省雖率先制定了全國第一部《土壤污染條例》，但對水資源（包括地下水）、固體廢物、環境噪聲、放射性污染等的防治都沒有相應規定，體系尚不完善，環境立法顯得零散雜亂，在諸多領域還存在法律空白；第三，立法大多反映城市的環境需要而相對忽略了經濟欠發達的農村環境需求，地方環境立法存在“城市中心主義”的問題。

（三）立法質量有待提高

從立法權的功能設置上看，中央環境保護法律法規的條文內容更加宏觀，宣示性更強，具有全國指導性，而地方環境立法的法律條文更加具體適用，對地方環境問題的針對性更強，有更強的地方特色。[2]然而，在實際立法中，地方環境立法與中央環境立法相比并沒有更強的針對性和實用性，就湖北省地方環境法規來看，主要存在立法重復的問題。第一，重復上位法條款。例如1994年制定的《湖北省環境保護條例》在很大程度上就是照抄照搬了1989年制定的《環境保護法》，只有少量作了修改，既無根據具體當地實際制定的針對性立法條文，也少有對上位法的具體細化；第二，與上位法相抵觸。例如根據2016年中央第三環境保護督察組對湖北省開展環境保護督察表明，在硃山湖北部近200畝水面、武漢官蓮湖西北部10個湖邊塘、湯遜湖約145畝湖邊塘均屬湖北省地方性法規——《湖北省湖泊保護條例》規定應予保護的水域，但在下位法武漢市地方性法規——《武漢市湖泊條例》中全部被劃出保護范圍，并作為建設用地出讓，在2013年以后被陸續填占，并用于房地產和工業開發。[3]下位法嚴重抵觸上位法，給湖泊水環境保護帶來巨大壓力。

三、湖北省地方環境立法的完善對策與發展方向

（一）及時立法，不斷提高立法技術

針對湖北省地方環境立法不及時，立法滯后的問題，在今后一段時期，必須要加快立法進程，查漏補缺。首先，要及時清理、廢止不適用的環境法規，對于不適用的、相抵觸的法規要及時清理并制定相應的符合環境保護切實要求的法規。其次，及時修改2014年新《環保法》修訂之前未修改的法律，根據統計的32部湖北省級地方性環境法規，其中有21部是在2014年新《環保法》修訂之前頒布的，占到比重的70%，新《環保法》是環境保護領域的綜合性法規，地方環境法規的制定均應與新《環保法》保持一致，符合上位法的原則和精神要求。

（二）均衡立法內容，整合立法領域

地方環境立法應充分考慮不同區域環境問題的具體情況，平衡不同利益主體、不同地區對環境的不同需求，及時出臺關系經濟社會協調發展的、急需的法規和規章，杜絕階段化、碎片化、形式化立法，讓環境立法真正發揮實效。湖北省地方性立法在水資源（包括地下水）、固體廢物、環境噪聲、放射性污染、促進循環經濟條例、化學品污染處理、生物安全等領域的空白，地方環境立法也應逐步去完善，均衡立法領域。

（三）加強立法協調性，提高立法質量

湖北省地方環境立法近年來呈現蓬勃發展的態勢，各地都在進行立法實踐與探索，各具特色、百花齊放，也創造出了一些有價值的制度和經驗，為避免和解決地方立法帶來的沖突和差異，減少重復性立法和宣示性立法等問題，必須要建立一個協調機制，加強中央與地方（主要是中央與省級立法機構）及地方與地方（主要是省級立法機構與設區市地方立法機構）之間的協調，其中省級立法機構是協調的核心和關鍵所在。[4]

（四）注重“因地制宜”，根據實際需要制定環境法規

地方環境立法要堅持“因地制宜”和“可實施性”，“因地制宜”要求地方立法突出其個性、特殊性和差異性，符合地方實際和具體需要；“可實施性”就是要求地方立法能解決地方實際問題，是地方立法的關鍵，[5]兩者都是地方環境立法過程中應當遵守的原則。地方特色就是體現地方的生態環境和環境保護的特殊性，地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法。[6]

參考文獻

[1] 本文中法規的時間一律是最近一次修訂、修正的時間，如法律從未修訂或修正，法律統計時間則為法律實施生效的時間，時間截止點是2018年4月30日。

[2] 溫宇.論地方環境立法權的邊界[D]，云南：昆明理工大學，2017

[3] 中華人民共和國環境保護部.中央第三環境保護督察組向湖北省反饋督察情況[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201704/t20170414_411497.htm

[4] 李摯萍.地方環境立法發展走向分析——以廣東環境立法為考察重點[J].地方立法研究，2017（2）

[5] 李昌鳳.《立法法》修改后地方環境立法面臨的機遇與挑戰[J].學習論壇，2016（2）

[6] 周偉.論我國地方立法存在的問題及其解決[J].河南財經政法大學學報，2013（2）

作者簡介：方配，女，漢族，武漢大學環境法研究所碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。